Sentencia Administrativo Nº 78/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 734/2013 de 16 de Febrero de 2015

Encabezamiento

Recurso Nº 734/2013

PONENTESRa. Mª Jesús Muriel Alonso

SENTENCIA Nº 78/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª. Mª Jesús Muriel Alonso

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

D.José Luís Aulet Barros

D. Santiago De Andrés Fuentes

En la Villa de Madrid a dieciséis de febrero del año dos mil quince.

VISTO el recurso Contencioso Administrativo número 734/2013 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por el Procurador D. Juan Antonio Fernández Múgica, en nombre y representación del Colegio Nacional de Secretarios Judiciales y de la Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia, contra la Instrucción nº 4/2013 de la Secretaria General de la Administración de Justicia, sobre unificación de criterios en la comunicación de datos a realizar por las oficinas Judiciales a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en relación a la tasa regulada en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en el ámbito de la Administración de Justicia. Es demandada la Administración General del Estado, actuando en su nombre el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, que obra en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que estimando la demanda, se deje sin efecto la resolución objeto de este litigio.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos invocados, y suplicó que se dictara sentencia que inadmita o, en su defecto desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO.-Concluso el procedimiento, se señaló para la votación y fallo del recurso, la audiencia del día de 11 de los corrientes, en que tuvieron lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Mª Jesús Muriel Alonso, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.-Por el Procurador D. Juan Antonio Fernández Múgica, en nombre y representación del Colegio Nacional de Secretarios Judiciales y de la Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia, se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Instrucción nº 4/2013 de la Secretaria General de la Administración de Justicia, sobre unificación de criterios en la comunicación de datos a realizar por las Oficinas Judiciales a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en relación a la tasa regulada en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en el ámbito de la Administración de Justicia.

La parte demandante considera que la Instrucción impugnada es nula, y alega, básicamente, los siguientes extremos: Señala, en primer término, que la Instrucción impugnada es nula por incompetencia material manifiesta del órgano que la ha dictado. Afirma que la Instrucción no se limita a instruir a los Secretarios Judiciales, sino que les ordena actuaciones que la Ley no contempla, innovándose el ordenamiento jurídico, de manera que se trata de una verdadera disposición general dictada por un órgano que carece de competencia para ello, pues el Secretario General de la Administración de Justicia carece de competencia para ello. Afirma que, al no ser una mera Instrucción, sino una disposición general se ha infringido el procedimiento establecido para la elaboración de reglamentos o disposiciones de carácter general. Señala la nulidad del punto cuarto de la Instrucción impugnada en cuanto que considera que vulnera normas de rango superior, toda vez que la Instrucción impone la obligación al Secretario de controlar si la liquidación se adecua a la cuantía y al tipo de procedimiento, imponiéndole la obligación de requerir al sujeto pasivo para que en el plazo de diez días presente autoliquidación complementaria con el apercibimiento de lo dispuesto en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, mientras que la Ley no imponía tal carga al Secretario Judicial, tan solo la obligación de comunicar a la Agencia Tributaria la decisión definitiva sobre la cuantía, no autorizando ni la Ley 10/2012, ni las Ordenes que la desarrollan, HAP/2662/2012, de 13 de diciembre y HAP/490/2013, de 27 de marzo al secretario judicial para exigir del litigante una autoliquidación complementaria, sin que pueda una mera Instrucción establecer obligaciones y sanciones a los ciudadanos que la Ley no prevé. Y finalmente, señala que la Instrucción impugnada, en su punto cuarto, vulnera normas de rango superior de carácter tributario, toda vez que a través de la Instrucción impugnada se está imponiendo al Secretario la gestión total de la tasa, lo que contradice la Ley General Tributaria, pues si la tasa es un tributo, y no cabe duda de ello, su gestión corresponde a la Administración Tributaria, y sin embargo, en la Instrucción se impone una nueva liquidación complementaria inexistente en la Ley y una sanción a un incumplimiento diferente del previsto en la Ley, vulnerando el principio de reserva legal.

Por su parte, el Abogado del Estado plantea, en primer término, la inadmisibilidad del recurso, al amparo de lo dispuesto en el art. 69 b) en relación con el art. 45.2.d) de la LJCA , así como al amparo de lo dispuesto en el artículo 69,c) en relación con el artículo 25 de dicha LJCA . En cuanto al fondo, se opone a las pretensiones de los actores, estimando que la Instrucción impugnada es conforme a Derecho y debe confirmarse.

SEGUNDO:-Se ha de comenzar analizando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado con fundamento en el art. 69,b) en relación con el art. 45.2 de la LJCA

El art. 45.2 d) de la LJCA , exige , cuando el recurso contencioso-administrativo se interpone por personas jurídicas, que se aporte el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones por las personas jurídicas con arreglo a las normas o Estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado (que hace referencia al poder de representación), exigiéndose en definitiva acreditar la existencia del acuerdo social de la persona jurídica que configura la voluntad de ésta para la concreta interposición del recurso de que se trata.

La representación se materializa en el poder general para pleitos, documento en el cual el órgano competente (según sus estatutos o normas sociales) de la persona jurídica otorga representación al Procurador y/o al Abogado, con mención expresa de las facultades que le confiere para intervenir en juicio. En otras palabras, queda en dicho documento definido y perfilado el contenido del mandato representativo.

El acuerdo societario para el ejercicio de acciones, por otra parte, viene a concretarse en un documento, normalmente a estilo o modo de certificación, que recoge el acuerdo del órgano competente de la persona jurídica de promover pleito o juicio contra alguien, por razón de un determinado actuar o conducta y con una específica finalidad.

Pues bien en el caso que nos ocupa, el presente recurso se interpone por el Procurador D. Juan Antonio Fernández Múgica, que fue apoderado 'apud acta' por D. Everardo , tesorero del Colegio Nacional de Secretarios Judiciales y de la Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia. Consta también en Autos las certificaciones que acreditan, que la Junta de Gobierno de la Asociación citada, con fecha 5 de julio de 2013, y la Junta Ejecutiva, del Colegio expresado, en su sesión celebrada el 11 de junio de 2013, acordaron impugnar la resolución que se cita como objeto de recurso, facultando al tesorero para otorgar poder apud acta a favor de los procuradores.

Así, las cosas, la Sala concluye que ha de desestimarse esta causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, toda vez que la representación está perfectamente acreditada.

TERCERO:-La segunda cauda de inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado se ampara en el art. 69,c) de la LJCA en relación con el art. 25.1 de dicha Ley , fundamenta esta causa de inadmisibilidad en la consideración de que la Instrucción recurrida no tiene el carácter de disposición general, y por ello debió agotarse la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso-administrativo, que habría devenido inadmisible ya que se formula contra un acto de un Secretario General de la Administración de Justicia que no agota la vía administrativa, señalándose, además, que de aceptarse la consideración de la parte actora de que estamos ante una disposición general, correspondería el conocimiento de este pleito a la Audiencia Nacional .

Por esta razón, y puesto que es pronunciamiento imprescindible para juzgar la viabilidad del motivo de inadmisión del recurso el relativo a la naturaleza de la resolución que se impugna, es ésta la primera cuestión que debe someterse a examen cediendo la normal preferencia que tienen las causas de inadmisibilidad frente a los motivos de fondo.

Los recurrentes consideran que la Instrucción impugnada es una disposición general, porque entienden que se trata de una norma que regula una pluralidad de casos, no una, sino todas las veces que concurran las circunstancias para ello.

Sin embargo, la Sala no comparte esta conceptuación de la Instrucción impugnada como disposición general, en aplicación de la doctrina jurisprudencial, recogida entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2001 ( RJ 2001, 6235) , que establece que la diferencia sustancial entre disposición general y acto administrativo «...es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente...».

La cuestión de la naturaleza de esta clase de instrucciones ha sido abordada en diversos pronunciamientos por el Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 8 de mayo de 1998 advierte que ' Esta Sala, en reiteradas Sentencias , así las de 24 de mayo de 1.989 , 5 de julio de 1.995 , 30 de julio y 20 de diciembre de 1.996 y 10 de febrero de 1.997 , analizando la materia de las circulares o instrucciones de servicio, señala que tales son en sentido propio, aquellas que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que como manifestación de la jerarquía normativa ( art. 7º de la LPA, actualmente art. 21 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre ) se hallan dirigidas a órganos que se encuentran en relación jerárquica respecto de quien las imparte, como resulta del art. 18 de la LRJAE de 26 de julio de 1.957, a los que obliga sólo en función de la obediencia propia e inherente a tal relación de supremacía, por lo que no forman parte del ordenamiento jurídico, aunque puedan incidir en los intereses de los particulares al fijarse mediante ellas criterios de actuación a los titulares de los órganos subordinados, cuyos terceros particulares evidentemente pueden desconocer tales criterios mediante el ejercicio de los medios de impugnación que habilita el ordenamiento jurídico'. En análogo sentido, la Sentencia de 10 de febrero de 1997 establece que 'En cuanto a la naturaleza jurídica de las Instrucciones (...), asiste la razón al Tribunal a quo cuando entiende que no se trata de disposiciones de carácter general, como es doctrina reiterada de esta Sala -por todas, Sentencias de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989 -, las Circulares constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de la organización administrativa, con base en el principio de jerarquía que gobierna su estructura ( art. 7 LPA, hoy art. 21 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre ), con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Sentada esta premisa, debe destacarse que las Instrucción dictada por el Secretario General de la Administración de Justicia, no incorpora un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones, sino que se limita a establecer los criterios para la unificación de datos a realizar por las oficinas Judiciales a la Agencia Estatal Tributaria en relación con las tasas reguladas en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre. Es decir, la Instrucción impugnada fija los criterios que han de seguirse en la comunicación de datos a realizar por las oficinas Judiciales a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en relación con la tasa regulada en la ley 10/2012, de 20 de noviembre, lo que supone la aplicación de dicha Ley y de las Ordenes HAP/2662/2013, de 13 de diciembre y la Orden HAP/490/2013, de 27 de marzo,

Sobre esta base, debe entonces analizarse cual sea el verdadero alcance de la Instrucción que ahora se impugna. En efecto, los destinatarios de las normas contenidas en la Instrucción no son otros que los propios Secretarios Judiciales a los que expresamente se dirige (y así consta literalmente en dicha Instrucción), y es a ellos a los que impone pautas concretas de actuación en relación con los medios a través de los cuales pueden presentarse las tasas de acuerdo con la normativa vigente sobre la materia. No se altera, en definitiva, ni el contenido de la obligación de presentación de dichas tasas, ni sus condiciones esenciales; tan sólo se facilita el cumplimiento de aquélla adaptándola a las nuevas posibilidades que las innovaciones tecnológicas en materia de comunicación proporcionan, de modo que de ninguna manera puede decirse que innoven el ordenamiento jurídico.

En efecto, como se señala en la propia Instrucción, la misma se dicta con la finalidad de homogeneizar la actuación de las Oficinas Judiciales, en cuanto a las comunicaciones que ésta dirijan a la Agencia Tributaria sobre los datos relativos a la tasa y ello se hace al amparo de lo dispuesto en la disposición adicional novena de la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de diciembre de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que expresamente dispone 'en la estructura del Ministerio de Justicia existirá un órgano encargado de la dirección y coordinación de los Secretarios de Gobierno y del resto de Secretarios Judiciales, cuyo titular se denominará Secretario General de la Administración de Justicia. A su vez, el artículo 21 del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales , aprobado por Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre, establece 'el Secretario General de la Administración de Justicia tiene las siguientes competencias:1) dirigir y coordinar a los Secretarios de Gobierno y a todos los integrantes del cuerpo de Secretarios Judiciales, impartiendo las instrucciones y circulares que considere oportunas, así como velando por el cumplimiento de las mismas'.

Por tanto, es claro que dentro del Ministerio de Justicia, corresponde al Secretario General de la Administración de Justicia la competencia para dirigir y coordinar la labor de los Secretarios Judiciales, y entre ellas, la de dictar las instrucciones y circulares que considere oportunas,

Por dicha razón, no puede estimarse tampoco la falta de competencia del Secretario General para dictar la Instrucción impugnada, ni tampoco que no se haya respetado el procedimiento legalmente establecido para ello.

Por otro lado, y si bien es cierto que contra las Instrucciones hoy impugnadas se debería haber formulado previamente recurso administrativo ordinario, también lo es y no se puede desconocer que en las mismas no se contiene el pie de recursos preceptivo a fin de dar a conocer al afectado si el acto es o no definitivo en vía administrativa, los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, y no podemos olvidar que la notificación del acto, además de contener el texto íntegro de la resolución tiene que contener el resto de los requisitos que especifica el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , exigiéndose por la Jurisprudencia en esta materia y siguiendo un criterio muy lineal, en el que destaca siempre la necesidad de cumplimiento de los requisitos legales al especifico efecto de poder concluir que, en función de este cumplimiento, se puede afirmar que el administrado conoce el texto íntegro del acto y los recursos que contra el mismo caben, plazo de interposición de los mismos y órgano ante el que llevarlo a cabo, ya que el fin de todo esto es garantizar la tutela judicial efectiva y el derecho de defensa del administrado.

En definitiva, dicha notificación defectuosa no puede utilizarse en perjuicio del recurrente.

Por todo lo expuesto, han de ser rechazada las causas de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado, así como las alegaciones de los recurrentes relativas al carácter de disposición general, falta de competencia del Secretario General para dictar la Instrucción impugnada o la inobservancia del procedimiento legal establecido.

CUARTO.- Señala también la parte recurrente que la Instrucción impone la obligación al Secretario de controlar si la liquidación se adecua a la cuantía y al tipo de procedimiento, imponiéndole la obligación de requerir al sujeto pasivo para que en el plazo de diez días presente autoliquidación complementaria con el apercibimiento de lo dispuesto en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, mientras que la Ley no impone tal carga al secretario judicial, no autorizando ni la Ley ni las Órdenes Ministeriales antes citadas al Secretario Judicial para exigir del litigante una autoliquidación complementaria, de modo que en la Instrucción se impone una nueva liquidación complementaria inexistente en la Ley y una sanción a un incumplimiento diferente del previsto en la Ley, vulnerando el principio de reserva de legal.

La Orden HAP/2662/2012 , de 13 de diciembre, y la Orden HAP/490/2013, de 27 de marzo, en la medida en que aprueban los modelos 695 de la solicitud de devolución de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, y el 696 que establece el modelo de autoliquidación de la citada tasa, constituyen el desarrollo reglamentario de los preceptos 7 y 8 de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses

Como se establece en la Motivación justificativa de la Orden HAP/2662/2012, 'El tributo se exigirá por el procedimiento de autoliquidación, la cual se verificará a través del modelo oficial aprobado por esta Orden, modelo 696...'

La consecuencia esencial de la falta de presentación de la autoliquidación de la tasa en el modelo indicado, se encuentra en que según establece el artículo 8.1 y 2 de la Ley 10/2012 :

'1. Los sujetos pasivos autoliquidarán esta tasa conforme al modelo oficial establecido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y procederán a su ingreso en el Tesoro Público con arreglo a lo dispuesto en la legislación tributaria general y en las normas reglamentarias de desarrollo de este articulo.

2. El justificante del pago de la tasa con arreglo al modelo oficial, debidamente validado, acompañará a todo escrito procesal mediante el que se realice el hecho imponible de este tributo.

En caso de que no se acompañase dicho justificante, el Secretario judicial requerirá al sujeto pasivo para que lo aporte en el plazo de diez días, no dando curso al escrito hasta que tal omisión fuese subsanada. La ausencia de subsanación de tal deficiencia, tras el requerimiento del Secretario judicial a que se refiere el precepto, dará lugar a la preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del procedimiento, según proceda.'

Este texto se reproduce en esencia en el artículo 12.1 y 2 de la Orden HAP/2662/2012.

En desarrollo reglamentario del citado Real Decreto Ley, se publica la Orden HAP/490/2013, de 27 de marzo, dando una nueva redacción al apartado 2 del artículo 12 de la Orden HAP/2662/2012 que dice: 'Conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 8 de la Ley 10/2012 de 20 de noviembre , en caso de que al escrito procesal no se acompañase el modelo 696 con el ingreso debidamente validado o, en su caso, el justificante del pago de la tasa ,el Secretario Judicial requerirá al sujeto pasivo para que lo aporte en el plazo de diez días, no dando curso al escrito hasta que tal omisión fueses subsanada. La ausencia de subsanación de tal deficiencia tras el citado requerimiento dará lugar a la preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del procedimiento, según proceda.'

Como ha quedado determinado a lo largo de los autos, el punto cuarto de la Instrucción aquí impugnada, señala 'que en los supuestos en que la cuantía consignada como base imponible sea inferior a la cuantía del procedimiento determinada según las normas procesales, el secretario judicial requerirá al sujeto pasivo para que en el plazo de diez días presente autoliquidación complementaria bajo el apercibimiento de lo dispuesto en el párrafo segundo del número dos del artículo 8 de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre '.

Pues bien, y sin perjuicio de que no se desconoce que se ha planteado cuestión de inconstitucionalidad del artículo 8.2 de la Ley 10/2010 , y se encuentra suspendido en la Audiencia Nacional el recurso sobre la nulidad de las citadas Ordenes, en el recurso seguido en la misma con el Nº 4/2013, es lo cierto que la Instrucción aquí impugnada constituye el desarrollo de las mismas, concretando las diversas actuaciones que deben llevar a cabo los Secretarios Judiciales para la correcta y adecuada gestión de las tasas judiciales.

Por otra parte, la citada Ley 10/2012 establece que el devengo de la tasa se produce en el momento de la interposición del recurso, señalando el artículo 8,2 que 'el justificante del pago de la tasa con arreglo al modelo oficial, acompañará a todo escrito procesal mediante el que se realice el hecho imponible de este tributo. En caso de que no se acompañase dicho justificante, el Secretario judicial requerirá al sujeto pasivo para que lo aporte en el plazo de diez días, no dando curso al escrito hasta que tal omisión fuese subsanada. La ausencia de subsanación de tal deficiencia, tras el requerimiento del secretario judicial dará lugar a la preclusión del acto procesal y a la consiguiente continuación o finalización del procedimiento, según proceda', habiendo declarado el Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 25 de septiembre de 2013 (recurso de queja 52/2013 ), que dicha exigencia no vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Por ello, y sin perjuicio, del desarrollo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, es lo cierto que la instrucción que nos ocupa no ha infringido los límites establecidos en dichas normas y no innova el ordenamiento jurídico, limitándose a concretar las actuaciones judiciales que deben llevar los Secretarios judiciales para la correcta gestión de las tasas judiciales. En fin, en base a ello debe desestimarse la alegación analizada y con ella, en función de lo expuesto en los Fundamentos precedentes, el presente recurso contencioso-administrativo, al ser ajustada a derecho la resolución objeto del mismo, en los concretos particulares en que ha sido cuestionada.

QUINTO: De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en la redacción que del mismo efectúa la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal, procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora pues sus pretensiones han sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, con el límite de 600 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Juan Antonio Fernández Múgica, en nombre y representación del Colegio Nacional de Secretarios Judiciales y de la Asociación Sindical de Secretarios de la Administración de Justicia, contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero la cual, por ser ajustada a derecho en los particulares objeto de recurso, confirmamos; Y todo ello con expresa condena en las costas del presente proceso a la parte actora, con el límite de 600 euros.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.3 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Dª. Mª Jesús Muriel Alonso, hallándose celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.