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Última revisión
04/07/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 787/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6588/2017 de 07 de Junio de 2019
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Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 07 de Junio de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 787/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100201
Núm. Ecli: ES:TS:2019:2012
Núm. Roj: STS 2012:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 07/06/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6588/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 04/06/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 6588/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 7 de junio de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 6588/2017, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Sentencia dictada el 10 de octubre de 2017 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, Sección Séptima, al estimar el recurso de apelación 1156/2016 que fue interpuesto por doña Dolores frente a la sentencia dictada el 27 de julio de 2016 por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Madrid (Procedimiento Abreviado nº 463/2014) y que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sra. Dolores contra la Resolución de 14 de octubre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 11 de febrero de 2014 de la Directora General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid, inadmitiendo por extemporáneo, lo que se califica como recurso de alzada contra la resolución de 17 de marzo de 2013 en la misma dirección General que regulaba el modo de ordenar la lista de aspirantes a puestos docentes interinos de maestros, en la Comunidad de Madrid, para el curso 2013-2014.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, doña Dolores , representada por la Procuradora de los Tribunales doña Sharon Rodríguez de Castro Rincón y defendida por el Letrado don Juan Lobato Valero.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
2º. Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Dolores frente a la resolución del Viceconsejero de Organización Educativa, de 14 de octubre de 2014, que desestima el recurso de alzada formulado en oposición a la resolución de la Dirección General de Recursos Humanos, de 11 de febrero de 2014, y se declara que el Título de Especialista Universitario otorgado a doña Dolores por la UNED el 29 de enero de 1999 por la realización del Cuerpo de Especialización en Educación Infantil le habilita para impartir esa especialidad como maestra interina por virtud de la Disposición Adicional Primera, apartado tercero, del Real Decreto 1594/2011 , y, por consiguiente, declaramos su derecho a permanecer en lista de interinos de la que fue excluida, así como a ser reparada, en su caso, de los perjuicios producidos por la exclusión en los llamamientos.
3º. No se hace imposición de costas en ninguna de las instancias.'
'Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado de la Comunidad de Madrid contra la sentencia núm. 535/2017, de 10 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación núm. 1156/2016 .
Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
1. Si la tenencia del título de Especialista Universitario en Educación Infantil expedido por la UNED y homologado por la Orden de 11 de enero de 1996 autoriza a desempeñar, en régimen de interinidad, puestos docentes correspondientes a la referida especialidad del Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid, aun cuando el expresado título no se encuentre incluido entre las titulaciones expresamente previstas a tal fin en el Anexo I de la Resolución de 17 de mayo de 2013, de la Dirección de Recursos Humanos, de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid, de 23 y 24 de mayo de 2013.
2. Si la disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, al disponer que
3. Y para el caso de que no fuera así -esto es, si se entendiera que aquella disposición adicional no puede aplicarse a quienes no ostenten la condición de funcionarios de carrera-, si la circunstancia de haber venido desempeñando con anterioridad puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros en la especialidad de Educación Infantil, sin alteración en el conjunto de la titulación poseída, resulta completamente irrelevante a los efectos de continuar prestando tales servicios en el curso escolar 2013/2014.
Tercero. Identificar como norma jurídica que en principio será objeto de interpretación la Disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. '
Fundamentos
Doña Dolores estaba incluida en las listas de interinos por la Especialidad de Educación Infantil, como tipo 2, subtipo 2, con el número de orden 281 de la lista. Según la Base Octava 8.2.3 de la citada Resolución 'Antes de la toma de posesión efectiva del puesto, el aspirante se presentará en la Dirección de Área Territorial que corresponda y deberá aportar la documentación justificativa, copia compulsada, de los requisitos para el desempeño del puesto de que se trate. De no poseerlos, no podrá ser nombrado y será excluido de la lista.'. En cumplimiento de esa previsión aporto la documentación que acreditaba su titulación (título de Maestra y 'título de especialista en Educación Infantil' expedido por la Universidad Nacional a Distancia (UNED) el 29 de enero de 1999. La administración consideró que ninguno de ellos se ajustaba a las previsiones de la Base Segunda y dictó Resolución de 11 de febrero de 2014 acordando desestimar su nombramiento como funcionaria interina, decisión que fue confirmada en alzada administrativa por Resolución del Viceconsejero de Organización Educativa de 14 de octubre de 2014.
Doña Dolores interpuso recurso contencioso administrativo que fue desestimado por la sentencia de instancia de 27 de julio de 2016 por el Juzgado nº 1 de Madrid por considerar que el título de especialista en educación infantil que tenía la recurrente dejó de ser eficaz a todos los efectos desde la entrada en vigor'.
Esta sentencia fue apelada por doña Dolores y la Sala Territorial de Madrid dictó la sentencia ahora recurrida de 10 de octubre de 2017 empleando, en síntesis, los siguientes argumentos:
1º) La Sra, Dolores se haya en posesión del título de especialista universitaria en Educación Infantil, expedido el 29 de enero de 1999 por la UNED con arreglo a la Orden de 11 de enero de 1996 por la que se homologan cursos de especialización para el profesorado de Educación Infantil, de Educación Primaria, de Educación especial y del primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria y de habilitación para los profesionales del primer ciclo de Educación Infantil.
Este título (pese a ser propio de la Universidad, y por tanto de carácter no oficial), habilitaba, no obstante -y esto no se discute- para ejercer profesionalmente la especialidad. De hecho, la Sra. Dolores fue nombrada como interina y ejercido en esa especialidad durante muchos años. Ello tiene su explicación en que el Real Decreto 895/1989 introdujo la figura del profesor especialista en un área determinada con el propósito de lograr una mayor cualificación del profesorado; en esa misma línea la Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación General del Sistema Educativo, estableció que la Educación Infantil y algunas áreas de la Educación Primaria fueran impartidas por Maestros con la especialización correspondiente. La Orden de 11 de enero de 1996 citada contiene la normación sobre el proceso de habilitación del profesorado a través de la realización de cursos de especialización.
2º) Afirma que 'Esta Sección ha tenido ocasión de pronunciarse en torno al problema que nos ocupa en sentencias dictadas con fechas 3 de Noviembre de 2015 (apelación 376/2015 ), 6 de noviembre de 2015 (apelación 309/2015 ), 11 de febrero de 2016 (apelación 528/2015 ), 28 de octubre de 2016 (apelación 240/2016 ), 25 de Noviembre de 2016 (apelación 597/2016 ) y 3 de febrero de 2017 (apelación 990/2016 ). Contra alguna de estas sentencias ha sido interpuesto recurso de casación, que ha sido admitido por el Tribunal Supremo al apreciar que presentaba interés casacional objetivo, por dos razones: una, determinar el alcance que ha de otorgarse el título de Especialista Universitario en Educación Infantil expedido por la Universidad Nacional de Educación a Distancia homologado por la Orden de 11 de enero de 1996 (BOE núm. 20, de 23 de enero de 1996) en orden a desempeñar en régimen de interinidad puestos docentes correspondientes a la referida especialidad del Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid, aun cuando el expresado título no se encuentre incluido entre las titulaciones expresamente previstas a tal fin en el Anexo I de la Resolución de 17 de mayo de 2013. Y otra, si la disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (BOE núm. 270, de 9 de noviembre de 2011), al disponer que el personal funcionario del Cuerpo de Maestros tendrá reconocidas las especialidades establecidas en el presente real decreto para las que estuviera habilitado a la entrada en vigor de este real decreto, permite incluir en su ámbito subjetivo de aplicación a los aspirantes a desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid [cfr. auto de admisión 3 de abril de 2017 (Recurso: 136/2017)].'.
3º) Añade que, con posterioridad, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre, de Especialidades del Cuerpo de Maestros , reconoció a todos los efectos las nuevas especialidades a los poseedores de las antiguas habilitaciones: '3. El personal funcionario del Cuerpo de Maestros tendrá reconocidas las especialidades establecidas en el presente Real Decreto para las que estuviera habilitado a la entrada en vigor de este real decreto.'.
4º) Salva el obstáculo que representa el hecho de que la Resolución de 17 de mayo de 2013, por la que se regula la participación, composición y ordenación de las listas de aspirantes a desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros para el Curso Escolar 2013/2014, en el punto de las titulaciones exigidas, no contemple la titulación de especialista en Educación Infantil.
Acude para ello a la sentencia del Tribunal Constitucional 107/2003 que admite, como excepción a la necesidad de impugnación de las Bases en el momento y plazo oportunos, la impugnación indirecta de aquéllas cuando a través de un acto de aplicación de las mismas se produce una vulneración de un derecho fundamental recogido en la Constitución, dando como resultado un vicio de nulidad radical y absoluta del artículo que lesiona derechos susceptibles de amparo constitucional como son el artículo 14 y el artículo 23.2 de nuestra Carta Magna , que proclaman el principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública.
'Segundo. Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
1. Si la tenencia del título de Especialista Universitario en Educación Infantil expedido por la UNED y homologado por la Orden de 11 de enero de 1996 autoriza a desempeñar, en régimen de interinidad, puestos docentes correspondientes a la referida especialidad del Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid, aun cuando el expresado título no se encuentre incluido entre las titulaciones expresamente previstas a tal fin en el Anexo I de la Resolución de 17 de mayo de 2013, de la Dirección de Recursos Humanos, de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid, de 23 y 24 de mayo de 2013.
2. Si la disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, al disponer que
3. Y para el caso de que no fuera así -esto es, si se entendiera que aquella disposición adicional no puede aplicarse a quienes no ostenten la condición de funcionarios de carrera-, si la circunstancia de haber venido desempeñando con anterioridad puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros en la especialidad de Educación Infantil, sin alteración en el conjunto de la titulación poseída, resulta completamente irrelevante a los efectos de continuar prestando tales servicios en el curso escolar 2013/2014.
Tercero. Identificar como norma jurídica que en principio será objeto de interpretación la Disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. '
a) del Anexo II.A) de la Orden de 11 de enero de 1996, por la que se homologan cursos de especialización para el profesorado
Mantiene que la Administración reguló las requisitos de titulación exigibles a los Maestros aspirantes a ocupar puestos docentes en régimen de interinidad que no superaron los procesos selectivos y lo hizo de manera coincidente con el procedimiento de adquisición de especialidades por Maestros regulado el artículo 4.2b) y Anexo del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre de adquisición de especialidades, por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
b) de la disposición adicional primera del Real Decreto 1594/2011 por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros.
Afirma aquí que esta disposición adicional primera no tiene el alcance reconocido por la sentencia recurrida pues solo regula o contempla el reconocimiento de la especialidad para los funcionarios de carrera ('funcionario del Cuerpo de Maestros') que estuvieran habilitados y no para los interinos.
c) del artículo 14, en relación con el 23.2, de la Constitución . Hace aquí mención de una sentencia de la misma Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid que resuelve en sentido diferente, la dictada el día 28 de octubre de 2015 en el recurso de apelación 376/2014.
Con base en todo ello termina suplicando la estimación del recurso, con anulación de la sentencia impugnada.
Por su parte, la representación de doña Dolores solicita la desestimación del recurso.
1º.- Argumentos: En el fundamento de derecho cuarto dijimos: 'La tesis que sostiene la Administración no consiste en negar la titulación de especialista en Educación Infantil que la Sra. Dolores tiene acreditada y reconocida por la Sala Territorial. Lo que mantiene es que esa titulación de especialidad valdría para que, si fuese funcionaria de carrera del Cuerpo de Maestros, pudiera ver reconocida su especialidad por la vía de la disposición adicional primera 3 del Real Decreto 1594/2011 , o para solicitar ese reconocimiento de la especialidad por la vía de la disposición transitoria segunda.
Con ello, niega todo valor a la titulación de especialista para que una persona con título de Maestro pueda desempeñar servicios como funcionaria interina en plazas de educación infantil. Para ello aduce que esa titulación no está contemplada en las bases reguladoras del procedimiento aprobado para regular la participación, composición y ordenación de las listas de aspirantes a desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros para el curso escolar 2013-2014, que incluye las mismas titulaciones que el citado Real Decreto 1549/2011 incorpora en su Anexo para las adquisiciones de especialidades educativas por parte de funcionarios del Cuerpo de Maestros que contempla su artículo 4.2b ).
Consideramos que este planteamiento no es admisible a los efectos de resolver la problemática de este recurso. No se está discutiendo si la Sra. Dolores puede adquirir la especialidad como funcionaria del Cuerpo de Maestros, condición funcionarial que no ostenta, y que es el ámbito propio del Real Decreto 1549/2011. Lo que se ha de resolver es simplemente si la titulación de especialidad que tiene acreditada y reconocida le permite desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad.
Y, es claro que nuestra respuesta debe ser afirmativa. Como se dice en la sentencia recurrida el Programa del Curso de Especialización conducente a dicho Título de especialización en educación infantil fue organizado por la UNED al amparo de un Convenio Marco de Colaboración, suscrito con el entonces denominado Ministerio de Educación y Ciencia con fecha 14 de Febrero de 1991, por el que se autorizaba a la UNED a impartir dicho Curso con los efectos y reconocimiento del Real Decreto 895/1989, de 14 de Julio, por el que se regulaba la Provisión de Puestos de Trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial; ese objeto no era otro que era el de habilitar para el desempeño de puestos de trabajo, en la correspondiente Especialidad, para los que de acuerdo con la normativa vigente se requiriera ser especialista.
Además, al amparo de la Orden de 11 de enero de 1996 se homologaron los Cursos de Especialización para el Profesorado de Educación Infantil.
Se trata, en definitiva, de cursos de especialización realizados con una determinada finalidad, homologados por el Estado y que habilitan para el desempeño de puestos de trabajo de la correspondiente especialidad, como expresamente reconocía la disposición común segunda de la Orden de 11 de enero de 1996 y que, como tales, no pueden ser desconocidos por la Administración autonómica.
Estos títulos de especialista permiten, desde luego y por sí solos, el desempeño de puestos para los que se requiera tener la especialidad ya sea en régimen de interinidad o como funcionario de carrera. Cosa diferente es el efecto que el reconocimiento de la especialidad por esa vía pueda tener para que los funcionarios de carrera adquieran la especialidad, que es el ámbito propio de las disposiciones adicional primera, transitoria segunda, y artículo 4.2b en relación con el Anexo, todos del Real Decreto 1549/2011 . Además, una cosa es la titulación que se exija por esta norma para que, tras su entrada en vigor, un funcionario del Cuerpo de Maestros pueda adquirir las especialidades que regula, y otra diferente, que no regula, las condiciones de desempeño de puestos en régimen de interinidad y el reconocimiento de habilitación de desempeño de funciones por poseer una determinada titulación de especialidad.
Por tanto, los argumentos empleados por la Administración no sirven para denegar un nombramiento de interino a quién, además, había desempeñado con anterioridad puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros en la especialidad de Educación Infantil, sin alteración en el conjunto de la titulación poseída.
Finalmente, debe resaltarse que la Administración no ha cuestionada en su recurso (no dedica ni una línea a ello) los argumentos empleados en la sentencia (fundamento de derecho cuarto) para admitir que esa titulación y reconocimiento tengan efectos en el ámbito de la Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos de 17 de mayo de 2013, es decir, para demostrar que tiene la titulación que acredita la cualificación para impartir la especialidad y pese a que su titulo de especialista no estaba entre las incluidas a tal fin en el Anexo I de la Resolución, razón que fue la aplicada para denegar el nombramiento de la Sra. Zulima como funcionaria interina.
Y, por último, lo que argumentamos sirve para rechazar la denuncia de vulneración del principio de igualdad por el hecho de que otra sección de la propia Sala Territorial hubiese mantenido un criterio diferente al que se cuestiona en este recurso y que nosotros venimos a confirmar.'.
2º.- Doctrina: En el fundamento de derecho quinto concluimos: 'La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA , ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:
1º) que la disposición adicional primera, apartado 3, del Real Decreto 1594/2011, de 4 de noviembre , por el que se establecen las especialidades docentes del Cuerpo de Maestros que desempeñen sus funciones en las etapas de Educación Infantil y de Educación Primaria reguladas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (BOE núm. 270, de 9 de noviembre de 2011), al disponer que 'el personal funcionario del Cuerpo de Maestros tendrá reconocidas las especialidades establecidas en el presente real decreto para las que estuviera habilitado a la entrada en vigor de este real decreto', no permite incluir en su ámbito subjetivo de aplicación a los aspirantes a desempeñar puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid.
2º) que, pese a ello, el título de Especialista Universitario en Educación Infantil expedido por la UNED a doña Zulima y homologado por la Orden de 11 de enero de 1996 (BOE núm. 20, de 23 de enero de 1996) autoriza a desempeñar, en régimen de interinidad, puestos docentes correspondientes a la referida especialidad del Cuerpo de Maestros, en el curso escolar 2013/2014, en la Comunidad de Madrid, por cuanto dicho título debe considerarse incluido en el Anexo I de la Resolución de 17 de mayo de 2013, de la Dirección de Recursos Humanos, de la Consejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid [BOCM núm. 121 y 122 (corrección de errores), de 23 y 24 de mayo de 2013], máxime cuando concurre la circunstancia de haber venido desempeñando con anterioridad puestos docentes en régimen de interinidad en el Cuerpo de Maestros en la especialidad de Educación Infantil, sin alteración en el conjunto de la titulación poseída.'.
De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por ello, se acordará: a) no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida. b) cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º)
2º)
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.