Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 783/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1778/2020 de 09 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección OctavaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2019/0014842

Recurso de Apelación 1778/2020

SECCION DE APOYO

Recurrente: CONSEJERIA DE EDUCACION E INVESTIGACION

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

Recurrido: D./Dña. Aquilino

PROCURADOR D./Dña. ARANZAZU FERNANDEZ PEREZ

SENTENCIA Nº 783/2022

Presidente:

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

Magistrados:

D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU

Dña. MARÍA PRENDES VALLE

En Madrid, a nueve de septiembre de dos mil veintidós.

Visto por esta Sección de Apoyo a la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso de apelación número 1778/2021, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid a través del Letrado de sus servicios jurídicos, contra la Sentencia de fecha 26 de octubre de 2020, dictada en el procedimiento abreviado 272/2019 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 24 de Madrid en la que reconoce a D. Aquilino la situación jurídica individualizada consistente en estimar los derechos económicos respecto de los meses de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos en que se prestaron servicios todo el año, con abono de las cantidades correspondientes a los salarios de dichos meses en el periodo indicado.

Ha sido parte apelada en las presentes actuaciones la Procuradora Dª Aranzazu Fernández Pérez, en nombre y representación de D. Aquilino bajo la dirección letrada del Abogado D. Fernando Jiménez Cuellar.

Antecedentes

PRIMERO.-Mediante Sentencia de fecha 26 de octubre de 2020, dictada en el procedimiento abreviado 272/2019 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 24 de Madrid, se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de la Viceconsejería de Organización Educativa del recurso de alzada presentado contra la denegación presunta de la solicitud sobre reconocimiento de derechos administrativos y abono de salarios de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos académicos en que no se han percibido salarios, anulándolos y dejándolos sin efecto y reconociendo el derecho del recurrente a que por la Administración demandada se le reconozcan y abonen los meses de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos que refiere. Todo ello, sin imposición de las costas procesales.

SEGUNDO.- Contra la citada resolución judicial se interpuso recurso de apelación por el Letrado de la Comunidad de Madrid, mediante escrito razonado, en el que solicitó que se dicte sentencia por la que se revoque la resolución recurrida y se desestimen las pretensiones de la actora.

El recurso de apelación se fundamenta en la inexistencia de doble silencio positivo, con cita de la doctrina jurisprudencial que transcribe, remitiéndose por lo demás a la jurisprudencia expuesta en la STS de 16 de julio de 2020.

TERCERO.-Concedido traslado del recurso de apelación, el Abogado D. Fernando Jiménez Cuellar, en nombre y representación de D. Aquilino, presentó escrito de oposición, interesando la confirmación de la sentencia recurrida, con pronunciamiento sobre costas judiciales. En concreto, arguye que la sentencia apelada aprecia correctamente la existencia de doble silencio positivo y niega la aplicación al caso de la STS de 9 de julio de 2019, por lo que respecta al fondo de la cuestión litigiosa, reiterando los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada.

CUARTO.-Recibidos los autos en esta Sección, se formó el presente Rollo y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, ni la celebración de vista o la presentación de conclusiones, ni siendo necesaria a juicio de la Sala, se consideraron conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 8 de septiembre de 2022, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente el Presidente de la Sala, Ilmo. Sr. D. Juan Pedro Quintana Carretero, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución impugnada y argumentos de las partes.

Se interpone el presente recursode apelacióncontra la Sentencia de fecha 26 de octubre de 2020, dictada en el procedimiento abreviado 272/2019por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 24 de Madrid, se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de la Viceconsejería de Organización Educativa del recurso de alzada presentado contra la denegación presunta de la solicitud sobre reconocimiento de derechos administrativos y abono de salarios de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos académicos en que no se han percibido salarios, anulándolos y dejándolos sin efecto y reconociendo el derecho del recurrente a que por la Administración demandada se le reconozcan y abonen los meses de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos que refiere. Todo ello, sin imposición de las costas procesales.

En el desarrollo de los razonamientos jurídicos de la resolución judicial, aquí impugnada, el Juzgador de instancia explica que la estimación del recurso descansa en la apreciación de doble silencio positivo, en aplicación del artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que se limita a transcribir.

La parte apelante esgrime frente a la sentencia impugnada la inexistencia de doble silencio positivo, con cita de la doctrina jurisprudencial que transcribe, remitiéndose por lo demás a la jurisprudencia expuesta en la STS de 16 de julio de 2020.

Frente a los motivos de impugnación de la sentencia mencionada por parte del apelante, la parte apelada aduce que la sentencia apelada aprecia correctamente la existencia de doble silencio positivo y niega la aplicación al caso de la STS de 9 de julio de 2019, por lo que respecta al fondo de la cuestión litigiosa, reiterando los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Recurso de apelación y delimitación del objeto controvertido.

El recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.

Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso. En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar la errónea prueba o la argumentación equívoca, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados.

TERCERO.- Silencio Administrativo.

Delimitados los términos en los que se desarrolla el presente recurso, la cuestión que se dirime en primer lugar en las presentes actuaciones versa sobre la aplicación de la figura del doble silencio a una materia asociada al reconocimiento de los efectos económicos y administrativos de los funcionarios interinos en relación con los meses de verano en los que fueron cesados.

La constatación de dicho silencio es una cuestión no controvertida y admitida por ambas partes, pues ninguna alegación se efectúa en el recurso de apelación sobre este extremo. Por el contrario, la controversia estriba sobre las consecuencias asociadas a dicho silencio, esto es, si supone la desestimación o estimación presunta del recurso de alzada.

Así las cosas, la sentencia rechaza la aplicación de la doctrina del doble silencio positivo, conforme a lo previsto en el artículo 24.1 LPCAP, que solo operaría en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales por el ordenamiento jurídico, lo que no concurre en este caso.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPCAP) regula los efectos del silencio administrativo en función del tipo de procedimiento iniciado:

* Para los procedimientos iniciados de oficio, las pretensiones de los interesados se entenderán desestimadas, si bien en el caso de procedimientos sancionadores, se producirá la caducidad (artículo 25)

* Para los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, la regla general establecida es la del silencio positivo, con las excepciones que el art. 24 enumera.

En estos casos, y por lo que interesa al objeto del presente recurso, el apartado 1 párrafo 3º del artículo 24 LPAC aclara que 'no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa...'.

La primera cuestión a resolver es determinar el tipo de procedimiento ante el que nos encontramos y, por tanto, discriminar el artículo que resultaría de aplicación. El punto de partida de la sentencia es que nos encontramos ante una solicitud de abono de los salarios de los meses de julio, agosto y septiembre por parte de un funcionario docente interino, que había sido cesado durante las vacaciones estivales en el marco de un procedimiento iniciado a instancia de parte.

Ahora bien, basta una lectura del suplico de la demanda y del fallo para observar que junto al reconocimiento de una pretensión económica, se incluye otra de carácter no económica, pues se interesa el reconocimiento a efectos administrativos del tiempo de trabajo durante los meses citados. Esta última petición implica reconocer los meses trabajados como antigüedad, lo que denota implícitamente, la improcedencia del cese.

Por tanto, si partimos de la pretensión formulada por el administrado, claramente debemos concluir que desborda el marco del tipo de procedimiento del que se intentan derivar los efectos positivos del silencio.

El administrado ocupaba la plaza en cuestión como interino, y en tal condición fue cesado durante los meses de julio, agosto y septiembre. Recordemos que los funcionarios interinos son aquellos 'que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera' (art. 10 del Estatuto Básico del Empleado Público), nombramiento que exige la concurrencia de alguna de las que se enumeran en este art. 10:

'a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses'.

Los procedimientos de selección respetarán los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pero su cese se produce -además de por las causas aplicables a los funcionarios de carrera en el art. 63- 'cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento' (apartado 3).

Lo hasta aquí explicado sirve para poner de relieve la improcedencia de la petición esgrimida por el interesado en su escrito inicial, pues como interino interesa el reconocimiento de unos derechos que superan la solicitud de abono de cantidades adeudadas en la prestación del servicio.

No está de más, traer a colación que este mismo razonamiento, ha servido al Tribunal Supremo para denegar la preparación del recurso de casación a las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados, sin plantear el recurso de apelación.

En Auto de 19 de enero de 2018, recurso de queja 603/2017, ECLI: ES:TS:2018:383A,el Tribunal Supremo argumentó que la pretensión articulada por la parte, funcionario docente interino, debía entenderse como de cuantía indeterminada, ya que la sentencia de instancia abordaba no sólo una pretensión económica relacionada con el abono de los salarios, sino también una pretensión no cuantificable económicamente, cual era el reconocimiento a efectos de antigüedad del periodo vacacional estival de los cursos que se interesaban. En suma, concluyó que la cuantía del pleito era indeterminada y en consecuencia, la sentencia era susceptible de recurso de apelación.

Continuando con el razonamiento, la solicitud así planteada y dadas las implicaciones que lleva conexas, no puede ser calificada, a los efectos del silencio administrativo, como un procedimiento a instancia del interesado.

Como sabemos, la técnica del silencio administrativo positivo sólo opera en el ámbito de procedimientos administrativos reglados y contemplados por la norma, en el sentido de que es preceptivo que el interesado haya seguido las prescripciones establecidas y el contenido de su pretensión se halle igualmente previsto en la norma. Por ello, cualquier petición que desborde dicho marco no puede entenderse estimada por silencio administrativo positivo, pues ello sería tanto como admitir que por la vía del silencio pudiera la Administración conceder más de lo que puede lograrse cumpliendo la norma, lo que atentaría al principio de legalidad. En este sentido, se debe recordar que el art. 47.1 de la LPCAP señala que son nulos de pleno derecho 'f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición'-.

En el caso de autos, la solicitud del interesado no puede iniciar un procedimiento administrativo individualizado, ya que no es más que una petición dirigida a la Administración a la que debe anudarse una respuesta, pero con la que no se inicia ningún procedimiento formalizado, ni expresamente regulado como tal en una norma. No existe ningún procedimiento que regule una petición de reconocimiento de efectos administrativos, respecto a periodos no trabajados por parte de un interino, más allá de aquellos servicios prestados en virtud de un nombramiento legal.

Esta cuestión ha sido expresamente resuelta, a raíz de sentencia dictada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 6 de noviembre de 2018, recurso 1763/2017, donde se plantea como cuestión de interés casacional la siguiente:

Si el silencio administrativo positivo que prevé el último inciso delpárrafo segundo del artículo 43.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre (hoy, el último inciso del párrafo tercero del artículo 24.1 de la ley 39/2015, de 1 de octubre ) no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común.

El Tribunal Supremo argumenta lo siguiente:

- El procedimiento administrativo a seguir para que un militar de tropa y marinería obtenga la condición de permanente e ingrese, así, en la carrera militar, es un procedimiento selectivo dirigido a cubrir las plazas que se determinen en la provisión anual...

- ... tal procedimiento deba conceptuarse como uno de los que han de iniciarse de oficio;

- ... las solicitudes anteriores a ese inicio que lleguen a deducir los interesados sólo puedan tener por objeto ir encaminadas a instar a la Administración para que lo inicie;

- ... una solicitud anterior en la que se pida directamente la atribución de aquella condición no pueda surtir efecto jurídico alguno, por su oposición frontal al procedimiento requerido por las normas legales y reglamentarias relativas al modo de obtener lo que se solicita.

Por ende, aquella solicitud de 6 de octubre de 2014 no quedó regida por lo dispuesto en el art. 43 de la Ley 30/1992 , referido al silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y sí por lo previsto en el art. 44 de la misma Ley , en el que se regula la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio y en el que se dispone, en su núm. 1, que en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

A continuación, la sentencia recuerda la doctrina ya sentada por el Tribunal Supremo en la sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007, recurso 302/2004, que rechaza la tesis de que cualquier petición del administrado pudiera dar lugar a 'un procedimiento iniciado a solicitud del interesado', a efectos de entender estimada la solicitud por silencio al amparo artículo 43.2 de la Ley 30/1992 (art. 24 de la LPCAP), con los siguientes argumentos:

Elartículo 43 LPAC, en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos.

Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de laLPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de laDisposición Adicional 3ª LPACque manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

[...]

La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

[...]

Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

LaLPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo 'fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento', ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento.

Lo anterior resulta de igual aplicación a la actual regulación de la LPCAP, artículos 24, silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y 25, falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio, no pudiéndose llegar por la vía del silencio administrativo a obtener el reconocimiento de una determinada categoría profesional como funcionario.

Lo que se debe retener es que la doctrina del doble silencio que no puede aplicarse, en tanto en cuanto la petición del recurrente no tiene encaje en ningún procedimiento administrativo reconocido como tal en el ordenamiento jurídico, sino que entraña, efectivamente, una petición singularizada y casuística, que ha de analizarse de forma individual.

A mayor abundamiento, se debe añadir que aun cuando se estimase que la pretensión de la demanda fuese únicamente económica y se concluyese que nos encontramos ante un procedimiento a instancia de parte, tampoco sería aplicable el doble silencio.

Esto es así, en cuanto el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 28 de mayo de 2019, rec. 246/2016, se ha pronunciado sobre la vigencia del Real Decreto 1777/1994, a los efectos del doble silencio. Como sabemos el artículo 2.k) del Real Decreto 1777/1994 establece el efecto desestimatorio de las solicitudes en los procedimiento de gestión de personal que implique efectos económicos.

En concreto, esta sentencia señala que:

Esa redacción que proclama no adquirir por silencio positivo resoluciones que impliquen efectos económicos en la adscripción de puestos de trabajos se halla también en el apartado k) del artículo 2 del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto , de adecuación de las normas reguladoras de los procedimiento de personal a la Ley 30/1992 de 26 de noviembre. Así explicita el preámbulo del RD que 'determinados procedimientos comportan consecuencias económicas y organizativas que, por su incidencia en el gasto público y en el principio de auto organización de las Administraciones Públicas, han de entenderse exceptuados del principio general de estimación presunta de las solicitudes en las que no recaiga resolución expresa en plazo'. Argumentos plausibles en razón del contenido del art. 133.4 CE .

(...) Ninguna duda, ofrece, pues la vigencia del silencio negativo en el apartado k) salvo en lo referido a la movilidad víctima de violencia de género por razón de la modificación operada por el RD. Ley 8/2011.

CUARTO.- Solución al caso concreto.

Las consideraciones realizadas en el anterior fundamento de derecho conducen a la estimación del recurso de apelación y la revocación de la sentencia apelada.

No obstante, con el fin de dar también respuesta a la cuestión de fondo que preside el litigio que nos ocupa, procede traer a colación la reciente sentencia dictada en fecha 9 de julio de 2019, recurso, 1939/2017, que aborda la cuestión delimitada en el Auto de fecha 4 de julio de 2017, como de interés casacional objetivo en los siguiente términos:

'Si el cese de los funcionarios docentes interinos de los Cuerpos Docentes no universitarios al final del período lectivo del curso escolar, basado sólo en la causa de que en los dos meses restantes de éste (julio y agosto) desaparece la necesidad y urgencia que motivó su nombramiento, comporta o no un trato desigual no justificado con respecto a los funcionarios docentes fijos o de carrera.'

La sentencia anterior confirma la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha, analizando la incidencia que en el supuesto de hecho tenía la sentencia del TJUE de 21 de noviembre de 2018.

En concreto, se parte como premisa de las afirmaciones efectuadas previamente por TJUE en la sentencia anterior, al señalar expresamente lo siguiente:

1) La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 , relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite a un empleador extinguir, en la fecha que finaliza el periodo lectivo, la relación de servicio de duración determinada de los docentes nombrados como funcionarios interinos para un curso académico por el hecho de que, en esa fecha, ya no se dan las razones de necesidad y urgencia a las que se supeditó su nombramiento, mientras que se mantiene la relación de servicio por tiempo indefinido de los docentes que son funcionarios de carrera.

2) El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003 , relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que permite extinguir, en la fecha en que finaliza el período lectivo, la relación de servicio de duración determinada de los docentes nombrados como funcionarios interinos para un curso académico, aun cuando esta circunstancia prive a esos docentes de días de vacaciones estivales anuales retribuidas correspondientes a dicho curso académico, siempre que los referidos docentes perciban una compensación económica por este concepto.'.

A raíz de lo expuesto, el Tribunal Supremo opta por desestimar el recurso y concluye que 'el cese de los funcionarios docentes interinos de los cuerpos docentes no universitarios al final del periodo lectivo del curso escolar, basado sólo en la causa de que en los dos meses restantes de éste (julio y agosto), desaparece la necesidad y urgencia que motivó su nombramiento, no comporta un trato desigual no justificado con respecto a los funcionarios docentes fijos o de carrera.'

Posteriormente, en sentencias de 16 de julio de 2020, rec. 793/2018, y 12 de noviembre de 2020, rec. 6469/2018, se confirmó la doctrina anterior, a propósito de una sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid y otra dictada por la Sección Séptima de la presente Sala que analizaban cuestiones análogas. En concreto, está última sentencia desarrolló la problemática planteada en el siguiente sentido:

'Estas consideraciones del TJUE determinan, también aquí, nuestra decisión y nos llevan a estimar el presente recurso de casación, en la línea sentada en nuestra anterior sentencia de 9 de julio de 2019, cit., sin que resulte procedente el planteamiento de cuestión prejudicial alguna, al resultar clara la interpretación de la norma de derecho europeo de aplicación. Es así, por la jurisprudencia reiterada y uniforme del TJUE relativa a cómo ha de ser interpretada la Cláusula 4 del Acuerdo marco tantas veces citado, y, en particular, por la interpretación fijada en la indicada sentencia del TJUE de 21 de noviembre de 2018, cit. Esta interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que recogimos en nuestra sentencia de 9 de julio de 2019, cit., ha aclarado definitivamente la cuestión de la interpretación y alcance de las citadas normas de Derecho Europeo, en términos distintos a los que hizo nuestra sentencia de 11 de junio de 2018 (rec. cas. núm. 3716/2015) en un recurso de casación anterior al modelo de casación introducido en la Ley orgánica Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

En efecto, tal y como declaramos en nuestra sentencia de 9 de julio de 2019 , cit., la comparabilidad de la situación de los funcionarios interinos, que ejercen las mismas funciones que los docentes que son funcionarios de carrera (funcionarios comparables por razón de su estatuto, aun con las salvedades que haremos más adelante) no impide que, en atención a circunstancias objetivas, concretamente a la fijación de una fecha o circunstancia predeterminada objetivamente como determinante del cese, éste sea acordado por la Administración por razones objetivas, a diferencia de los trabajadores fijos comparables, los funcionarios de carrera. El cese de los funcionarios interinos, también el de la actora, responde a la finalización de la causa que motivó cada uno de sus nombramientos como funcionaria interina, siendo tal causa objetiva la finalización del respectivo período lectivo del curso escolar, que se produjo el 30 de junio de cada uno de los años que se indica en la reclamación, y sobre la base de una configuración previa de la relación jurídica de servicio de tiempo determinado, que tuvo en cuenta de manera predeterminada el efecto extintivo de la finalización del periodo lectivo. Hay que destacar que, como señala la citada STJUE de 21 de noviembre de 2018, '[...] el Acuerdo Marco reconoce en principio la legitimidad de recurrir a relaciones de servicio por tiempo indefinido y también de hacerlo a relaciones de servicio de duración determinada, y, en la medida en que no establece en qué condiciones se puede hacer uso de unas y de otras, no cabe sancionar, sobre la base de dicho Acuerdo, una diferencia de trato como la que es objeto del litigio principal, consistente en el mero hecho de que una relación de servicio de duración determinada se extingue en una fecha dada, mientras que una relación de servicio por tiempo indefinido no se extingue en esa fecha' (parágrafo 46).

La elección de una relación de servicio de duración determinada deriva únicamente de una razón objetiva, la introducción de nuevas medidas organizativas en la prestación del servicio público de educación, en particular en la actividad genuinamente docente, encaminadas además a la consecución de un objetivo de interés público igualmente relevante, cómo es la reducción del déficit público, y establecidas en una norma de rango legal, como son las disposiciones presupuestarias con rango de ley a que hace referencia la Administración recurrente. Esta elección de una relación de servicio determinada, justifica un trato diferenciado entre los docentes, en función de que sean funcionarios interinos o funcionarios de carrera, dado que la relación de servicio de la interesada finalizó en unas fechas determinadas, como la de los demás interinos docentes, esto es, en aquellas en que se produjeron la finalización de las necesidades lectivas del curso escolar y, por ende, la extinción de las causas que determinaron su nombramiento, lo que además estaba previsto en sus nombramiento de forma objetiva y predeterminada, mientras que la de los docentes que eran funcionarios de carrera se mantuvo después de dicha fecha, correspondiendo a los mismos realizar todas cuantas labores administrativas y organizativas son propias del periodo no lectivo del curso escolar, y están establecidas en las ordenes reguladoras de la programación de los sucesivos cursos escolares.

Por tanto, la proscripción de discriminación en el tratamiento, a tenor del estatuto jurídico de funcionarios de carrera y funcionarios interinos, no ha sido vulnerada. Además, las razones de índole organizativa consideradas por la Administración para la determinación de manera predeterminada de la fecha de finalización de la relación de servicio (finalización del periodo lectivo del curso escolar), en cuanto fundadas en un objetivo de naturaleza pública igualmente relevante, no pueden tacharse por si mismas de medidas de trato discriminatorio para los funcionarios interinos.

Ciertamente es pacífico que las razones de índole presupuestaria no pueden constituir por si mismas y en todo caso justificación de una diferencia de trato, ya que no son directamente un objetivo perseguido por el Acuerdo marco incorporado a la Directiva 1999/70 . Sin embargo, sí es preciso analizar si las medidas de tipo organizativo adoptadas, y que han determinado una distribución de las tareas no estrictamente lectivas a cargo de los funcionarios de carrera, posibilitando que los nombramientos de funcionarios interinos como docentes no hubiera de prolongarse más allá de la finalización del periodo lectivo, constituyen una discriminación injustificada de los funcionarios interinos.

Para comprobar si esta medida es proporcionada y objetiva habrá que atender a si tales medidas organizativas, que posibiliten la reducción de las necesidades de personal docente interino al periodo estrictamente lectivo, con reorganización de los servicios a desarrollar exclusivamente por el personal docente de carrera en el periodo no lectivo del curso escolar, se han aplicado de manera objetiva y uniforme a todo el personal funcionario interino en una situación comparable, y que esas razones, y no otras, constituyen realmente la causa de finalización de la relación de servicio de duración determinada. En el presente caso, ninguna prueba se ha aportado de que las sucesivas extinciones de la relación de servicio de la actora hayan respondido a situaciones distintas de las que estaban previstas objetivamente en los sucesivos nombramientos, esto es, a la finalización del periodo lectivo del curso escolar, y tampoco se cuestiona que han sido aplicadas de manera uniforme a los funcionarios docentes interinos en una situación comparable. No puede reputarse comparable, desde luego, la situación de la propia recurrente en años anteriores, como alegaba en su escrito de reclamación en vía administrativa, en que su actividad continuó en los meses del periodo no lectivo. Tal y como señala, tal y como señala el parágrafo 50, 51 y 52 de la sentencia del TJUE de 21 de noviembre de 2018, cit.:

'[...] 50.A este respecto, es preciso señalar que los interesados no solicitan ser tratados efectivamente, por lo que respecta a la duración de su relación de servicio, de la misma manera que sus compañeros funcionarios de carrera, que están llamados a ocupar sus puestos incluso después del 14 de septiembre de 2012. En realidad, lo que reclaman con sus solicitudes es el mismo trato que se otorgó a los docentes que en los anteriores cursos académicos fueron nombrados como funcionarios interinos hasta el 14 de septiembre.

51. Pues bien, dado que el principio de no discriminación se ha aplicado y se ha concretado mediante el Acuerdo Marco únicamente en lo que respecta a las diferencias de trato entre trabajadores con contrato de duración determinada y trabajadores con contratos por tiempo indefinido que se encuentren en una situación comparable ( sentencia de 5 de junio de 2018, Montero Mateos, C-677/16 , EU:C:2018:393 , apartado 50 y jurisprudencia citada), las posibles diferencias de trato entre determinadas categorías de personal con contrato de duración determinada no están incluidas en el ámbito de aplicación del principio de no discriminación consagrado por dicho Acuerdo Marco (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2016, de Diego Porras, C-596/14 , EU:C:2016:683 , apartado 38 y jurisprudencia citada).

52. En tales circunstancias, la diferencia de trato alegada por los interesados no puede estar comprendida, en cualquier caso, en el ámbito de aplicación de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco' (parágrafo 50 a 52).

Las consideraciones que el juzgador de instancia hace sobre la improcedencia de que pueda organizarse un servicio adecuado del curso escolar, y por tanto la imposibilidad de reducir el personal durante el periodo no lectivo, no se basan en apreciación de hechos o pruebas, extremo que quedaría al margen del recurso de casación, sino en la interpretación jurídica de normas, tales como la Ley General de Educación de 1970, la ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación y la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Afirma la sentencia de instancia que '[s]iendo esta la regulación legal, difícilmente podrá organizarse en equipo un curso escolar cuando esa organización, según reconoce la propia Administración, se realiza principalmente en los meses sin clases escolares y cuando no están presentes, por haber sido cesada la actora, todos los miembros del profesorado, ya que en este punto ha de recordarse que la actora por el periodo reclamado siempre estuvo en el mismo centro escolar. A mayor abundamiento, la función de un profesor, y las horas de dedicación, no son solo las de carga docente, sino que el correcto desarrollo de las clases conlleva un trabajo preparatorio que va más allá de las concretas horas que está el profesor 'delante de sus alumnos', y ese trabajo previo se adelanta en esos meses en que fue cesada la actora'.

Tales conclusiones, fruto de una labor de interpretación jurídica, no establecen ningún hecho, ni desvirtúan lo que resulta del expediente y de las propias alegaciones de las partes, y es que la actora no desempeñó las tareas correspondientes al periodo no lectivo del curso escolar, ya que en base a una decisión organizativa de la Administración, y con base en el interés de cumplir una finalidad pública igualmente relevante como el control del déficit público, se optó por un modelo de relación laboral de duración limitada, acotada en su finalización al dato objetivo de la finalización del periodo lectivo del curso escolar, y sin menoscabo alguno de los derechos de la recurrente que disfrutó de su periodo vacacional o recibió la compensación económica correspondiente, extremo que no cuestiona.

Además, hay que matizar que la situación de los funcionarios de carrera no resulta por completo comparable en el sentido de que dichos funcionarios no es que, como dice la demandante, recibieran la retribución de los meses de julio y agosto pese a finalizar el curso escolar antes, el 30 de junio, sino que continúan en el desempeño de sus puestos de trabajo - como es lógico - con dedicación a otras labores también propias de su actividad, pero no disfrutando de unas vacaciones más allá de las previstas legalmente. Estas labores no son las mismas que la tarea docente y las conexas con la misma durante el periodo lectivo, que es la necesidad que justificó los nombramientos de la recurrente, y que concluyó al final de cada periodo lectivo.

Por otra parte, hay que tener presente que, de la conducta de la actora, que no impugnó los actos de cese, se sigue, sin dificultad, que no cabe cuestionar la licitud de los mismos, máxime cuando ni se aportan por la actora los nombramientos ni tampoco los actos de cese, ni el hecho de que éstos últimos se correspondieran con la causa objetiva establecida en los respectivos nombramientos.

El dato en que se insiste por la sentencia recurrida de que los nombramientos dieron lugar a la prestación de servicio en un mismo centro docente no empaña la conclusión que hemos establecido, pues es notorio que los procesos de acceso a la condición de funcionario interino se producen mediante el acceso a la condición, y no para centro determinado, sin perjuicio de que en el proceso de adjudicación de puestos como funcionarios interino se produzcan determinadas prioridades que respondan a las preferencias del aspirante que resulta nombrado. No estamos ante una situación de interinidad por vacante específica, que tendría una vinculación con el centro, sino en un nombramiento por necesidades de la planificación educativa. No es el centro escolar o docente el que nombra al funcionario interino, sino la Administración educativa y sobre la base de una 'bolsa de empleo', o listado de aspirantes y según un proceso anualizado (puede verse al respecto el Decreto 42/2013, de 9 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se regula el procedimiento de selección de funcionarios interinos docentes de ámbito no universitario en la Comunidad de Madrid).

Así pues, la adjudicación de la plaza concreta en que desempeña sus servicios no sirve, en la forma que pretende exponer la sentencia recurrida, a unas concretas necesidades educativas de un centro cubiertas por un determinado docente interino. De hecho, la hoja de servicios de la actora prueba que tanto antes como después de los periodos reclamados ha prestado servicios en otros centros docentes de la Comunidad de Madrid. De ahí que la continua referencia a que los servicios se prestaron en un mismo centro carezca de relevancia para la cuestión en litigio. De modo que no cabe hablar de 'readmisión' como hace la demanda y acepta la sentencia recurrida en su argumentación.

Lo relevante es que la relación de servicio había sido extinguida válidamente al final del periodo lectivo de cada curso escolar, sobre la base de razones objetivas y predeterminadas. Por consiguiente, reconocer como hace la sentencia recurrida, el devengo de retribuciones sin que traiga causa de una relación de servicio existente, dada la extinción legítima y además consentida de las sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, supone una vulneración frontal de lo dispuesto en el art. 14.d) y del art. 10.3 y 5, del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como una infracción de la doctrina jurisprudencial establecida respecto a la interpretación del alcance de la Cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en el Anexo de la Directiva 1999/70/CE.'

La aplicación de la doctrina expuesta, ha sido reiterada por las SSTS de 16 de abril de 2021, Rec. 4294/2019; de 27 de abril de 2021, Rec. 5632/2019; de 16 de diciembre de 2021, Rec. 7942/2019; de 21 de diciembre de 2021, Rec. 213/2020; de 22 de diciembre de 2021, Rec. 40/2020, y de 17 de enero de 2022, Rec. 6280/2019.

Asimismo, reiterando la misma jurisprudencia, se han revocado autos de extensiones de efectos que habían sido acordadas por Juzgados de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, SSTS de 18 de mayo de 2022, Recs. 6282/2019 y 5144/2019, entre otras.

La aplicación de la doctrina expuesta nos obliga a estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia dictada, toda vez que la petición inicial debió ser desestimada.

QUINTO.- Costas procesales.

Con arreglo al art. 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede realizar concreto pronunciamiento en cuanto al abono de las costas procesales de esta segunda instancia, al haber sido estimado el recurso de apelación.

Por lo que respecta a las costas causadas en la instancia, apreciándose que el caso presentaba serias dudas de derecho, tal y como se deduce de las consideraciones jurídicas antes realizadas, no procede hacer expresa imposición de las mismas, en aplicación del art. 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid, contra la Sentencia de fecha 26 de octubre de 2020, dictada en el procedimiento abreviado 272/2019 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 24 de Madrid, revocando la misma, y en su lugar,

DESESTIMAMOSel recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Aquilino contra la desestimación presunta de la Viceconsejería de Organización Educativa del recurso de alzada presentado contra la denegación presunta de la solicitud sobre reconocimiento de derechos administrativos y abono de salarios de julio, agosto y días proporcionales de septiembre de los cursos académicos en que no se han percibido salarios.

Todo ello sin imposición de las costas procesales causadas en ambas instancias.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-85-1778-20 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-85-1778-20 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Pedro Quintana Carretero D. José María Segura Grau

Dña. María Prendes Valle

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.