Sentencia Administrativo Nº 791/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 133/2008 de 10 de Junio de 2009

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Primera

Asunto nº "AP/1/133/2008 "

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En la Ciudad de Valencia, a 10 de junio de 2009.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana EN GRADO DE APELACION compuesta por:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Laínez.

Magistrados Ilmos. Srs:

Dña. María José Alonso Más

D. Josep Ochoa Monzó.

SENTENCIA NUM: 791

En el recurso de apelación num. AP-133/2008, interpuesto como parte apelante por Dª Isabel , Dº Gabino , Dº Norberto y Dª Zaira representado por Dª MARIA SANCHEZ MARTINEZ y defendidos por Dº Pablo TORRES DOMINGO contra "Sentencia de fecha 17-10-2007 (Nº 381/2007), dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia desestimando el recurso contra el Acuerdo Municipal de fecha 24.11.2005 que desestimó las alegaciones contra la imposición de cuotas de urbanización para la financiación de las obras de urbanización de la Avda. José de Alba", y actuando como parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Massanassa defendido y representado por Dº José Miguel PEREZ ABELLAN. Y siendo ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Josep Ochoa Monzó.

Antecedentes

PRIMERO.- Dictada la Resolución judicial que se ha reseñado por el juzgado de lo contencioso-administrativo, la parte que se consideró perjudicada por la Resolución interpuso el correspondiente recurso de apelación. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte apelada contestó el recurso, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmase la Resolución judicial recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el recurso a prueba, quedó el rollo de apelación pendiente para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 18 de mayo de 2009. Y en la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante interpone recurso de apelación contra la Sentencia citada en el encabezamiento de este recurso. Dicha Sentencia desestimó las alegaciones de los recurrentes el Acuerdo Municipal de fecha 24.11.2005 que desestimó las alegaciones contra la imposición de cuotas de urbanización para la financiación de las obras de urbanización de la Avda. José de Alba previstas en un Plan de Reforma Interior (PRI), y analizando asimismo algunas consideraciones ligadas a este Plan de Reforma Interior (PRI). En concreto la Sentencia de instancia desestimó el recurso y todos los motivos de la demanda que se centraba en:

decir que dichas cuotas eran un recurso de carácter tributario y que para su exigencia no se siguió la normativa fiscal y lo previsto el al Ley 7/1985, de 2 de abril, por lo que se reputaba nulas de pleno Derecho

se discutía el fondo de la cuestión sobre si se podían exigir cuotas de urbanización a solares (sic) edificados , pues ello vulneraba la patrimonialización ya adquirida

Además la sentencia declara probado, por lo que no procede entrar en este extremo, el hecho de que el PRI (aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo en fecha 20.12.2004) se recurrió en alzada una vez que ya era firme, por lo que fue inadmitido dicho recurso. E igualmente la Sentencia admite que no es imposible que a pesar de que las parcelas de los recurrentes estén en suelo urbano (el acuerdo citado de la Comisión Territorial, DOGV 4958, de 03.03.2005 habla de "suelo urbano residencial") si el mismo puede no estar consolidado por la urbanización, las parcelas que pueden ser incluidas en el PRI a afectos de ejecutar la obra de urbanización señalada , ya recogida en el PGOU, se ampararían entre otros en el art. 67 y 72 de la LRAU. Extremo por el que rechaza las pretensiones de la instancia, declarando conforme a Derecho el acuerdo de imposición de cuotas de urbanización para la financiación de las mismas, pues justamente el PRI tenía por objeto "la urbanización del tramo oeste de la Avenida José Alba" (y afectando a suelo urbano sin urbanizar, como dice la Memoria del proyecto de imposición de cuotas), repercutiendo los costes sobre los propietarios afectados. O dicho de otra manera, confirma como ajustado a Derecho el acto municipal debatido de fecha 24.11.2005.

SEGUNDO.- En primer lugar, y en la medida en que esté directamente relacionado , sin perjuicio de lo expuesto en cuanto a la firmeza del PRI, no hay duda de la adecuación a Derecho del objeto del PRI debatido, que completa en este aspecto lo previsto en el P.G.O.U. del Municipio de Massanassa , y desde ahí, no se observa una incorrecta aplicación normativa o jurisprudencial. En efecto, debemos decir primeramente que el PRI es conforme a Derecho en la configuración del asunto de autos. Procede decir, en primer lugar , como hicimos en STSJCV 139/2007 , de 12 de febrero que: "La Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), define los Planes de Reforma interior en su artículo 12 .d como aquellos que , en áreas consolidadas, complementan la ordenación pormenorizada de los Planes Generales para acometer operaciones de renovación urbana a fin de moderar densidades , reequipar barrios enteros o modernizar su destino urbanístico, preservando el patrimonio arquitectónico de interés.

Por ello no es sólo que sea posible el PRI en suelo urbano consolidado, sino que es precisamente, y de acuerdo con la definición normativa, el suelo más adecuado para tal instrumento de planeamiento.

El artículo 23.1 LRAU dispone que los planes de reforma interior tienen por objeto operaciones encaminadas a los fines enunciados en el art. 12, D ), debiendo desarrollar, para ello, la ordenación de los planes generales en las áreas que éstos específicamente determinen".

Por esto , no hay duda de la validez operativa del PRI en el ámbito que nos ocupa y constan en el expediente que existen en el ámbito de la actuación parcelas sin edificar junto a otras con construcciones deficientes, entre las que se encuentran las parcelas de los hoy apelantes, es decir, se justifica sobradamente por la administración, que decide discrecionalmente sobre este extremo, que los terrenos de los recurrentes se han incluido en la UE, al objeto de proceder a la ejecución del vial mencionado en el expediente, lo que encaja dentro de la previsión del art. 23.2 LRAU que permite que el mismo PRI pueda diferencia terrenos que queden sujetos al régimen de actuaciones aisladas, o al de actuaciones integradas , como es el caso. Siendo innegable que las parcelas de los recurrentes pueden ser suelo urbano pero en ningún caso solar. En concreto según se desprende del expediente las fincas afectadas de los recurrentes se sitúan

en el ámbito B: "según el Ayuntamiento la parcela recayente a la Avenida no posee las condiciones de parcela mínima edificable".

en el ámbito C: "la mayor parte del suelo destinado a usos residencial está edificado, tan sólo una estrecha franja, a todo lo largo de la manzana está sin construir. Tiene una anchura media de 68cm y se encuentra entre la Avenida y los edificios".

Todo ello, además, motiva la regularización de las fincas al existir parcelas que no cumplen la condición de parcela mínima edificable. Y desde ahí, el hecho de que la actuación se proyecte sobre suelo urbano consolidado por la edificación (y a pesar de lo que diga el Ayuntamiento en ocasiones, pues en la contestación a la demanda reconoce el carácter de suelo urbano "pendiente de urbanizar") debe recordarse que en casos de suelo consolidado por la urbanización o no, y a efectos de permitir actuaciones integradas , estamos ante una problemática recurrente como es la relativa a la clasificación del suelo y a su inclusión en las reparcelaciones y las repercusiones que conlleva, lo que ha sido analizado con profusión en numerosas Sentencias de esta Sala. Baste citar a modo de resumen la Sentencia de la sección Segunda de esta Sala nº 389/2006 de 28.03.2006, consideraciones que se reiteran en la presente:

"...Pasando ya a examinar las pretensiones de la demanda, la primera cuestión suscitada en la misma es la relativa a la posible exclusión de la parcela de los recurrentes del ámbito del PAI, al considerar que dicha parcela es suelo urbano-solar, y no suelo urbanizable.

Al respecto debe puntualizarse que la consideración de un terreno como suelo urbano no lo excluía completamente , en el contexto de la LRAU entonces vigente y del Decreto 201/98, de la posibilidad de ser objeto de una actuación integrada . Así, la LRAU, en su art. 9, señalaba que el suelo urbanizable se ejecutaría necesariamente mediante actuación integrada; pero, en el caso del suelo urbano, se establecía una simple preferencia a favor de la actuación aislada, sin que no obstante las actuaciones integradas fueran totalmente excluidas.

Sobre el particular , el art. 10.2 RPLAN establecía dos supuestos en que era viable la actuación integrada en suelo urbano, excepcionalmente. En ambos casos, debía tratarse de terrenos clasificados como urbanos antes de la entrada en vigor de la LRAU, y que , o bien estuvieran consolidados por la edificación, o bien se estimara conveniente sujetarlos al régimen de actuación integrada aun cuando hubiera sido viable en ellos la actuación aislada por hallarse consolidados por la urbanización al poseer todos los servicios urbanísticos.

Pero lo cierto es que esta Sala, en Sentencias como la de 26 de mayo de 2005 o la de 28 de noviembre de 2003, ha afirmado que , en el contexto de la LRAU, que no definía los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, y a la vista de lo que dispone el art. 14.1 de la ley estatal 6/98, no tenía sentido la inclusión del suelo urbano consolidado por la urbanización dentro de una actuación integrada, en tanto en cuanto ello supondría cargar a los propietarios con un régimen de Derechos y deberes ostensiblemente más severos que los previstos en dicho precepto básico estatal; máxime a la vista de lo que ha afirmado el T.C. en su Sentencia 54/2002 ".

TERCERO.- Pues bien, la aplicación de esta doctrina al caso concreto, y el marco operativo del PRI no plantea duda alguna al no discutirse que se pueda tratarse de suelo urbano no consolidado por la urbanización, lo que está caracterizado en la legislación básica estatal por un específico régimen de Derechos y deberes de los propietarios , pues tampoco no se ha demostrado como dice el apelante que estemos ante un solar, ya que como bien señala el ayuntamiento no se cumple con la previsión que al respecto exigía el antiguo art. 6.1 LRAU, y entre otras que se trata de parcelas legalmente dividas o conformadas. Y esto es innegable ya que el recurrente sólo alega pero no prueba esta cualidad de las parcelas que no se derivaba tampoco del expediente. Y es que, como hemos afirmado en la Sentencia citada de 28 de noviembre de 2003 , el concepto de suelo urbano consolidado no se identifica con el concepto de solar; pero esto es insuficiente si se tiene en cuenta la absoluta falta de definición del concepto de suelo urbano consolidado en la legislación valenciana entonces vigente y aplicable a este caso. Y en rigor, la única aproximación que teníamos al referido concepto en aquel panorama legislativo era, precisamente, el art. 10.2 del reglamento de Planeamiento de 1998 (RPLAN ) , al referir, los terrenos que puedan ser objeto, debido a su grado de urbanización, de actuación aislada. Y es que, precisamente, el art. 6 LRAU establecía con claridad que uno de los supuestos de actuación aislada es aquel que tiene por objeto la conversión en solar de un determinado terreno, complementando su urbanización; en lo que existe coincidencia entre la LRAU y el art. 14.1 de la Ley 6/98 , de 13 de abril de Régimen del Suelo y Valoraciones.

En efecto , todo apunta a que, siendo jurídicamente distintas las condiciones de solar y suelo urbano consolidado, hay elementos probatorios suficientes aportados por los recurrentes en la instancia para considerar que su parcela no tiene la condición jurídica de solar, ya que si bien cuenta con algunos servicios urbanísticos, como es lo propio al ser considerada como suelo urbano no consolidado por la urbanización, no probada la condición jurídica de solar de las parcelas de los recurrentes no es contrario a Derecho una actuación como la que se recoge en los autos, como se adelantó. Como es doctrina consolidad de la Sala:

"...Entrando en la cuestión, en primer lugar, relativa a lo que deba entenderse por suelo urbano consolidado , lo cierto es que resulta evidentemente problemático que la LRAU no contenga una definición de esta dualidad de conceptos. Ahora bien, el Decreto 201/98 sí alude en su art.10.2 al suelo urbano consolidado por la urbanización, que define como aquel que posee todos los servicios urbanísticos que permitirían su ejecución mediante actuaciones aisladas, y que sin embargo se considere más conveniente sujetar al régimen de las actuaciones integradas. En todo caso, el precepto no aclara cuáles son esos servicios urbanísticos concretos; por lo que subsiste cierta indeterminación. Ello, a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas, donde se entiende por ejemplo, en algún caso, que el suelo urbano está consolidado cuando se han cumplido los deberes de cesión y equidistribución. Tampoco parece que sea válido el precedente del Decreto ley 7/96 y de la ley 7/97 , que diferenciaban, en cuanto al deber de cesión, según se actuara sistemática o asistemáticamente, ya que, en primer lugar , se trata de normas estatales y de vigencia muy efímera; y, en segundo lugar, porque las mismas se referían sólo al deber de cesión, en relación con el cual el art.19 de la ley valenciana 14/97 equipara todo el suelo urbano".

Por ello, lo que preveían esas normas estatales no es del todo equivalente a lo que disponía el decreto 201/98 , ya que éste no hace depender la condición de suelo consolidado del sistema de actuación elegido, sino más bien lo contrario: el grado de consolidación es lo que permite ejecutar una actuación como integrada. Lo que sí es evidente es que la legislación estatal, en todo caso, maneja ese par de conceptos; que el TC les ha dado relevancia a la hora de declarar la inconstitucionalidad de una norma autonómica; y que, por este motivo, hay que entender que , aun cuando las Comunidades Autónomas son las competentes para definirlos, es indudable que esa labor autonómica de desarrollo de la ley estatal en la definición de ese par de conceptos no puede llevarse al punto de desnaturalizarlos o de privar de sentido a la diferenciación; ya que en otro caso se dejaría sin contenido una norma básica estatal. Y, si lo anterior es predicable de la legislación autonómica, con mayor motivo deberá serlo, en ausencia de ésta en este concreto punto, para los intérpretes de la misma. Desde este punto de vista, hay que atender a que el art.14.1 de la ley 6/98 alude al suelo urbano por consolidación de la urbanización, sin identificarlo sin embargo necesariamente con el solar. La ley valenciana da un concepto de este último bastante más restrictivo que el que se contiene en la legislación estatal supletoria (art.83 TRLS de 1976 ). A este respecto, por tanto , hay que acudir, a falta de mayores precisiones de la legislación valenciana en este punto, al grado de urbanización que haya alcanzado ese suelo; sin que sea preciso, por lo demás , acudir al concepto de solar que nos ofrece el art. 6.1 de la LRAU, en la medida en que la ley estatal, como se ha puesto de relieve, prevé la existencia de suelos consolidados por la urbanización que aún no sean solares. Con ello, es evidente que, a falta de ulteriores precisiones en la legislación autonómica, el suelo urbano por consolidación de la urbanización hace referencia a aquel suelo que , aun cuando adolezca de alguna carencia que le impida ser solar , sin embargo la obra urbanizadora necesaria para alcanzar esa condición sea mínima , por estar ya realizadas las redes de servicios. De hecho, esto es lo que se deduce del art.10.2 del Decreto 201/98 , que alude a la consolidación de la urbanización justamente por referencia a aquellos suelos en los que , por la escasa envergadura de la obra urbanizadora a realizar, permitan las actuaciones aisladas.

Cierto apoyo tiene esta posición en la LRAU, cuando exigía en su art. 6.4, para que un terreno alcance la condición de solar , no sólo que tenga los requisitos del art. 6.1, sino que, además, estén realizadas las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial, estipuladas al programar esa actuación. Con ello, que conecta por lo demás con la doctrina consagrada por el TS a principios de los 90 sobre la malla urbana, se está aludiendo a la exigencia de unos mínimos de urbanización; lo que conecta con el concepto del art.14.1 de la ley 6/98 , de 13 de abril .

En suma, la Administración como es el caso, dispone de una discrecionalidad que derivaba directamente de la legislación aplicable como se ha señalado, y que en el caso de autos se justifica suficientemente, de por qué el PRI adopta esa operación dentro de los objetivos que les señala el art. 12.1d) LRAU en relación con el art. 23 LRAU, y que no se traducen en una "mejora de la urbanización" como pretenden los recurrentes o en una "obra de urbanización mínima" como se ha expuesto, sino en una más amplia operación de transformación urbanística, directamente relacionada con la ejecución del PGOU , y que debe permitir la urbanización de la Avenida José Alba, todo lo cual justifica la decisión del Ayuntamiento de actuar urbanísticamente como lo hace, pues se está ante algo más que una simple operación urbanística en suelo urbano consolidado que sería posible mediante una actuación aislada y/o exigiendo contribuciones especiales. Basta una lectura del expediente o del mismo acuerdo de aprobación definitiva del PRI o del proyecto de imposición de cuotas de urbanización para ver que se trata de urbanizar todo el tramo oeste de la Avenida: que se adopta una ligera variación de las alineaciones para adaptarlas a un previo Plan Parcial; se afecta a una rotonda , existen parcelas con extensión menor a la edificable (ámbito B); otras con construcciones en zonas previstas para viales e incompatibles con la ordenación vigente (ámbito A); parcelas sin edificar (ámbito D y parte del ámbito E) etc., todo lo cual motiva una actuación integrada, extremo por el que procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la Sentencia apelada.

CUARTO.- Desde ahí, poco relevancia tiene la desencaminada apreciación del recurso de apelación de que "en el presente caso ha quedado acreditado que no ha existido PAI" , lo que el recurrente parece ligar al hecho de que sólo el Programa permite la exigencia de cuotas de urbanización , ya que ha quedado referida la adecuación a Derecho tanto del PRI como de la financiación de la actuación en él prevista, lo que encuentra acomodo, como se dijo, en el art. 72.3 LRAU , pues se trata de una verdadera actuación urbanizadora como se ha descrito antes en el anterior Fundamento de Derecho anterior, por lo que soporta la exigencia de cuotas de urbanización antes que contribuciones especiales , extremo por el que tampoco hay una infracción a la normativa tributaria.

Por su parte, respecto de la incorrecta valoración de la prueba practicada en primera instancia, recordar únicamente que no hay que olvidar que sobre la apreciación de los hechos ha de indicarse que, en principio, cabe respetar la valoración realizada por el Juez de instancia, dada la inmediación en la práctica de la prueba, y fundamentalmente si -dicha valoración- se manifiesta o evidencia ilógica, irracional, arbitraria o absurda , o conculcatoria de principios generales del Derecho (Ss. del TS de 22-9-1999, o 5-2-2000); debiendo tener, además en cuenta que no está permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte (Ss. 17-5-1999 y 5-5-2000). Y es obvio que aunque no se diga expresamente, como se reprocha en esta apelación, en la valoración conjunta de la prueba con arreglo a la sana crítica, la Sentencia de instancia concluye acertadamente en todos su razonamientos, por lo que ello lleva a esta Sala a desestimar la apelación, y la misma petición de una nueva práctica pues no hay nada que corregir en esta alzada. Y máxime cuando, también , el apelante en buena medida en su escrito de apelación reproduce parte de los argumentos de la demanda que ya fueron rechazados en la primera instancia, lo que hace que también se debe concluir como hace el Juzgado, al faltar un análisis crítico de la Sentencia apelada, extremo por el que procede desestimar el recurso de apelación.

QUINTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso Administrativa, no procede hacer imposición de costas en la presente apelación al haber sido estimado el recurso.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación num. AP-133/2008, interpuesto como parte apelante por interpuesto como parte apelante por Dª Isabel , Dº Gabino, Dº Norberto y Dª Zaira representado por Dª Maria SANCHEZ MARTINEZ y defendidos por Dº Pablo TORRES DOMINGO, contra "Sentencia de fecha 17-10-2007 (Nº 381/2007) , dictada por el juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Valencia desestimando el recurso contra el Acuerdo Municipal de fecha 24.11.2005 que desestimó las alegaciones contra la imposición de cuotas de urbanización para la financiación de las obras de urbanización de la Avda. José de Alaba". Se confirma la Sentencia apelada. Con costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos al Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Valencia, para el cumplimiento y ejecución de la presente Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico,