Sentencia Administrativo Nº 779/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 07 de Mayo de 2003

Encabezamiento

R° 91/2001

SENTENCIA Nº 779/03

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.

Presidente:

D. JOSÉ BELLMONT MORA.

Magistrados:

D. LUIS MANGLANO SADA.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN.

En la Ciudad de Valencia, a 7 de mayo de dos mil tres.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo n° 91/01, interpuesto por el Procurador D. Javier Frxes Castrillo, en nombre y representación de D. Jesús Luis y otros titulares de oficinas de farmacia, contra la Consellería de Sanidad, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Letrado de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmara la Resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 6 de mayo de dos mil tres, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo ponente el magistrado Iltmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso Contencioso-administrativo se ha interpuesto por D. Jesús Luis y otros titulares de farmacias contra resoluciones de 29 de noviembre y 21 de diciembre de 2000 del Director General para la Prestación Farmacéutica de la Consellería de Sanidad, desestimatorias de los recursos de alzada formulados contra las liquidaciones de los meses de agosto y septiembre de 2000 correspondientes a las recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la Sanidad.

SEGUNDO.- Los recurrentes cuestionan en este proceso las liquidaciones realizadas por la Administración autonómica relativas a las facturaciones practicadas por sus respectivos Colegios Oficiales de Farmacéuticos de la comunidad Valenciana, en concepto de recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a los fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a Sanidad, realizadas conforme a las prevenciones contenidas en el Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, de Medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y racionalización de uso de medicamentos. En particular, impugnan el régimen de descuentos previsto en el artículo 3 del citado RD Ley 5/2000 aplicado por la Administración autonómica al liquidar la citada facturación farmacéutica.

La demanda alega con especial atención que el recurso Contencioso-Administrativo se interpone contra las citadas resoluciones del Director General para la Prestación Farmacéutica para, a renglón seguido , indicar que dichas resoluciones son contrarias a Derecho por ser inconstitucional la norma de rango legal que le sirve de cobertura, en referencia al RD Ley 5/2000, invocando seguidamente el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa para justificar la impugnación indirecta de las disposiciones generales a través de los actos que las aplican.

Asimismo, el suplico de la demanda pretende que esta Sala dicte "en su día Sentencia por la que, previo planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre el Real Decreto Ley 5/00, se declare su no conformidad de Derecho, anulando las resoluciones impugnadas, imponiendo la realización de liquidaciones posteriores sin tomar en consideración el contenido del citado Real Decreto 5/2000, y condenando a la administración a abonar a mis mandantes el menor ingreso obtenido como consecuencia de la aplicación del Real Decreto Ley 5/2000 desde su entrada en vigor hasta la fecha en la que se reconozca (y lleve a efecto) la impertinencia de su aplicación".

En esencia , lo que los demandantes pretenden es que este Tribunal proceda, tal como se explícita en el primer otrosí de la demanda, a plantear la previa cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional del citado RD Ley, por entender que la resolución de la cuestión es determinante del contenido del fallo que deberá dictarse acerca de la conformidad o no a Derecho de las resoluciones impugnadas.

Sin embargo, debe señalarse que en todo el escrito de demanda no se aporta hecho o argumento jurídico justificativo de la concreta impugnación de los actos Administrativos que constituyen el objeto de este proceso, que no son cuestionados en forma alguna sino como instrumentos que proporcionan una causa para solicitar de esta Sala el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad relativa a la normativa legal que da cobertura a los actos Administrativos recurridos.

TERCERO.- Convendrá partir en el examen de las referidas cuestiones del necesario principio de coherencia jurisdiccional, habida cuenta que idéntica cuestión ya ha sido resuelta por este Tribunal al confirmar en apelación una Sentencia de instancia que revisó desestimatoriamente idénticos actos y cuestiones, encontrándonos , pues , con un pronunciamiento judicial firme.

En efecto, por Sentencia nº 1426, de 3 de septiembre de 2002, esta Sala desestimó el recurso de apelación 168/2002 planteado por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Alicante contra la Sentencia del juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 1 de Alicante de 27-2-2002, que desestimó el recurso formulado por dicho órgano colegial contra resoluciones relativas a liquidaciones por el pago del gasto farmacéutico provenientes de la facturación realizada por dicho Colegio en aplicación del R. Decreto Ley 5/2000, de 23 de julio.

Por su relevancia y conexión con el supuesto litigioso de autos, merecen relatarse los fundamentos jurídicos segundo y tercero de dicha Sentencia 1426:

"SEGUNDO.- El Colegio insiste en esta apelación exponiendo los mismos argumentos alegados ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

Fundamentalmente, en reconocer que, aunque lo que se impugna son los actos Administrativos concretos dictados por la Administración demandada , cuyo destinatario es el Colegio, también reconocía que para enjuiciar adecuadamente la eventual ilegalidad de tales actos Administrativos procedería el planteamiento previo de una cuestión de inconstitucionalidad en los términos establecidos en el articulo 163 de la Constitución.

Es significativo que el propio Colegio, en su escrito de interposición del recurso de apelación manifestase literalmente " En todo caso, partiendo de la legitimación activa de mi representado y del carácter lesivo de los actos recurridos, la Sala deberá valorar si para pronunciarse acerca de la validez de dichos actos, es razonable o no obviar el problema de la constitucionalidad del Real decreto Ley 5/2000."

Ante esta sugerencia, cabe responder, que si bien es cierto que el articulo 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, autoriza además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general también la impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas , fundadas en que tales disposiciones no son conformes a Derecho , también lo es, que tienen que existir dudas de la constitucionalidad de la norma para proponer una cuestión de esta clase. En este caso, el magistrado Juez que dictó Sentencia no encontró motivos de ínconstitucionalidad en el Decreto legislativo mencionado, y en cuya apreciación coincide este Tribunal.

TERCERO.- Respecto a la alegación de supuesta incongruencia de la Sentencia por no expresar si son o no ajustados a derecho los actos Administrativos impugnados, procede señalar, que la cuestión planteada ha sido examinada y resuelta en la Sentencia, al ser evidente que con la desestimación del recurso que se contiene en la parte dispositiva de la Sentencia , tal pronunciamiento lo fue como consecuencia lógica y jurídica de considerar conformes a Derecho los actos Administrativos recurridos , sin que exista duda de su identificación por constar expresamente en el Fallo , tanto su identificación por figurar los órganos que dictaron las resoluciones, como su contenido y las fechas en que fueron dictadas.

Finalmente, aunque en el recurso de apelación existe una referencia a la falta de determinación de si el acto recurrido es definitivo o de tramite, hay que coincidir con el recurrente en su naturaleza de acto definitivo, como también lo entendió el Juzgador de instancia en el examen de la cuestión al referirse al aspecto de la constitucionalidad de la norma aplicada, como único argumento discutible."

La confirmación de la sentencia de instancia nos debe llevar a examinar de forma pormenorizada los argumentos tomados en consideración por la Sentencia 44/02 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n° 1 de Alicante, cuyo fundamento jurídico segundo debe reseñarse:

"SEGUNDO.- La corporación recurrente viene a provocar un acto Administrativo, como elocuentemente señala el documento número uno que acompaña a su demanda, con el fin de obtener de este Juzgado el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad , sobre la base de los argumentos que aduce, tanto en vía administrativa como en esta instancia judicial.

Es importante subrayar que no se reacciona contra un acto contrastadamente lesivo para los intereses de alguien, sino contra un sistema de cálculo de deducciones sobre beneficios farmacéuticos que a juicio de los recurrentes pudiera suponer perjuicios económicos de aplicarse en los términos que contempla la normativa cuestionada. En definitiva, se erige en pretensión única la instrumentalización del Juzgado para que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad y se erradique del ordenamiento la norma que se considera contraria a la Carta Magna , al margen de articularse formalmente mediante actos Administrativos que bien pudieran declararse inadmisibles por ser de mero trámite, al carecer de efectos que supongan creación , modificación o cese, actual o inminente, de Derechos u obligaciones , ya que estos actos se limitan a mantener que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona resulta de aplicación.

Conviene por ello recordar que, como establece la ST.C. de 5 de abril de 2.001 que "a diferencia del recurso, que sólo puede ser iniciado por los órganos que enumeran los arts. 161.1 de la Constitución y 32 de la LOTC, y sólo dentro del plazo que fija el artículo 33 de la misma, la cuestión de inconstitucionalidad puede ser planteada por cualquier órgano judicial (art. 163 de la Constitución y 35.1 de la LOTC), sea cual sea la fecha de entrada en vigor de la norma legal cuestionada", de modo que "la cuestión de inconstitucionalidad no es una acción concedida para Impugnar de modo directo y con carácter abstracto la validez de la Ley, sino un instrumento puesto a disposición de los órganos judiciales para conciliar la doble obligación en que se encuentran de actuar sometidos a la Ley ya la Constitución j...) La defensa de la Constitución frente a las eventuales extralimitaciones de los órganos dotados de poder para crear normas de carácter general corresponde, en primer lugar , a los jueces y Tribunales (... J la supremacía de ésta (la Constitución) obliga también a los jueces y Tribunales a examinar , de oficio o a instancia de parte, la posible inconstitucionalidad de las leyes en las que, en cada caso concreto, hayan de apoyar sus fallos" (S.T.C. 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). En definitiva, "e1 planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad es prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial , conferida por el art. 35.1 de la LOTC como cauce procesal para resolver las dudas que el mismo pueda tener acerca de la constitucionalidad de una ley que se revela de influencia decisiva en el fallo a dictar" (STC 148/1986, de 25 de noviembre, F.J. 3), siendo, por tanto, "presupuesto inexcusable, que el órgano judicial que promueve la cuestión sea competente y haya de pronunciarse, en principio, sobre el fondo del litigio sometido a su conocimiento" (ATC 470/1988 , de 19 de abril, FJ 3). ".

La solicitud de que plantee una cuestión de inconstitucionalidad, que es en realidad lo único que se pretende en el presente recurso Contencioso- Administrativo, no puede tener acogida, pues esa petición, por sí sola , no reviste naturaleza de pretensión ejercitable en esta jurisdicción, y así lo ha declarado la jurisprudencia, por ejemplo en S.TS (Sala 3ª) de 3 de mayo de 2000. al recoger "En nada obsta a cuanto antecede el hecho que en la Suplica tanto de la demanda, en su momento, como en el escrito de interposición del recurso por la parte recurrente se solicitara que por el Tribunal se plantease cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 4/1984, de 9 de Enero, de Consejos Escolares de Andalucía, por cuanto como se ha dicho por esta Sala , (Sentencias de 16 de Septiembre 1992 y 24 de Enero de 1996), la cuestión de inconstitucionalidad no reviste el carácter de pretensión o acción para las partes, como se desprende del régimen contenido en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional."

De hecho , la mayor parte de las cuestiones que se aducen con relación al RD Ley 5/2.000 serían de imposible planteamiento (como es el caso del rango normativo, la motivación, la situación de extraordinaria y urgente necesidad ) por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad por no soportar el juicio de relevancia con la cuestión de fondo que, como se razonaba , ni siquiera existe , más que por la ficción prefabricada de servirse del indicado trámite, para articular en realidad un recurso de inconstitucionalidad.

Únicamente, desde la perspectiva más favorable al planteamiento (que sólo se admite a efectos dialécticos), cabria considerar la duda de constitucionalidad del art. 3 del RD Ley 5/2.000 , pues es al único que se refiere el acto impugnado, pero aún en este caso lo que se considera no es la lesividad concreta de la aplicación de este precepto a sujetos específicos, sino su idoneidad general para servir de criterio de cómputo, esto es, un criterio de legalidad abstracta incompatible con la naturaleza de la pretensión que se trata de actuar. En estos casos lo que procede es la desestimación del recurso, como ha tenido ocasión de fijar la jurisprudencia. Así, por ejemplo en ST.S. de 16 de septiembre de 1.992 que establecía "Que lo que antecede es como queda expuesto, se evidencia a través de la reiterativa pretensión formulada por la parte actora de que los órganos de esta jurisdicción planteen la cuestión de inconstitucionalidad de tales preceptos de la L 12/84, a los que tacha de vulnerar los arts. 31.1 , 139.1, 149.1 y 156.1 CE (principios de igualdad y generalidad en materia tributaría, extralimitación de la potestad tributarla de las Comunidades Autónomas y de la preceptiva coordinación entre ellas), así como determinados preceptos de la LO 8/90 de 22 septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas.

Y, en efecto la Sala de instancia (por A 20-3-86) planteó tal cuestión de inconstitucionalidad en cuanto a la posible vulneración del principio de coordinación con la Hacienda Estatal, cuya inadmisión acordó el Pleno del TC, en A 5-6-86, donde se expresa que "no es posible dar inicio a este procedimiento constitucional despejando (sic) problemas de legalidad planteados en el proceso porque solo cuando sobre los mismos no pueda ya fundarse una decisión con independencia de la duda constitucional , podrá ser también reconocida la relevancia que justifícale empleo por el Juzgador del instrumento que es la cuestión de inconstitucionalidad".

Determinante que, de igual modo, se produce en esta 2ª instancia.

A mayor abundamiento , este TS tiene dicho (entre otras, en S 17-12-84) que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de una ley o de alguno de sus preceptos por los Tribunales , no es una acción concedida a los recurrentes, sino un instrumento a disposición de los órganos judiciales, por que sólo en caso de entender que se da tal contradicción han de suscitar la cuestión y , en el presente caso, tratándose de un recurso directo contra un reglamento, fundado en su discrepancia con la ley que desarrolla, el juicio ha de circunscribirse a dicho extremo, único para el que tiene competencia la Sala, sin que pueda convertirse el recurso contencioso-administrativo en un cauce más para atacar la constitucionalidad de las leyes."

En definitiva, como no procede el planteamiento de la cuestión y no hay ninguna tacha de legalidad del acto , procede confirmar el mismo.

CUARTO.- Pues bien , tratándose de idéntica cuestión la que nos ocupa en este proceso a la ya examinada y resuelta anteriormente, afectando a iguales actos, interesados, fundamentos jurídicos y pretensiones, no cabrá más determinación que mantener y confirmar el antedicho criterio desestimatorio, debiendo añadir las siguientes reflexiones:

No procede admitir el argumento de la demanda de que cabe la indirecta impugnación de una disposición general al socaire de los actos que la aplica , pues el supuesto previsto en el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa viene referidos a las denominadas "disposiciones generales" que, a tenor de la precisión del artículo 1.1. de dicho texto procedimental, debe entenderse como aquellas de rango inferior a la Ley, lo que veda la mención y uso de una norma que se refiere a los Reglamentos y nunca a normas legales. En esta jurisdicción Contencioso- administrativa tan sólo cabrá, pues, la indirecta impugnación de disposiciones reglamentarias mediante sus actos de aplicación.

Por otra parte, de la lectura de la demanda no se aprecia concreta impugnación de los actos Administrativo que constituyen el objeto de este proceso, de manera que esta Sala se encuentra con la revisión de una actuación administrativa que , de hecho, no es objeto de ninguna imputación de tacha o vicio invalidante, que no se cuestiona sino en la medida que existe disconformidad con el sistema legal en la que se fundamenta, lo que aporta una extrema sencillez y claridad a la respuesta judicial: si nada se alega en contra de un acto Administrativo y éste se presume válido ex lege (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), tan sólo cabrá su confirmación por no apreciarse disconformidad con el ordenamiento jurídico.

Como ya se expuso en las Sentencias anteriormente examinadas, lo que realmente pretenden los actores es instrumentalizar los órganos jurisdiccionales para atacar una normativa legal que considerar perjudicial para sus intereses, utilizando de forma inadecuada una vía errónea, pues están solapando lo que realmente parece ser un ejercicio improcedente de un recurso de inconstitucionalidad contra el R.D. Ley 5/2000 , sin que se encuentren legitimados para ello por el artículo 161 de la Constitución Española y por el artículo 32 de la LOTC.

El artículo 163 de la Constitución Española dispone que:

"Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional..."

En similar tenor fue redactado el artículo 35.1 de la LOTC, lo que permite apreciar que esta Sala no puede plantearse dudas de inconstitucionalidad pues no tiene siquiera dudas sobre la disconformidad a Derecho de los actos impugnados , sin que resulte necesario reflexionar sobre si el RD ley 5/2000 supone una contravención de la Constitución Española si sus actos de aplicación son conformes al ordenamiento jurídico y así debe reconocerse en el fallo de esta Sentencia.

Por todo ello , procederá desestimar el recurso Contencioso-Administrativo.

QUINTO.- No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jesús Luis y otros titulares de farmacias contra las resoluciones de 29 de noviembre y 21 de diciembre de 2000 del Director General para la Prestación Farmacéutica de la Consellería de Sanidad, desestimatorias de los recursos de alzada formulados contra las liquidaciones de los meses de agosto y septiembre de 2000 correspondientes a las recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la Sanidad, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Valencia, en la fecha arriba indicada.