Sentencia Administrativo Nº 788/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 352/2003 de 26 de Octubre de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 352/2003

Parte actora: D. Oscar Y OTROS

Parte demandada: DEPARTAMENT DE SANITAT I SEGURETAT SOCIAL

Parte codemandada: INSTITUT CATALÀ DE LA SALUT

SENTENCIA nº 788/2006

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT

Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En Barcelona, a veintiseis de octubre de dos mil seis.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo nº 352/2003, interpuesto por D. Oscar Y OTROS representado y asitido por el Letrado D. Josep Maria Gasch Hurios contra la Administración demandada DEPARTAMENT DE SANITAT I SEGURETAT SOCIAL representado y asistido por la Letrada de la Generalitat de Catalunya Dª. Araceli Bermúdez i Flores.

Es parte codemandada el NSTITUT CATALÀ DE LA SALUT, actuando en su representación el Procurador D. Andreu Oliva Basté y asistido de la Letrada Dª. Margarita Currubi Casasnovas.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos.

CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que es de ver en autos.

QUINTO.- Se prosiguió el trámite, y se señaló para votación y fallo de este recurso para el 16 de octubre de 2006, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la disposición general objeto de impugnación, procedente del Conseller de Sanitat i Seguretat Social de fecha 3 de octubre de 2002 , por la que se acuerda la sustitución del servicio Ordinario de urgencias de Palafrugell por un servicio de atención continuada integrado en el Equipo de Atención Primaria del Área Básica de Salud del mismo Municipio, declarando afectadas las plazas que se citan en el Anexo, que se declaran amortizadas.

En la disposición administrativa impugnada se tienen en cuenta la memoria elaborada por la Región Sanitaria de Girona, donde se justifican las razones que motivan la mencionada sustitución, por razones de eficacia, coordinación y homongeneidad de recursos, a efectoso de evitar duplicidades que se producían en la situación anterior.

En la demanda se alega la inexistencia de documentos o informes que justifiquen la medida adoptada; vulneración de la legislación básica estatal; afectación a los intereses particulares de los demandantes, en horario y retribución económica; nulidad de pleno Derecho, por falta de motivación, desviación de poder, indefensión; memoria dictada por órgano incompetente; subsidiariamente, anulabilidad.

En la Propuesta de Ordenación de los Servicios de Atención Continuada del ABS de Palafrugell, se hace expresa mención de la extensión territorial de dicha área, la evolución de la población, densidad de la misma, la inclusión en la misma Área de cinco áreas básicas de Salud; los motivos de la sustitución, especialmente que existe un doble servicio asistencial para atender las urgencias y la atención continuada; contenido a que se refiere la mencionada Propuesta.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en el escrito de oposición a la misma, para llegar a la conclusión de que en modo alguno puede properar por lo siguites motivos.

La potestad reglamentaria es un poder propio para la emanación de normas jurídicas conferido a la Administración de forma genérica en el artículo 97 CE , y así se infiere también en el ámbito normativo estatal como autonómico.

Sus límites generales son el principio de jerarquía normativa, la reserva de Ley (artículos 59 y 60 de la citada Ley, y con carácter general en el artículo 51 de la Ley 30/1992 ) y, por supuesto, la no oposición a las leyes que ya hubieren sido dictadas (reserva formal).

En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE . Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

Ahora bien, respetadas tales exigencias, la Administración Pública, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad

En síntesis puede entenderse que la potestad organizatoria alude al conjunto de poderes de una autoridad pública para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades públicas. Sin embargo el mismo carácter general de esta noción implica la necesidad de diferenciar supuestos, ya que debe distinguirse entre la potestad organizatoria ejercida mediante ley y por tanto por las Cortes Generales o los Órganos Legislativos de las Comunidades Autónomas, y la que viene atribuida a las Administraciones Públicas.

En el caso de que la referida potestad organizatoria se ejercite mediante norma con rango normativo inferior a Ley, tiene sin duda por objeto regular los medios necesarios para el funcionamiento del propio órgano administrativo, o bien regular una determinada unidad orgánica incluida en el ámbito del Estado o de las Comunidades Autónomas. Es obvio que en el ejercicio de tal potestad los órgano competentes deben atenerse a las normas de procedimiento y guardar las reglas establecidas para la formación de voluntad del órgano emisor.

En definitiva estamos ante el ejercicio de unos poderes públicos, aunque sean de carácter peculiar, otorgados por el ordenamiento para conseguir fines públicos y justamente por ello la posibilidad de actuación en este campo de las autoridades de la Administración Pública constituye en el sentido más ajustado del tema una verdadera potestad.

Ello no excluye, sin embargo, la existencia de peculiaridades de la potestad organizatoria que en ocasiones han determinado que los Tribunales de Justicia sean renuentes a una revisión en todos sus extremos del uso que se hace de los poderes administrativos en materia de organización.

La razón para ello es que en el ejercicio de la potestad organizatoria no se están regulando "in genere" los derechos y obligaciones, ni de la totalidad de los ciudadanos, ni normalmente de una pluralidad indeterminada de sujetos. Los afectados por aquel ejercicio son quienes integran el personal al servicio de la Administración, trátese de funcionarios o de personal laboral, encontrándose íntimamente relacionadas las cuestiones que se refieren a organización propiamente dicha y a personal administrativo.

Además, no se observa irregularidad procesal alguna que pudiera justificar la pretendida declaración de nulidad de la resolución impugnada. Las denuncias formales de la demanda aparecen desvirtuadas por la documental unida al expediente administrativo, donde se aprecia la regularidad en la actuación de los distintos órganos que han intervenido en el procedimiento y aprobación del texto.

Respecto de la falta de motivación, Dispone el artículo 54 de la Ley 30/1992 de 26 Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que «serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos».

La jurisprudencia define la motivación como «la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular, que por omitirse las razones se verá privado o, al menos, restringido en sus medios y argumentos defensivos, como respecto al posible control jurisdiccional si se recurriere contra el acto» (Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Octubre 1981 ). «La motivación del acto administrativo, declara la Sentencia de 18 de Abril de 1 99O , cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal la exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo, no es sólo una cortesía, sino que constituye una garantía para el administrado, que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración, artículo 106.1 de la Constitución , que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios».

En el presente caso, tal como se ha expuesto con anterioridad, el requisito de la motivación aparece cumplido al explicarse de forma suficiente y razonable, la finalidad de la reforma introducida.

En cuanto a la desviación de poder, hay que tener en cuenta que la alegación de desviación de poder que se alega en la demanda carece de base alguna, entre otras razones porque no se concreta qué otra finalidad distinta que la prosecución del interés general puede perseguirse con la resolución impugnada.

Con arreglo a los artículos 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa (LJCA) de 1956 y 63-1 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LAPPAC), se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Es una figura de importancia destacada en el control de la legalidad de los actos administrativos, como se acredita con su reconocimiento implícito en el artículo 106-1 CE , ya que si en este precepto se declara que los Tribunales controlan el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, si se demuestra que son torcidos o desviados los que la inspiran ha de revocarse o anularse la resolución o acto consiguiente porque no estarán guiados por la finalidad de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo más reciente ha precisado los requisitos que han de examinarse para la apreciación de la desviación de poder:

a) Es necesario un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del interés público querido por el legislador.

b) Se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a Derecho.

c) No puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable (sentencias Tribunal Supremo de 14 de mayo de 1992 Aranzadi 4456, 16 de junio de 1997 Aranzadi 6137, 25 de septiembre de 1997 Ar. 7317 ). De la interpretación que la jurisprudencia le ha dado en el ámbito de la función pública (así, en sentencias de 14 de octubre de 1994, 22 y 26 de mayo de 1995, con cita de las de 23 de noviembre y 11 de diciembre de 1984 y 7 de abril de 1986 ) se deduce que la misma existe cuando, aún cuando la Administración se haya acomodado externamente en su actuación a la legalidad formal, el fin perseguido se aparta del interés público, presentándose cuando se evidencia interés de favorecer a personas concretas, sea en procesos selectivos o al dictar normas o disposiciones que regulan determinadas situaciones o materias concretas.

Haciendo aplicación de lo dicho anteriormente al presente caso, se llega a la conclusión de que no se ha demostrado elemento, hecho o indicio alguno del que derivar la finalidad torcida que se imputa a la disposición administrativa impugnada, ni a quien puede favorecer, o cualquier otro fin no amparado legalmente que pueda haber guiado a la Administración Pública en la reorganización del servicio de atención continuada.

Por todo lo cual, es procedente la desestimación de la pretensión de la demanda, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1º Desestimar el recurso.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 31 DE OCTUBRE DE 2006, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.