Sentencia Administrativo Nº 79/2004, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Rec 808/2002 de 22 de Marzo de 2004

Encabezamiento

RECURSO nº: 808/2002

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

SENTENCIA NÚM. 79/2004

Iltmos. Sres.:

D. JOSÉ ABELLÁN MURCIA

Presidente

Dª Mª ESPERANZA SÁNCHEZ DE LA VEGA

D. LUIS FEDERICO ALCÁZAR VIEYRA DE ABREU

Magistrados

En Murcia, a veintidós de marzo de dos mil cuatro.

Los Iltmos. Sres. Magistrados anotados al margen han visto el presente recurso contencioso-administrativo que con el nº 808/2002 pende de resolución, tramitado por las normas de procedimiento ordinario en cuantía indeterminada, interpuesto por CONSTRUCCIONES LOPEZ Y TORRES, S.L., representada por la Procuradora Doña Esther López Cambronero y defendida por el Letrado Don Jesús Tolmo García, y en el que ha sido parte demandada LA ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LA REGION DE MURCIA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de 26 de abril de 2002, que desestima el recurso de alzada interpuesto, contra la Orden de 31 de enero de 2001, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del P.G.O.U. de Murcia.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 10 de mayo de 2002, y admitido a trámite, y previa su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la siguiente pretensión: Que se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso:

- Se anulen las disposiciones contenidas en la Orden impugnada y que modifican el apartado 5.15.2.1, dejando el mismo en la redacción remitida en su día para aprobación por el Excmo. Ayuntamiento de Murcia en cuanto a los equipamientos.

- Se clasifique y califique el suelo de referencia conforme a lo contenido en el apartado 4.4 del escrito de demanda.

- Se condene a la Administración demandada al pago de las costas procesales.

SEGUNDO.- Una vez presentada la demanda, la Administración contestó oponiéndose.

TERCERO.- Se recibió a prueba y se practicaron las propuestas y admitidas con el resultado que consta en las actuaciones. Se señaló para la votación y fallo el día 11 de marzo de 2004, quedando los autos conclusos y pendientes de sentencia.

Siendo Ponente la Magistrada Iltma. Señora. Doña Mª ESPERANZA SÁNCHEZ DE LA VEGA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El acuerdo impugnado desestima el recurso de alzada interpuesto, contra la Orden de 31 de enero de 2001, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del P.G.O.U. de Murcia.

En la demanda se alega en esencia lo siguiente:

1.- Vulneración del principio de autonomía municipal.

2.- Procedencia de la compatibilidad de usos en los equipamientos estructurales.

3.- Quiebra del principio de equidistribución de beneficios y cargas.

4.- Procedencia del cambio de calificación del suelo.

La Administración contesta:

- Que se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, sin que haya invasión de competencias.

- Que la Administración regional ha de garantizar que los equipamientos en cuanto a sus usos respondan a su previsión legal y vocación, garantizando que no se quebranten las previsiones del Reglamento de Planeamiento Urbanístico sobre diferentes tipos de equipamientos.

- En cuanto a la calificación, que no fue solicitada en alzada por el recurrente, siendo el camino correcto el de la modificación puntual del Plan por los trámites en él previstos. Insiste en que la jurisdicción no puede acceder a lo no solicitado en sede administrativa por el recurrente.

SEGUNDO.- Conforme al expediente administrativo, constan los siguientes hechos relevantes que destacamos:

1.- El Ayuntamiento de Murcia, mediante Acuerdo plenario de fecha 23 de octubre de 1998, aprobó inicialmente la Revisión de su P.G.O.U., que fue sometida a información pública por plazo de dos meses, mediante publicación de anuncios en el B.O.R.M. y en los diarios «La Verdad» y «La Opinión».

2.- Mediante acuerdo plenario de 23 de junio de 2000, el Ayuntamiento de Murcia resuelve las alegaciones presentadas y aprueba provisionalmente la Revisión, con correcciones que debían ser incorporadas a la documentación elaborada por el equipo redactor.

3.- Una vez realizadas dichas correcciones, por acuerdo plenario de 26 de octubre de 2000 se aprueba la documentación refundida de la aprobación provisional.

4.- En fecha 31 de enero de 2001, el Excmo. Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, dispone la aprobación definitiva de la revisión del P.G.O.U. de Murcia, a reserva de la subsanación de las deficiencias que indica y de la incorporación, en su caso, de las recomendaciones que hacía.

La Orden se publicó en el B.O.R.M. de 14 de febrero de 2001.

5.- El 9 de marzo de 2001, la mercantil López y Torres, S.L. interpuso recurso de alzada contra la Orden de 31 de enero de 2001.

6.- El recurso de alzada fue desestimado por Acuerdo de fecha 26 de abril de 2002, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia. Frente a dicho Acuerdo se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

El recurso de alzada se estructuró en las siguientes alegaciones que extractamos:

1.- Vulneración del principio de autonomía municipal.

2.- Procedencia de la compatibilidad de usos en los equipamientos estructurales.

3.- Subsidiariamente se clasifique el suelo de referencia como urbano enclave terciario.

TERCERO.- De acuerdo con la demanda, el primer motivo de impugnación es la vulneración del principio de autonomía municipal.

Se argumenta en este punto, que la modificación efectuada por la Comunidad Autónoma excede de las competencias que le son inherentes en el presente supuesto.

Añade que, en cuanto a los aspectos reglados del plan, corresponde el control pleno de la C.A. (excepto si entran en juego conceptos jurídicos determinados), y respecto de los aspectos discrecionales del plan, corresponde a la Administración Local excepto cuando afecten a intereses supralocales, o exista arbitrariedad en los mismos. Concluye que la regulación que hace la Comunidad Autónoma no se encuentra amparada por ninguno de los supuestos expuestos.

La intervención de la Administración Autonómica vino amparada por el artº. 132 del Reglamento de Planeamiento que establece, que, «La autoridad y órgano que debe otorgar la aprobación definitiva examinará el Plan en todos sus aspectos.»

Pues bien, el texto del Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, remitido por el Ayuntamiento a la Consejería establecía en su artículo 5.12.2.1, la siguiente regulación para los Equipamientos:

«Usos de equipamiento. Sustitución.

1.- Los equipamientos tendrán como usos característicos los que aparecen relacionados en el artículo 3.6.1. No obstante se considerarán como usos compatibles los de servicios relativos a oficinas y servicios profesionales, restauración y hospedaje.

2.- La sustitución de un uso concreto de equipamiento por otro igualmente de equipamiento requerirá la tramitación de un expediente con aportación de memoria justificativa de las razones del cambio de uso.

3.- La sustitución del uso deberá ser aprobada por el Pleno de la Corporación previo sometimiento a información pública de la documentación justificativa del cambio de uso por un plazo de 15 días.

4.- La modificación de la calificación de una parcela de equipamiento por una calificación zonal distinta requerirá la aprobación del correspondiente expediente de modificación del Plan General, en cuya memoria habrá de justificarse especialmente las razones de la modificación afecta a equipamientos deportivos, docentes o servicios de interés público y social, requerirá, en todo caso, ser sustituida la superficie de equipamiento por otra igual o superior en la misma área urbana, con el fin de satisfacer las necesidades rotacionales para el mismo conjunto de población».

La Orden aprobatoria del Consejero modifica dicha regulación transcrita, estableciendo:

«En cuanto a la ampliación de usos que realiza el artículo 5.15.2.1 procederá dejarlo reducido a las fincas de equipamiento de carácter local en las que se permitirá como uso compatible el hospedaje y actividades de las empresas de medios de comunicación social y como accesorio el de oficinas y servicios profesionales con una limitación en porcentaje de ocupación y edificabilidad total que haga prevalecer el uso dominante de equipamiento en la parcela correspondiente»

Se establece también que:

«La posibilidad de admitir sin limitación usos terciarios abierta en el artículo 5.15.2.1 supondría desnaturalizar los equipamientos que precisamente han sido calificados para cubrir las necesidades de la población (art. 25.3 y 29.1 e del R.P.U.) por lo que debe eliminarse tal posibilidad para los equipamiento de carácter local, carentes de actividad o uso concreto en la fecha de aprobación definitiva de la revisión, se permitirá como uso compatible el hospedaje y actividades de las empresas de medios de comunicación social siempre que, dentro del ámbito o sector delimitado se mantenga y justifique la proporción adecuada respecto de los equipamientos suficientes, para satisfacer las necesidades colectivas que éstos han de atender. Como uso accesorio se permitirá el de oficinas y servicios profesionales, siempre que no supere el 25% de la ocupación o edificabilidad total de la finca.»

CUARTO.- El artículo 41 TR76 establece que el órgano competente para otorgar la aprobación definitiva ha de examinar el proyecto de plan «en todos sus aspectos», lo que se vino interpretando tradicionalmente en su sentido más amplio, es decir, como reconocimiento de una potestad de fiscalización incondicionada, que abarcaba tanto los aspectos de legalidad, como los de mera oportunidad o conveniencia. Esta interpretación del alcance de la aprobación definitiva se mantuvo invariable, pese al reconocimiento constitucional del principio de autonomía municipal con el que es contradictoria, hasta la Sentencia de 13 de julio de 1990, en la que el Tribunal Supremo hace una nueva lectura del precepto citado a la luz de dicho principio constitucional, cohonestando sus exigencias con el, también obligado, respecto a los intereses supramunicipales. Así, conforme a esta sentencia, la autoridad urbanística superior puede controlar legítimamente los aspectos reglados del plan y también, en cuanto a los discrecionales, el respeto por el plan sometido a su consideración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución). En todo lo demás, sin embargo, la fiscalización del contenido del plan por dicha autoridad habrá de limitarse a aquellas determinaciones que estén en conexión con intereses supramunicipales vinculados a un modelo territorial superior, que, aún en el caso de que no estén formalizados, habrán de prevalecer en caso de conflicto (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1990), siempre que, tengan verdadera consistencia y sean susceptibles de verificación objetiva. De manera que, de acuerdo con este marco, las autoridades urbanísticas superiores podrán, aprobar pura y simplemente los planes, denegar su aprobación si incurren en vicios de legalidad o sus determinaciones son arbitrarias o entra en contradicción con intereses supramunicipales debidamente constatados o bien dejar en suspenso su aprobación a fin de que se subsanen las deficiencias observadas, con posterior elevación del texto subsanado para su nuevo examen.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, hemos de tener en cuenta el informe técnico del Servicio de Planeamiento Urbanístico, de fecha 26 de diciembre de 2000 (folios 1 a 39 del expediente administrativo).

En dicho informe (punto 3.3.3., folios 13, 14 y 15), se pone de manifiesto que el Art. 5.15.1.2. pretende aplicar la normativa correspondiente a los equipamientos (en particular las condiciones de edificación) en cualquier otra zona donde su uso estuviera permitido, a modo de «prima volumétrica» lo que podría aparejar importantes distorsiones volumétricas. Considera que el art. 5.15.2.1 permitiría implantar sin limitación usos de oficinas, servicios profesionales, restauración y hospedaje en todas las parcelas de equipamientos. Y sigue diciendo, que ello no puede ser admitido conceptualmente los SG, que por su propia naturaleza tiene una función estructurante como así parece ratificar el art. 5.15.3.3 para los «de ámbito metropolitano»), ni tampoco de modo general en los locales, que se han calificado como tales precisamente para cubrir unas necesidades de la población, pues supondría desplazar usos rotacionales necesarios por otros terciarios más lucrativos según la coyuntura del mercado. Sigue razonando que, cuestión diferente es la posibilidad de admitir alguno de esos usos de servicios pero como accesorios y vinculados al equipamiento, que ha de ser el predominante cuantitativa y cualitativamente en la parcela.

En las conclusiones, punto 3.3.4 (folio 14) recoge en esta cuestión la siguiente:

- La posibilidad de admitir usos terciarios abierta en el artículo 5.15.2.1 supondría desnaturalizar los equipamientos que precisamente han sido calificados para cubrir las necesidades de la población (arts. 25.3 y 29.1.e) del R.P.U.), por lo que debe eliminarse tal posibilidad para los equipamientos generales y en los locales sólo sería admisible si se limita a usos accesorios y vinculados funcionalmente al equipamiento, que siempre ha de ser predominante cuantitativa y cualitativamente en la parcela.

QUINTO.- Así pues, por todo lo expuesto, que sí estamos ante esos «intereses supramunicipales» de que hablaba la citada Sentencia del Tribunal Supremo. Considera la Sala, como así hizo la propia Administración demandada, que con su actuación garantiza que la determinación de los usos que se incardinan en esta clase de planeamiento permitan la estructuración territorial, controlando así aspectos del Plan que, como venimos diciendo exceden de lo que sería meramente local. De hecho, el Reglamento de Planeamiento Urbanístico impone que se prevea, al menos y como mínimo, la implantación de sistemas generales y locales (arts. 25.1.d) y 29.1.e), en los que tales equipamientos se vinculan a la situación y extensión adecuada y en proporción a las necesidades colectivas), destinados a comunicaciones, espacios libres, centros docentes, asistenciales,..., distinguiéndose en la práctica los que están al servicio de toda la ciudad (en los planos aparecen como E.E.), de los que son propios de un sector o polígono (en los planos figuran como D.E.). De manera que, creemos que no cabe desnaturalizar estos espacios atribuyéndoles usos que no son acordes con la previsión legal o reglamentaria.

En definitiva, se está fiscalizando el interés público urbanístico municipal que los equipamientos estructurales representan en la ordenación municipal.

Por lo que no consideramos que se haya vulnerado el principio de autonomía municipal, por lo que desestimamos este primer motivo de impugnación.

SEXTO.- El siguiente motivo de impugnación es la procedencia de la compatibilidad de usos en los equipamientos estructurales.

Conforme consta en el informe obrante como doc. 11 del expediente, los terrenos del recurrente están calificados por el propio Ayuntamiento en el Plan de Equipamiento Estructurante o Institucional (EE), que la Normativa del mismo atribuye a «las parcelas destinadas a Equipamientos que tienen en general un potente carácter estructurante del tejido urbano, y que constituyen soporte para la prestación de servicios al conjunto de la población, o sobre ámbitos superiores a los de la zona de implantación» (artículo 5.15.3), en cuyo caso, la competencia para su aprobación es autonómica.

De hecho, posteriormente la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia, ha atribuido a la Comunidad Autónoma la competencia para aprobar definitivamente las modificaciones del planeamiento que afecten a los elementos estructurales del mismo, entendiendo como tales aquellas que afecten a sistemas generales (art. 149.1).

Así pues, entendemos que con la regulación introducida por la Comunidad se preserva el que no se conculque el presupuesto que para los equipamientos locales define el Reglamento de Planeamiento, y también el Plan en sus arts. 3.6.2 de su Capítulo VI, evitando que carezcan de virtualidad si los usos de sustitución previstos no tienen en cuenta básicamente el equipamiento urbano comunitario próximo así como su vinculación a los mismos. El citado art. 3.6.2, recoge cuál es la postura del Ayuntamiento, que avala la decisión de la Comunidad: distingue dos tipos de equipamientos, a saber, los estructurantes de ámbito metropolitano y los de ámbito local.

Consta en el expediente informe del Servicio de Urbanismo de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de fecha 10 de octubre de 2001, (doc. número 12); este informe incorpora a su vez el que emitió en trámite de audiencia el Ayuntamiento con ocasión de la alzada; ambos justifican la calificación dada a los terrenos en atención a la trascendencia que tiene para los equipamientos existentes en el ámbito donde se incardinan.

Así pues, este motivo también se desestima, puesto que se ha logrado no quebrantar las previsiones normativas del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.

SEPTIMO.- La demanda habla a continuación de quiebra del principio de equidistribución de beneficios y cargas. Pues bien, este motivo no consta en el recurso de alzada, por lo que la Administración no pudo pronunciarse sobre él, lo que implica que tampoco pueda hacerlo esta Sala, por tratarse de una cuestión nueva, no planteada en vía administrativa.

Por último se pide el cambio de calificación del suelo.

Así, dice que puede calificarse de una de estas dos formas:

- Como uso terciario sujeto a la norma RT.

Pues bien, en vía administrativa sólo pidió que se clasifique el suelo de referencia como urbano enclave terciario; de manera que, como pone de manifiesto la Administración en su contestación, la calificación como dotación de carácter local no fue solicitada en la alzada por el recurrente, siendo la vía adecuada la de la modificación puntual del Plan, en su caso, por los trámites en él previstos. Insiste la Sala en que no puede entrar a conocer, y en su caso conceder, lo que no fue solicitado en sede administrativa por el recurrente.

En cuanto a la calificación de los terrenos como urbano enclave terciario hemos de decir, que ya el propio Ayuntamiento, en el informe citado con anterioridad dice que la calificación de dichos terrenos como terciarios no se considera compatible con el uso de indudable gran interés público al que se dedican los terrenos ajenos.

Y en el mismo informe, la Comunidad dice que el Ayuntamiento calificó esta superficie como equipamiento estructurante (EE) para la posible ampliación del existente, ya que se trata de más instalaciones de gran entidad por magnitud y función; y dice también, que de hecho, de no haber sido necesarios como EE, se hubieran calificado como zona verde dando continuidad al eje Norte-Sur que incide perpendicularmente en este punto.

Así pues, está justificada y motivada la calificación dada por la Revisión, que se funda en la existencia en el entorno de los terrenos de equipamientos estructurantes de gran entidad por su magnitud o función.

En conclusión, tampoco podemos acceder a esta pretensión.

OCTAVO.- No se aprecia temeridad o mala fe en los litigantes, a los efectos del artículo 139, L.J.C.A.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación.

En atención a todo lo expuesto y por la Autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

QUE DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil «Construcciones López Torres, S.L.», contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, de 26 de abril de 2002, que desestima el recurso de alzada interpuesto, contra la Orden de 31 de enero de 2001, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del P.G.O.U. de Murcia, declaramos expresamente conforme a Derecho los actos administrativos impugnados en lo aquí discutido; sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes a las que se les hará saber que no es firme y contra la misma se puede interponer recurso de casación para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días a contar desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.