Sentencia Administrativo Nº 79/2013, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 786/2010 de 25 de Enero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmos/as Sres/as:

Presidente:

D. César José García Otero.

Magistrados/as:

D. Jaime Borrás Moya.

D. Francisco José Gómez Cáceres.

Dña Inmaculada Rodríguez Falcón.

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En Las Palmas de Gran Canaria a 25 de enero de 2.013.

Visto, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el presente recurso contencioso-administrativo, seguido por el procedimiento en primera o única instancia con el nº 786/10; en el que son partes: como demandante, la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANIA DE COMISIONES OBRERAS, representada por el Procurador D José Antonio de la Cueva Lang Lenton y defendida por la Letrada Dña María Dolores García Falcón; y, como Administración demandada, el Cabildo de Fuerteventura, representado por el Procurador D. Gerardo Pérez Almeida y defendido por la Letrada Dña María Eugenia Pérez Curbelo; versando sobre relación de puestos de trabajo, siendo la cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO. Por Acuerdo plenario del Excmo Cabildo Insular de Fuerteventura, de fecha 30 de abril de 2.010, se aprobó definitivamente la Relación de Puestos de Trabajo de dicha Corporación Local, con publicación del Acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia nº 62, de 14 de mayo de 2.010.

SEGUNDO. Contra dicho Acuerdo se interpuso recurso contencioso-administrativo por el Procurador D. José Antonio de la Cueva Lang-Lenton, en nombre y representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, y, en su momento, tras pedir que se completase el expediente, y acceder a ello la Sala, se formuló la correspondiente demanda en la que se pedía la estimación del recurso y la anulación de la Relación de Puestos de Trabajo impugnada, o , subsidiariamente, la anulación en los términos y para los puestos de trabajo referidos en la demanda.

TERCERO. Por su parte, la representación procesal del Cabildo se opuso al recurso y pidió su inadmisión en lo referido a uno de los motivos de impugnación, y, en todo caso, la desestimación.

CUARTO. Por Diligencia de Ordenación de 20 de octubre de 2.011 se dio traslado para conclusiones, que evacuaron ambas partes, con ratificación en sus respectivas pretensiones.

Fue ponente el Ilmo.Sr. Presidente D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. El objeto del recurso contencioso-administrativo es la pretensión en orden a la declaración de nulidad en su integridad y, subsidiariamente, en alguna de sus determinaciones, de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por Acuerdo plenario del Cabildo Insular de Fuerteventura, ejercitando dicha pretensión la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, en base a la legitimación que le confiere el artículo 19.1 b) de la LJCA .

En cuanto a los motivos de impugnación de dicha Relación son, muy sucintamente, los siguientes: a) por discriminación profesional a la vista de la titulación exigida para acceder a determinados puestos de trabajo de la nueva RPT; b) por arbitrariedad en la valoración de algunos puestos de trabajo, además de no haber sido negociada y ser predeterminada al coincidir el complemento especifico de la anterior ordenación; c) por establecer complementos de destino para los distintos puestos inferiores a los que se contemplaban en la anterior ordenación; d) por incluir para los puestos de Oficial conductor funciones que no corresponde cumplir a estos empleados públicos; e) por no definir el número de puestos vinculados a cada lugar de trabajo; y f) por vulnerar el Plan de Recursos Humanos del Cabildo, así como el Plan de Empleo sobre estabilización y consolidación del empleo temporal y estructural aprobado en la Mesa General el 18 de octubre de 2.006.

A dichos motivos a los que se opone la Administración en defensa de la plena legalidad de las determinaciones de la nueva RPT, si bien, con carácter previo, invoca la inadmisión del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 69 c) de la LJCA , en relación con el motivo de impugnación relativo a la desvinculación de dicho instrumento de ordenación del Plan de Recursos Humanos del Cabildo y del Plan de Empleo sobre estabilización y consolidación del empleo temporal y estructural aprobado por la Mesa General el 18 de octubre de 2006, causa que debe ser desestimada para lo cual basta decir que, conforme a reiterada jurisprudencia, no es posible la inadmisión parcial de un recurso contencioso-administrativo contra una determinada resolución administrativa, sin perjuicio de que lo que incluye la parte actora es un motivo de impugnación de la RPT por su desconexión con el Plan de Recursos Humanos y con el Plan de Empleo, sin que, en momento alguno impugne esos Acuerdos.

SEGUNDO. Ya en cuanto al examen de legalidad de la nueva ordenación, conforme al artículo 74 del EBEP 'Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos'

Por tanto, fuese cual fuese el marco municipal de ordenación de puestos de trabajo, no es posible dar a dicho marco una permanencia indefinida e inalterable ni existe obstáculo alguno a que el Cabildo decida proceder a ordenar sus puestos de trabajo con plena adecuación a la legalidad vigente, que no es otra que a través de la aprobación de una Relación de Puestos de Trabajo que constituye una manifestación esencial de la potestad de autoorganización en el ámbito de ordenación del empleo público.

Es mas, la necesidad de estructurar la organización a través de la RPT es un mandato de directa aplicación cuyo destinatario son las Administraciones, entre otras las Administraciones Locales, a las que se refiere expresamente el artículo 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local conforme al cual 'Las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública (..)'.

En este sentido, reiterada jurisprudencia ha advertido que la potestad administrativa para aprobar relaciones de puestos de trabajo es una manifestación de la denominada potestad organizatoria entendida como el conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura, y que es una potestad discrecional, si bien tiene que estar guiada por el interés público y, además y en este campo concreto por los principios de eficacia, coordinación y demás que cita el artículo 103.1 de la Constitución , teniendo que ajustarse también en su actuación y en su elección al respecto a las disposiciones legales de aplicación.

Precisamente, en cuanto a las técnicas de control judicial de la discrecionalidad, ha precisado que son el control de los elementos reglados del acto discrecional, el de los hechos determinantes y el de los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, racionalidad, proporcionalidad) y especialmente el control del fin y la posible desviación de poder.

TERCERO. Como estas mínimas puntualizaciones previas, y ya en cuanto al examen de los motivos de impugnación, el primero de ello se refiere a la discriminación profesional por la titulación académica exigida para acceder a determinados puestos de trabajo.

Al respecto, sostiene el Sindicato demandante que, pese a que la Memoria alude a la finalidad de favorecer la promoción profesional y a la apuesta por la apertura de los puestos al acceso de todos aquellos titulados que puedan desempeñarlo, siempre que no exista impedimento legal, sin embargo, en la realidad, existe una clara discriminación en determinados puestos.

En cualquier caso, el motivo nos obliga al examen por separado de cada uno de los puestos a los que se refiere la demanda.

-- En Transportes y Comunicaciones, dentro de la Unidad de Transportes y Comunicaciones, se refiere a los puestos con la denominación de 'Técnico de Inspección de Transporte y Comunicaciones',

Según el Sindicato, queda limitado el acceso a la titulación de Ingeniero Técnico Industrial y, sin embargo, considera que tendría que incluirse también la titulación de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, cuya carrera dispone de una especialidad en Transportes y Comunicaciones

Según la Administración, para dar la razón al Sindicato habría que comprobar si las funciones de dicho puesto suponen la realización de obras públicas o la revisión de instalaciones.

Sin embargo, conforme a una interpretación excluyente de cualquier monopolio, es la Administración la que tiene que explicar las razones de exclusión de determinadas titulaciones en cuyo plan docente se incluye la formación en transportes y comunicaciones, y no el recurrente, y, en el caso, en modo alguno queda explicada o motivada la exclusión de la titulación de Ingeniero Técnico de Obras Públicas a la vista de la formación de estos titulados en relación con las funciones asignadas al puesto, y es posible, incluso, dar por acreditada la habilitación de los poseedores de dicha titulación para las funciones a las que se refiere la descripción identificativa del puesto.

-- En la misma Unidad, el puesto con denominación de ' Tecnico de Transportes y Comunicaciones.

Según el Sindicato se vuelve a excluir indebidamente la titulación de Ingeniero Tecnico de Obras Públicas, y el motivo debe ser estimado por las mismas razones que en cuanto al puesto de Técnico de Inspección de Transporte y Comunicaciones,

-- En cuanto al puesto con la denominación de 'Jefe de Unidad de Medio Ambiente y Caza' en la Unidad de Servicios Generales de Medio Ambiente

Según el Sindicato, queda reservado para funcionarios del Grupo A1/A2, con las titulaciones de Licenciado en Derecho, Biología, Veterinaria, Medicina, Química, Ingeniero Agrónomo, Licenciado en Ciencias del Mar, Ingeniero Técnico Forestal, Arquitecto Técnico, y, sin embargo, con titulaciones como la de Ingeniero Técnico de Obras Públicas o Arquitecto no se puede acceder al puesto.

Según la Administración, las titulaciones a las que se refiere como excluidas incluyen una formación destinada de forma preferente a la edificación y no al Medio Ambiente.

Sin embargo, lo decisivo en el caso es la absoluta falta de motivación de la exclusión de unas titulaciones que tienen, cuando menos, la misma formación en medio ambiente que las titulaciones académicas que se incluyen para el acceso al puesto, resultando hasta chocante que un Licenciado en Derecho o en Medicina pueda acceder a dicho puesto y no lo pueda hacer un Arquitecto, o que lo pueda hacer un Arquitecto Técnico y no un Ingeniero Técnico de Obras Públicas.

-- En cuanto al puesto de ' Jefe de la Unidad de Servicios Especializados de Medio Ambiente' en la Unidad de Servicios Especializados de Actuación Medioambiental.

Según el Sindicato se vuelve a discriminar a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas con plenas competencias para el desempeño de las funciones de dicho puesto, por lo que son aplicables los mismos argumentos.

-- En cuanto al puesto denominado 'Técnico de Prevención de Riesgos Laborales' en Recursos Humanos y Régimen Interior, en la Unidad de Prevención de Riesgos Laborales.

Se dice aquí que la discriminación es por cuanto queda reservado a funcionarios del Grupo A1, y, además, la específica de Ingeniero Industrial, con lo que excluye indebidamente el acceso de titulados en las que se hayan cursado en sus respectivas titulaciones las materias relaciones laborales en sus especialidades de ergonomía, higiene, seguridad y salud

Según la Administración es ella la que tiene que determinar el perfil de las las titulaciones idóneas para la cobertura de dicho puesto, sin que nada impida que se exija una titulación universitaria de grado superior, sin perjuicio de que en titulaciones de grado medio existan asignaturas relacionadas con la materia.

Estamos de acuerdo con esa posibilidad de reserva a funcionarios del Grupo A en cuanto entre de lleno dentro de las potestades de autoorganización, y, en cuanto a este puesto, a la vista de las funciones asignadas, no encontramos motivo de ilegalidad, sin que la parte identifique cuales son esas otras titulaciones que podrían haber sido incluidas para el acceso.

CUARTO. El segundo motivo de oposición se refiere a la valoración de los puestos de trabajo, asegurando que no es objetiva y que la asignación de puntos conforme a los criterios establecidos se ha efectuado de manera aleatoria, arbitraria y discrecional.

Pone, al respecto, el Sindicato recurrente pone varios ejemplos, si bien centra la mayor parte de sus alegaciones en los puestos con denominación 'Agente de Medio Ambiente', denunciando que el factor 'condiciones ambientales y de riesgo' se valora con 10 puntos, mientras que otros puestos como Artesanos, Auxiliar de Servicio, Ayudante Servicio Técnico, Conductor Presidente, Operario de Medio Ambiente, se puntúa el factor con 45, 30, 55, 65 y 75 puntos respectivamente . Y la misma denuncia se realiza en cuanto a la valoración del factor ' penosidad horaria' con 0 puntos, mientras que a otros puestos como Monitor se les asigna 25 puntos, a los Jefes de Unidad de 10 1 20 puntos, al Interventor, Secretario y Tesorero 20 puntos.

Incluye en el apartado una referencia muy genérica a que en la valoración del factor ' incertidumbre y dificultad técnica' se produce una discriminación entre Jefaturas.

Y se refiere también de forma muy genérica e imprecisa, a la discriminación en la valoración de los puestos de trabajo para funcionarios con habilitación nacional de Secretario, Interventor y Tesorero, que califica de arbitraria.

Otro motivo en relación a la valoración de los puestos de trabajo, es que la aprobada es distinta de la negociada en la Mesa General de Negociación, de forma que la aprobada se refiere a 181 puestos y la negociada a 174 puestos, alude también a cambios de valoración y de denominación de algunos puestos.

Y alude, por último a una valoración predeterminada para hacerla coincidir con el anterior complemento específico.

Aquí la impugnación es de todo punto genérica y abstracta, lo cual hace sumamente difícil el control judicial que pretende el Sindicato, que no impugna los factores de valoración de los puestos sino la puntuación asignada a cada factor en determinados puestos, para concluir que se produce la discriminación en alguno de ellos.

Dicha discriminación si queda acreditada en relación a los puestos de Agentes de Medio Ambiente en la puntuación de los factores condiciones ambientales y de riesgo y penosidad horaria, pues no queda justificada esa diferente valoración a la vista de los términos de comparación aportados ( otros puestos de la misma RPT) y en relación con la descripción identificativa de dichos puestos en los que aparecen funciones de vigilancia, inspección y colaboración con la inspección, así como otras específicas de acceso inmediato a los lugares en los que se produzca un incendio, vigilancia de áreas naturales, información a ciudadanos, redacción de informes, etc, que no justifican la gran desproporción con otros puestos, ni la no asignación de puntuación alguna por el factor de penosidad horaria.

Por contra no se acredita arbitrariedad en la puntuación asignada a los puestos de habilitación nacional, ni en las Jefaturas, para lo cual hubiera sido necesario un término de comparación que no aporta el Sindicato que, como dijimos, no impugna los criterios de valoración sino su aplicación.

En definitiva, no hay impugnación sobre la técnica de valoración empleada y no es posible concluir que dicha valoración haya sido realizada con la finalidad de hacerla coincidir con el complemento específico. Es mas, dicho argumentación no guarda relación con el siguiente motivo de impugnación referido a la disminución del complemento de destino.

Por último, tampoco es posible unir la nulidad de una Relación de Puestos de Trabajo por no coincidir miméticamente con la negociación llevada a cabo. Vuelve aquí a pronunciarse el Sindicato en términos de gran generalidad hasta el punto que ni siquiera identifica esos puestos de trabajo que, supuestamente, no fueron objeto de negociación.

QUINTO. El siguiente motivo se refiere al complemento de destino, Aquí la denuncia es, única y exclusivamente, porque los complementos previstos en la nueva RPT son inferiores a los previstos en la anterior ordenación pese a que muchos de esos puestos mantienen las mismas funciones.

No se incluye ningún motivo relativo a la vulneración de los preceptos legales y reglamentarios reguladores del complemento de destino de las retribuciones de los empleados publicos, y, desde luego, la fijación de las retribuciones , y dentro de ellas, los complementos, entra de lleno en la capacidad autoorganizativa, sin que se haya acreditado arbitrariedad, desviación de poder o vulneración de precepto legal alguno al respecto.

SEXTO. El siguiente motivo se refiere a las funciones asignadas a los puestos denominados 'Oficial Conductor' ya que, según el Sindicato recurrente, se les asignan funciones de manejo de tractores y maquinaria auxiliar pese a que existen otros puestos de Oficial Maquinista, a quienes corresponden dichas funciones, ajenas a los conductores.

Sin embargo, basta el examen de la descripción identificativa de dichos puestos para constatar que no es posible un examen genérico-como pretende la parte demandante-- pues, a modo de ejemplo, esas funciones de manejo de tractores y maquinaria auxiliar no se exige al puesto de conductor de presidencia y si al puesto de conductor en otras unidades, por lo que, en principio, debe entenderse que va unido a las funciones propias que la Administración ha asignado a dicho puesto, existiendo reiterada jurisprudencia que viene advirtiendo que las funciones de un puesto no se pueden entender limitadas a las que puedan resultar de su denominación, sino que serán todas aquellas relacionadas que considere oportuno incluir la Administración de cara a la mejor prestación de los servicios públicos.

SÉPTIMO. El siguiente motivo se refiere a la ubicación física de los puestos de trabajo, a cuyo fin se advierte que se tenia que haber definido su ubicación cuando se realicen fuera del edificio principal del Cabildo. Alude a la preocupación de los empleados públicos que quieran acceder a esos puestos al no constarles donde se van a desempeñar, mas cuando el Cabildo dispone de oficinas de atención al ciudadano en localidades distantes entre si ( Corralejo, Gran Tarajal, Morrojable, Puerto Rosario).

Sin embargo, el motivo debe ser desestimado pues no existe ningún mandato a la Administración de inclusión en la RPT de la ubicación física de cada puesto. Es mas, estamos ante una Administración insular por lo que la posibilidad de que determinados puestos se sitúen en cualquier lugar de la Isla, por razones organizativas, es plenamente acomodada a derecho y la idea de desconcentración administrativa para su acercamiento al ciudadano al que sirve.

OCTAVO. El último motivo de impugnación de la RPT se refiere a que vulnera el Plan Integral de Recursos Humanos del Cabildo, aprobado en la Mesa General de Negociación el 11 de julio de 2.006 y en sesión plenaria de 9 de agosto de ese año, así como el Plan de Empleo sobre estabilización y consolidación del empleo temporal y estructural.

También el motivo debe ser desestimado, pues, fuese cual fuese el marco municipal de ordenación de puestos de trabajo, no es posible dar a dicho marco una permanencia indefinida e inalterable ni existe obstáculo alguno a que el Ayuntamiento decida proceder a ordenar sus puestos de trabajo con plena adecuación a la legalidad vigente, que no es otra que a través de la aprobación de una Relación de Puestos de Trabajo que constituye una manifestación esencial de la potestad de autoorganización en el ámbito de ordenación del empleo público.

Es mas, la necesidad de estructurar la organización a través de la RPT es un mandato de directa aplicación cuyo destinatario son las Administraciones, entre otras las Administraciones Locales, a las que se refiere expresamente el artículo 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local conforme al cual 'Las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública (..)'. La ley es, pues, el marco que delimita y limita la actuación administrativa en el ejercicio de su potestad de autoorganización no anteriores Acuerdos, cuyo incumplimiento, si es que se produce, producirá otras consecuencias jurídicas.

NOVENO. Procede, por lo expuesto, la estimación, solo en parte, el recurso contencioso-administrativo, con anulación de las siguientes determinaciones de la RPT del Cabildo Insular de Fuerteventura:

-- En cuanto al puesto con la denominación de 'Técnico de Inspección de Transporte y Comunicaciones', dentro de la Unidad de Transportes y Comunicaciones, por exclusión inmotivada de la titulación de Ingeniero Técnico de Obras Públicas pese a que la formación de dicha titulación habilita para realizar las funciones del puesto a la vista de su descripción identificativa.

-- En la misma Unidad, en cuanto al puesto con denominación de ' Tecnico de Transportes y Comunicaciones'; por las mismas razones de exclusión de la titulación de Ingeniero Técnico de Obras Públicas.

-- En cuanto al puesto con la denominación de 'Jefe de Unidad de Medio Ambiente y Caza' en la Unidad de Servicios Generales de Medio Ambiente, por excluir de forma inmotivada a los Ingenieros Técnico de Obras Públicas o Arquitectos.

-- En cuanto al puesto de ' Jefe de la Unidad de Servicios Especializados de Medio Ambiente' en la Unidad de Servicios Especializados de Actuación Medioambiental, por excluir de forma inmotivada a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

-- En cuanto a la valoración de los puestos de 'Agentes de Medio Ambiente' al quedar acreditada la falta de motivación y arbitrariedad en cuanto a la puntuación de los factores de valoración relativos a condiciones ambientales y de riesgo y penosidad horarias.

Se desestiman los restantes motivos de impugnación de la RPT por los fundamentos contenidos a lo largo de la presente sentencia.

DÉCIMO. La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo se hace sin pronunciamiento sobre sus costas al no apreciarse temeridad o mala fe procesal en la parte actora ( art 139.1 LJCA ).

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

Que debemos estimar y estimamos en parte recurso contencioso-administrativo interpuesto interpuesto en representación de la FEDERACION DE SERVICIOS A LA CIUDADANIA DE COMISIONES OBRERAS contra el Acuerdo de aprobación definitiva de la Relación de Puestos de Trabajo del Excmo. Cabildo Insular de Fuerteventura en lo que se refiere a las titulaciones de acceso a los puestos de referidos en el Fundamento Noveno, y en lo que se refiere a los factores de valoración de los puestos denominados 'Agentes de Medio Ambiente', con desestimación del resto de motivos de impugnación.

Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y contra la que cabe recurso de casación que deberá prepararse por escrito dirigido a la Sala en el plazo de diez días a contar desde el siguiente al de notificación, lo pronunciamos,mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leida y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente, en su condición de ponente, en audiencia pública, de lo que, como Secretario Judicial, certifico.