Sentencia Administrativo Nº 793/2010, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 204/2009 de 30 de Noviembre de 2010

Encabezamiento

Esta resolución fue recurrida y resuelta por:Sentencia del Tribunal Supremo. Sala Tercera, de 10/02/2012

Procedimiento: Recurso de apelación contra sentenc

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA. BARCELONA

Recurso de apelación contra sentencias nº 204/2009

Partes: AJUNTAMENT DE SANT CUGAT DEL VALLES

C/ ENTITAT MUNICIPAL DESCENTRALITZADA DE VALLDOREIX

S E N T E N C I A Nº 793

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don Emilio Berlanga Ribelles

Doña Mª Pilar Rovira del Canto

Don Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a treinta de noviembre de dos mil diez.

VISTOS POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en nombre del Rey, la siguiente sentencia en el rollo de apelación número 204/09, interpuesto por el Ajuntament de Sant Cugat del Vallès, representado por el Procurador de los Tribunales Don Antonio María de Anzizu Furest y asistido por el letrado Don Albert Abulí Núñez, contra la sentencia de fecha 29 de mayo de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de los de Barcelona en los autos número 483/07, en el que es parte apelada la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, representada por el Procurador de los Tribunales Don Ivo Ranera Cahís, asistida por el Letrado Xavier Figueras Claret.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Suplente DON Jordi Morató Aragonés Pàmies, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de los de Barcelona, dictó en el recurso número 483/07-A, la sentencia de fecha 29 de myo de 2009, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: 'Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès, contra la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix. Y declaro que es conforme a Derecho, el Decreto de la Presidencia de la entidad demandada, de 25 de abril de 2007 , en cuanto declara que dicha entidad no es la Administración competente para expropiar por ministerio de la ley unos terrenos incluidos dentro de su ámbito territorial y calificados como sistemas de parques y jardines urbanos de nueva creación de carácter local (6b) y de sistema viario básico (clave 5), por exceder el interés de dicha expropiación, del propio de la entidad demandada. No ha lugar a la declaración solicitada, de que el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès no es el competente para la expropiación de autos. Sin expresa imposición de costas'.

SEGUNDO.- Contra dicha resolución, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, siendo parte apelante el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès y apelada la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix.

TERCERO.- Desarrollada la apelación se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 21 de octubre de 2010.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Funda el Ayuntamiento apelante su recurso en que la sentencia de instancia incurre, en el planteamiento del litigio, en una serie de errores: que no resulta controvertida la potestad expropiatoria de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix y que, en realidad, el debate se ceñía a si ésta potestad expropiatoria también se extiende a las expropiaciones incoadas por Ministerio de la Ley. Critica la sentencia, al diferenciar entre expropiación ordinaria y expropiación urbanística, cuando, en la actualidad, su única distinción es puramente teórica que sirve para determinar si una expropiación tiene su causa en el planeamiento urbanístico o bien en un proyecto no previsto en aquél, haciendo referencia a un anterior pronunciamiento de esta misma Sala y Sección dictado en el recurso 139/2004. Atribuye, así, a la sentencia apelada el error de considerar que las expropiaciones urbanísticas debe acometerlas la Administración actuante y atribuir tal condición, automáticamente, al Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès. Finalmente, recuerda el apelante que el objeto de expropiación es de interés exclusivo de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix. Por todo ello, interesa la estimación del recurso, se revooque la sentencia apelada y, en su lugar, se anule el acuerdo de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix de 25 de abril de 2007 y se declare la falta de competencia del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès para tramitar y resolver la petición de expropiación formulada por la sociedad mercantil La Pallaringa, S.A. en base a lo establecido en el artículo 108 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo .

Se opone a la apelación formulada de contrario la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, redundando en la diferenciación entre expropiaciones de naturaleza urbanística y de naturaleza ordinaria y en el examen de sus consecuencias desde una óptica competencial y que le conduce a interesar la desestimación del recurso y la imposición de las costas al Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès.

SEGUNDO.- Para abordar la presente apelación, dada la diversa lectura de nuestros anteriores pronunciamientos que, en todo caso, deben ser examinados en el ámbito de lo acreditado en los respectivos recursos, conviene reproducir, en unidad de doctrina, lo que ésta misma Sala y sección ha dicho en la sentencia número 777 de 24 de noviembre de 2010 , al señalar en el Fundamento de Derecho Tercero: 'En primer lugar, hemos de examinar el motivo esgrimido por el Ayuntamiento de Sant Cugat relativo a su falta de competencia para la expropiación por ministerio de ley en favor de la EMD Valldoreix.

Tal y como relata el recurrente, ha sido en diversos recursos donde este Tribunal se ha pronunciado sobre la competencia expropiatoria atribuida a la EMD Valldoreix, como así se acredita entre otras en la sentencia de fecha 30 de mayo de 2005, recurso 603/99 y acumulado 792/99 en el cual se señalaba expresamente al plantearse la cuestión competencial que 'Conviene resolver, en primer lugar, la alegación de la EMD Valldoreix de que ella no es la Administración expropiante. En este sentido debe indicarse que la finca objeto de expropiación se encuentra ubicada en el territorio de la citada Entidad. Las entidades municipales descentralizadas se regulan en los arts. 76 y s.s. de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña 8/87 , y son fruto de la competencia para crearlas dada por el art. 45 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 a las Comunidades Autónomas. Sus competencias vienen definidas en el art. 79. 1 , a saber: 'a) La vigilància dels béns d'ús públic i dels comunals; b) La conservació i l'administració del seu patrimoni, inclòs el forestal, i la regulació de l'aprofitament dels seus béns comunals; c) L'enllumenat públic i la neteja viària; d) L'execució d'obres i la prestació de serveis de competència municipal d'interès exclusiu de l'entitat, quan no són a càrrec del municipi respectiu o de la comarca.'

Por otra parte, el punto segundo del citado artículo prevé la delegación a la EMD de las otras competencias que permiten un ejercicio descentralizado, requiriendo para su efectividad, la aceptación de la entidad municipal descentralizada . Añadiendo el punto tercero del artículo 80 que: 'Les entitats municipals descentralitzades, en l'àmbit de llurs atribucions, tenen plena autonomia per a l'administració del nucli de població. No obstant això, els acords sobre disposició de béns, operacions de crèdit i expropiació forçosa han de ser ratificats per l'ajuntament.'

Puesto todo ello en relación con el presente caso, nos encontramos con que, efectivamente, la EMD Valldoreix ejercita la competencia expropiatoria y asume sus competencias y problemática según se desprende de lo actuado en el expediente administrativo y de la documentación -no impugnada por la representación de la EMD Valldoreix- aportada por la representación del Ajuntament de Sant Cugat del Vallés. En consecuencia, atendida la ubicación y área de influencia de la finca objeto de los presentes autos, debe considerarse de competencia propia de la EMD Valldoreix'.

Recurrida en casación la anterior sentencia, ésta fue resuelta en cuanto a la cuestión aquí debatida por sentencia de fecha 10 de marzo de 2009, recaída en recurso 5071/05 , en el cual se argumentaba que 'Al margen de que el motivo casacional que se deja expuesto constituye un cuestionamiento de la legislación autonómica invocada por la sentencia para determinar la competencia de la recurrente en el fundamento de derecho segundo de la sentencia recurrida, y que el examen y aplicación de dicha legislación autonómica es de la competencia exclusiva del Tribunal de instancia, es lo cierto que, al amparo del apartado d) del artículo 88 y en función del principio aludido por los recurrentes sobre valoración de prueba, no puede cuestionarse la aplicación de preceptos que realiza el Tribunal sentenciador en relación con lo dispuesto en los artículos 76 y siguientes de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, 8/1987 , puesto que la cuestión constituye una apreciación de orden jurídico que mal puede combatirse con la invocación de un error en la valoración de la prueba que, en modo alguno, aparece cometido por el Tribunal de instancia, el cual, en función de los preceptos antes indicados, entendió que la competencia expropiatoria corresponde a la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, sin olvidar que en el presente caso no se trata del ejercicio de una competencia expropiatoria ejercida por iniciativa de la entidad municipal, sino que ésta viene impuesta por ministerio de la ley y, en definitiva, en tal caso, como entendió el Tribunal de instancia, no resultaba necesario acto alguno de ratificación o aprobación por parte del Ayuntamiento'.

Dicho lo que antecede, no encontrando obstáculo alguno para ello, se considera procedente revisar y reexaminar a fondo la posición adoptada por este Tribunal respecto la competencia expropiatoria atribuida a las entidades municipales descentralizadas, en este caso, Valldoreix, dados los problemas competenciales que se vienen produciendo en esta materia, de tal forma que conforme a lo que se expondrá, entendiendo que la entidad de Valldoreix no tiene competencia expropiatoria, se modifica la posición seguida por este Tribunal en determinados recursos.

En la regulación autonómica, la competencia de las entidades municipales descentralizadas vienen contempladas en el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, texto que trae causa de la Ley 8/1987 de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña pero que tras las modificaciones producidas en la Ley 7/85 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y también en la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común así como en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en cumplimiento del mandato contenido en la DF2ª de la Ley 21/02 de 5 de julio de modificación de la ley 8/97 , dio lugar al citado Texto Refundido.

En el artículo 82 del citado texto legal se dice que 'es competencia de la entidad municipal descentralizada:

a) La vigilancia de los bienes de uso público y de los comunales.

b) La conservación y la administración de su patrimonio, incluido el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales.

c) El alumbrado público y la limpieza vial.

d) La ejecución de obras y la prestación de servicios de competencia municipal de interés exclusivo de la entidad, cuando no están a cargo del municipio respectivo o de la comarca.

e) La ordenación del tráfico de vehículos y de personas en su ámbito.

f) La conservación y el mantenimiento de los parques y los jardines y del patrimonio histórico y artístico de su ámbito.

g) Las actividades culturales y deportivas directamente vinculadas a la entidad.'.

En ninguno de lo apartados anteriores se encuentra incluida expresamente la potestad expropiatoria, potestad que solo correspondería a los entes locales territoriales, por lo que entraría en juego lo previsto en el apartado segundo que señala 'El ayuntamiento puede delegar en la entidad las otras competencias que permiten un ejercicio descentralizado. Para hacer efectiva la delegación hace falta la aceptación de la entidad municipal descentralizada'. A este respecto, existe un convenio de distribución competencial con el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés de 8 de noviembre de 1995 en el cual no consta delegada la citada potestad expropiatoria, por lo que no podemos entender que, a falta de este acuerdo de delegación, la EMD tenga competencia expropiatoria.

No obsta a la anterior conclusión el hecho de que el artículo 83 , referido al régimen de funcionamiento de las citadas entidades municipales descentralizadas, indique en su punto tercero que 'Las entidades municipales descentralizadas, en el ámbito de sus atribuciones, tienen plena autonomía para la administración del núcleo de población. No obstante, los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa tienen que ser ratificados por el ayuntamiento en el plazo de dos meses a contar desde el envío. La falta del acuerdo municipal dentro de este plazo produce efectos estimatorios'. Esta mención que se realiza a la expropiación forzosa no supone que tenga potestad expropiatoria, sino que para su correcto funcionamiento en el régimen de adopción de acuerdos, en el caso en que tuviera atribuida dicha competencia (por delegación) sería necesaria la ratificación del Ayuntamiento.

En el sentido expuesto se pronuncia el artículo 45.2 c) de la LBRL 7/1985 de 2 de abril , previa remisión realizada por el artículo 3 de dicho texto legal en cuanto a la regulación de las citadas entidades.

Por tanto, consecuencia necesaria de lo manifestado es distinguir entre potestad y competencia, entendiendo la primera como poder, ejercicio de autoridad solo ejercitable inicialmente por los entes territoriales y la segunda como conjunto de atribuciones atribuida por el ordenamiento jurídico a los diversos entes, tanto territoriales como no territoriales.

Esta misma orientación resulta al examinar y diferenciar las entidades locales territoriales y que por tanto gozan de la potestad expropiatoria, de aquellas entidades locales que no tienen legalmente atribuida dicha potestad. Conforme a ello, la Ley Municipal de Cataluña descrita con anterioridad manifiesta en su artículo 1 que 'Los municipios y las comarcas son los entes locales en que se organiza territorialmente la Generalidad de Cataluña', añadiendo su artículo 2 que 'Tienen también la condición de entes locales de Cataluña la provincia, las entidades municipales descentralizadas, las entidades metropolitanas y las mancomunidades de municipios'.

Con base en lo transcrito, los entes locales territoriales (art. 3 ) son el municipio, la comarca y la provincia, los cuales tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. En lo que se refiere a sus competencias, el artículo 8.1 señala que 'Como administraciones públicas, corresponden a los entes locales territoriales de Cataluña, en el ámbito de sus competencias y en los términos establecidos por la legislación de régimen local, las potestades siguientes:

a) La reglamentaria y la de autoorganización.

b) La tributaria y la financiera.

c) La de programación o de planificación.

d) La expropiatoria.

e) La de investigación, de deslinde y de recuperación de oficio de sus bienes.

f) La de ejecución forzosa y la sancionadora.

g) La de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

Añade el apartado 3 del citado precepto que 'Las potestades y las prerrogativas determinadas por los apartados 1 y 2 son también aplicables a los demás entes locales no territoriales de acuerdo, en su caso, con lo que establecen sus estatutos, con las particularidades siguientes:

a) La potestad tributaria se refiere exclusivamente al establecimiento de tasas y contribuciones especiales.

b) La potestad expropiatoria corresponde al municipio o a la comarca, los cuales tienen que ejercerlo en beneficio y a instancia del ente local interesado, salvo el caso de las entidades metropolitanas, que pueden ejercerla directamente en el ámbito de sus atribuciones.'.

Esto es, siendo entes locales no territoriales, en el sentido definido por la norma, las entidades municipales descentralizadas, las entidades metropolitanas y las mancomunidades de municipios, solamente podría ejercer directamente en el ámbito de sus atribuciones la potestad expropiatoria las entidades metropolitanas. Los demás entes locales deben ajustar su ámbito competencial a lo dispuesto en la Ley, esto es, en el caso de referencia, conforme a las competencias atribuidas en el citado artículo 82 de la ley , requiriendo en otro caso una delegación de competencias donde rijan los principios que determina el artículo 9 del TR de 2003 , requiriendo además en determinados supuestos una ratificación de los acuerdos que se adopten por parte del Municipio. En este orden de cosas, se distingue claramente aquellos entes locales en los que el elemento fundamental para su constitución gira en torno al territorio, de aquellos otros entes que, teniendo una base territorial, ésta se circunscribe al concreto ámbito para el cual se constituyen, es decir, con un ámbito territorial inferior al municipal. En este sentido se pronuncia el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, el cual respecto de estas entidades municipales descentralizadas señala en su artículo 86 que, podrán constituirse cuando existan concentraciones de población que dentro de un municipio constituyan núcleos separados.

Esta misma dirección, como no podía ser de otra manera, es la que resulta de la propia regulación estatal, constituída por la Ley de Bases de Régimen Local, la cual, pronunciándose con el mismo esquema, delimita las entidades locales territoriales (Municipio, Provincia e Isla en los archipiélagos balear y canario) a los que le atribuye las siguientes potestades: Las potestades reglamentaria y de autoorganización, las potestades tributaria y financiera, la potestad de programación o planificación, las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, la presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecución forzosa y sancionadora., la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

De las anteriores diferencia las otras entidades locales (Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta Ley, las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipio), señalando respecto de ellas que 'Lo dispuesto en el número precedente (potestades de los entes locales territoriales) podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos'.

De lo que cabe concluir que, pese a ser materia autonómica la determinación expresa de las potestades que pueden ser asumidas por estas entidades, sin embargo, esta potestad expropiatoria no ha sido atribuida de forma expresa, por lo que solo podrá ser objeto de delegación por el Municipio y en el caso de expropiación forzosa, los acuerdos que se adopten deberán ser además objeto de ratificación por parte del Ayuntamiento.

Las mismas circunstancias concurren en otras normativas estudiadas al efecto, como son la regulación local de Castilla y León, Madrid, Cantabria...,que refiriéndose a las entidades de características similares a la enjuiciada (si bien con otra denominación) se exige una delegación de competencias por no tener atribuida directamente la potestad expropiatoria, en el ejercicio de una administración descentralizada, requiriendo además, en el caso de expropiación forzosa, una ratificación posterior del Ayuntamiento respectivo (artículo 51 de la Ley 1/1998 de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León, artículo 86 de la Ley 2/03 de 11 de marzo de Administración Local de la Comunidad de Madrid , arts. 3 y 8 de la Ley 6/94 de 19 de mayo de las entidades locales menores de Cantabria).

Por tanto, de lo expuesto se llega a la conclusión de la aludida la falta de competencia de la EMD Valldoreix para la expropiación interesada, al no haber sido dicha competencia objeto de delegación, con lo que debe desestimarse el motivo invocado.'

TERCERO.- Dado el contenido desestimatorio de la alegación principal, no procede examinar el resto de motivos alegados y, conforme al artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional, atendida la cuestión jurídica suscitada, no se imponen las costas del presente recurso a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

1º.- Desestimar el recurso de apelación, en base a los fundamentos jurídicos contenidos en la presente resolución.

2º.- No hacer expresa imposición de costas.

Contra esta Sentencia no cabe interponer recurso alguno.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ponente, el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jordi Morató Aragonés Pàmies , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.