Sentencia Administrativo Nº 774/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 62/2014 de 21 de Octubre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 62/2014

Parte apelante: Isabel

Representante de la parte apelante: JESÚS SANZ LÓPEZ

Parte apelada: DIPUTACIÓ DE BARCELONA

Representante de la parte apelada:

S E N T E N C I A Nº 774/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En la ciudad de Barcelona, a veintiuno de octubre de dos mil catorce

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 07/11/2013 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Barcelona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 531/2011, dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra la Resolución que impone a la recurrente sanción por dos faltas graves. Con expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 20 de octubre de 2014.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Barcelona, de fecha 7 de noviembre de 2013 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo contra la resolución administrativa sancionadora procedente de la Diputación de Barcelona, de fecha 26 de abril de 2010, por la que se impusieron a la recurrente dos sanciones disciplinarias de destitución del cargo de Jefatura y de suspensión de funciones por tiempo de nueve meses, por la comisión de dos faltas graves por incumplimiento grave de los deberes y obligaciones propios de su función y falta de consideración a los administrados y personal al servicio de la Administración, según el artículo 116 s ) y c) del Decreto Legislativo 1/1997 .

En la sentencia se exponen detalladamente los antecedentes fácticos de la conducta de la recurrente, Jefa de la Unidad de Incidencias adscrita al Departamento de Incidencias y Gestión de Fondos del Patronato de Apuestas, se resuelven las cuestiones controvertidas alegadas por las partes litigantes, especialmente en lo que se refiere a la admisibilidad del recurso, la tipificación de la conducta que constituye falta disciplinaria, la inexistencia de vulneración alguna de los principios constitucionales denunciados en la demanda. El contenido de la resolución judicial se basa en la valoración de las pruebas documentales, informes emitidos por Jefes de Departamentos y prueba testifical constituida por once testigos, la negativa de la recurrente a prestar declaración en la fase administrativa, lo que motivó el órgano jurisdiccional que las dos faltas imputadas quedaban plenamente acreditadas, lo que consta razonado con amplia remisión a la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo, como sentencias de otros órganos jurisdiccionales, en el análisis de cada una de las faltas imputadas donde se destaca la participación culpable y consciente de la recurrente. Asimismo, se destaca la inexistencia de ningún vicio invalidante de naturaleza formal que se haya podido cometer en el expediente administrativo sancionador, lo que permite confirmar la extensa resolución administrativa, pues en todo momento la recurrente tuvo garantizada su intervención, pudo realizar las alegaciones oportunas, aportar prueba, así como los recursos que estimó convenientes, sin que se haya acreditado la existencia de indefensión. No se infringió el principio non bis in ídem, ni tampoco se ha acreditado la posible existencia de desviación de poder. Por último, el juzgador destaca la correlación de las sanciones impuestas con el principio de proporcionalidad, y condena en costas procesales.

En el recurso de apelación también se exponen los antecedentes de hecho, crítica la sentencia impugnada por considerar que los hechos denunciados se hayan acreditado, pues se ha vulnerado el principio de contradicción al practicarse pruebas testificales sin la presencia de la interesada, se ha vulnerado el tiempo de duración del procedimiento sancionador, la presunción de inocencia y no se ha valorado la prueba aportada por la recurrente. Además, alega que no se ha acreditado el principio de culpabilidad, se ha producido indefensión, no se mencionan los documentos aportados, se vulnera el principio de proporcionalidad, no se valoran las circunstancias concurrentes. Por último, también denuncia la condena en costas en primera instancia.

En el recurso de oposición al recurso de apelación por parte de la Diputación de Barcelona, se destaca la finalidad procesal del recurso de apelación, pues la recurrente insiste otra vez en los mismos argumentos que en primera instancia. Alega que la valoración de la prueba es propia del Juzgador y que no puede modificarse dicha valoración por la subjetiva de la recurrente en lo que a ella le puede interesar. Añade que este Tribunal no puede volver a realizar otra prueba de lo actuado en primera instancia. Se añade que no se ha vulnerado ningún principio constitucional, pues en el expediente sancionador consta que pudo aportar alegaciones y prueba, así como interponer recursos, lo que impide la situación denunciada de indefensión. Destaca que el acto de incoación del expediente disciplinario es un acto de trámite, diferenciándolo del pliego de cargos. Pero la Sra. Instructora llamó a la interesada para que declarase y ésta se negó en la fase previa. Aportó alegaciones al pliego de cargos. Se ha respetado el principio de contradicción y el derecho a la defensa. En cuanto a la caducidad del expediente, también debe rechazarse pues el acto administrativo de incoación es de fecha 16 de noviembre de 2009 y la resolución administrativa se notificó el día 28 de abril de 2010. Niega que no se hayan tenido en cuenta documentos aportados por la interesada. Se remite a los informes emitidos y las declaraciones testificales.

SEGUNDO.-Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que constan en el recurso de apelación, escrito de oposición al mismo, en relación con la sentencia impugnada, para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional no puede prosperar, por lo que debemos confirmar íntegramente la sentencia dictada en primera instancia.

La revisión jurisdiccional de un acto administrativo y en segunda instancia de una sentencia, como ocurre en el presente caso, exige como ya destacaba la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional aplicable al caso, la de 27 de diciembre de 1956 corrobora la vigente de 13 de julio de 1998, de la existencia de un acto o actuación de la Administración pública sometida a Derecho Administrativo, pero no es el contenido de ese acto el que condiciona las facultades de revisión jurisdiccional de los Tribunales de este orden, sino que son las peticiones de la demanda y, en su caso del recurso de apelación, las que determinan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, siempre que la Administración hubiera tenido la oportunidad de resolver sobre las mismas, e interpretando, además, esta última expresión, o esa posibilidad u oportunidad, en sentido amplio y abierto y no en el estricto de formulación mimética en vía jurisdiccional de las pretensiones articuladas y deducidas previamente en la administrativa.

Un expediente disciplinario, por su peculiar naturaleza es trasunto fiel y directo de la potestad pública sancionadora sobre el personal funcionario, con una relación de sujeción especial entre el mismo y la Administración, y siempre de oficio. En el seno de las relaciones de sujeción especial la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendi genérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación, y en este sentido se manifestaron las SSTC 2/87 , 42/87 , 69/89 , etc. El Derecho Disciplinario persigue, más que el restablecimiento del orden social quebrantado -como sucede en el Derecho Penal-, la salvaguarda del prestigio y dignidad de la Administración y la garantía de la correcta actuación de los funcionarios. En consecuencia, no se trata de la imposición de normas de convivencia social ni del análisis de su trasgresión por cualquier ciudadano, propios de los vínculos de sujeción general, sino del acatamiento del mandato de la observancia de los deberes del cargo por parte de un funcionario para el correcto funcionamiento del servicio, propio, éste sí, de la relación de sujeción especial.

La apertura del expediente disciplinario tiene por objeto tan solo iniciar las actuaciones oportunas a fin de averiguar si se han producido hechos susceptibles de reproche disciplinario. Sólo cuando se formula pliego de cargos nos hallamos ante una imputación que puede finalizar con o sin sanción. En ese primer momento no podían haberse conculcado los derechos fundamentales reseñados en el artículo 24.2 de la Constitución por cuanto que tan solo se había verificado una información previa reservada sin causar indefensión al actor, por cuanto que las conclusiones de la información reservada no podían constituir una imputación formal, y porque los hechos a imputar sólo pueden derivarse de la correspondiente investigación que se inicia con la incoación del procedimiento disciplinario. Tampoco se produce vulneración de derecho constitucional alguno con la resolución de 5 de junio de 2006, que se limita a acordar la incoación del expediente y a nombrar instructor, sin contener los hechos que se imputan, su calificación jurídica y las consecuencias que se reclaman, toda vez que tales datos no tienen porqué consignarse en dicho documento, y sí en el pliego de cargos, de conformidad con lo regulado en el R.D. 33/1986, pliego de cargos que todavía no se había dictado, y tampoco por ello se había notificado, y que es donde, tras los medios de averiguación practicados, se concretan, en su caso, los hechos impugnados, su calificación y sus posibles consecuencias, y que es el documento frente al cual la parte inculpada puede presentar las alegaciones correspondientes. Es pues, en todo caso, según los artículos 36 , 41 y 43 del Reglamento Disciplinario antes citado, tras la notificación del pliego de cargos, del resultado de la prueba practicada y tras la propuesta de resolución cuando puede ejercer con total libertad su derecho de defensa.

La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2001 , dice que 'el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 2 de junio de 1981 , vino a señalar que, 'los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución , en materia de procedimiento, han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución , porque la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga'.

El conjunto de derechos establecido en el artículo 24 de la Constitución , dirigidos a garantizar una tutela judicial efectiva de los intereses legítimos y derechos de las personas, no se agota con el mero respeto de las garantías allí enumeradas establecidas de forma evidente a favor del procesado. El artículo 24 de la Constitución incorpora, también, el interés público en un proceso justo, cuya relevancia constitucional no es posible desconocer, garantizado en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derecho Humanos (en adelante, CEDH), instrumento hermenéutico insoslayable para la interpretación de los derechos fundamentales de nuestra Constitución ( artículo 10.2 de la Constitución ), donde quedan intactas las garantías que asisten a todos sus partícipes y, especialmente, de quien se ve sometido al ejercicio del ius puniendi' del Estado ( SSTC 116/1997, de 23 de junio , FJ 5, reiterado en la STC 138/1999, de 22 de julio , FJ 5).

El principio de culpabilidad ha quedado debidamente acreditado. La convicción de culpabilidad por dolo, formada en la apreciación de la prueba en el proceso seguido en primera instancia se encuentra fundamentada en Derecho, sin que ante ello quepa el menor reproche, a la vista de los límites de enjuiciamiento que son propios de esta segunda instancia, donde solamente se puede revisar la sentencia impugnada y no los hechos como si fuese una segunda instancia.

Basta un análisis del expediente disciplinario, en relación con el relato de hechos probados de la sentencia impugnada, para llegar claramente a la conclusión, sin ningún género de dudas, que las falta disciplinarias se cometieron de forma consciente y voluntaria, pues el incumplimiento de funciones de forma continuada, no puede deberse a un error o falta de convencimiento, sino a una voluntad decidida. Aparte de ello, no es necesario volver a reproducir los hechos imputados, conocidos por las partes litigantes, pero este Tribunal después de valorar, como se ha indicado anteriormente, los argumentos jurídicos de los contendientes y el mismo proceso seguido en primera instancia, destacamos la autoría del recurrente en los hechos imputados, y no precisamente por negligencia, sino que fueron cometidos de forma libre, voluntario y consciente de la trascendencia de sus actos.

A este respecto, es necesario tener en cuenta que la cuestión se inscribe de lleno en el ámbito del Derecho sancionador en materia disciplinaria a resolver, consecuentemente, desde la perspectiva de la culpabilidad y de la tipicidad, como elementos fundamentales de toda infracción administrativa y también, por tanto, de toda infracción disciplinaria, En cuya virtud, este Tribunal en la administración del principio sobre la carga de la prueba, ha de partir del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S. de.27.11.1985 , 9.6.1986 , 22.9.1986 , 29 de enero y 19 de febrero de 1990 , 13 de enero , 23 de mayo y 19 de septiembre de 1997 , 21 de septiembre de 1998 ).

Ello, sin perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra ( sentencias TS (3ª) de 29 de enero , 5 de febrero y 19 de febrero de 1990 , y 2 de noviembre de 1992 , entre otras).

Por otra parte, el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho público que sostiene la exigencia de que cualquier actuación de los poderes públicos licitadora o restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido. Es una acepción más estricta, representa la existencia de una 'debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada' (art. 131.3 LRJPAC), que puede contemplarse en su vertiente normativa o en su vertiente aplicativa por la Administración o los Tribunales; siendo, un mecanismo de control tanto de la actuación del legislador -vertiente normativa- aun cuando el propio TC, S 65/86, reconoce la dificultad salvo que la norma contenga márgenes de discreccionalidad tan amplios que dieran lugar a la aplicación de sanciones muy diversas, incompatibles con la seguridad jurídica; en cambio, en su vertiente aplicativa, el principio de proporcionalidad ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria. La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1992 establece que:

Con reiteración viene manteniendo la procedencia de concretar las sanciones administrativas en contemplación de la infracción cometida, graduándolas con el adecuado criterio de proporcionalidad ínsito en los principios ordenadores del Derecho sancionador, sopesando a tal fin las circunstancias concurrentes en el hecho constitutivo de la infracción sancionada, correspondiendo a la actividad jurisdiccional, como se dice en la Sentencia de 26 de septiembre de 1990 no sólo la facultad de subsumir la conducta del infractor en un determinado tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso, se trata de la aplicación de criterios jurídicos plasmados en la norma escrita e inferible de principios informadores del ordenamiento jurídico sancionador, como son los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

El artículo 131 de la Ley 30/1992 , regula tal principio como uno de los informadores de la potestad sancionadora de la Administración, tanto en su vertiente normativa como aplicativa, estableciendo en ésta última que se tendrá en cuenta la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

Respecto de la discrecionalidad de la Administración en la graduación de la sanción, procede tener en cuenta los siguientes criterios jurisprudenciales.

Si bien la Administración puede usar de una cierta discrecionalidad en la graduación de la sanción para acomodarla al conjunto de circunstancias concurrentes en la infracción, no es menos cierto que el principio de proporcionalidad de la sanción se halla sometido al control jurisdiccional.

La discrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

Si aplicamos la doctrina anteriormente expuesta, que ha seguido este mismo Tribunal en numerosas sentencias, observamos que el Juzgador de primera instancia ha llevado a cabo una valoración global o de conjunto de al prueba que se practicó, tanto de la documental formada por el expediente administrativo, como de los informes aportados y declaraciones testificales, sin que se preceptivo que señale o puntualice cada uno de los documentos que constan en autos, lo que no puede ser nunca sinónimo de indefensión. Por otra parte, no se ha acreditado error alguno en la mencionada valoración de la prueba, sin que se admisible que por simples alegaciones se pretenda sustituir el criterio judicial amplia y detalladamente motivado para cada una de las conducta constitutivas de falta disciplinaria y su correspondiente sanción, por la particular de la recurrente. El grado de las conductas sancionadas, como la imposición de las sanciones se ajusta al principio de proporcionalidad, que también ha sido analizado debidamente en la sentencia impugnada. Todo ello nos obliga a respetar también el criterio y motivación del Juzgador de imponer las costas procesales a la recurrente.

Consideramos que no se ha vulnerado el principio de inocencia, ni ningún otro principio constitucional o de ley material o incluso procesal, con la imposición de las sanciones disciplinarias, lo que obliga a respetar la sanción impuesta por la Diputación y revocar la sentencia dictada en primera instancia, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa .

Fallo

1ºDesestimar el recurso de apelación

2ºNo imponer costas

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 29 de Octubre de 2.014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.