Sentencia Administrativo Nº 796/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 727/2003 de 14 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso ordinario núm. 727/03

Partes: Juan Enrique / DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES y

AJUNTAMENT DE CERDANYOLA DEL VALLÈS

SENTENCIA Nº 796

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Núria Clèries Nerín

Doña Mª Fernanda Navarro de Zuloaga

Don Javier Aguayo Mejía

Don Joaquín Herrero Muñoz Cobo

Don Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a catorce de septiembre del dos mil siete.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 727/03 , interpuesto por Juan Enrique , representado por el Procurador de los Tribunales D. CRISTINA CORNET SALAMERO , asistido de Letrado, contra DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES representado por el LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA y contra el AJUNTAMENT DE CERDANYOLA DEL VALLÈS.asistido de Letrado

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado de la Sala, DON Javier Aguayo Mejía, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolució de 7 demarzo de 2003 del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, Generalitat de Catalunya, que declaró inadmisible la advertencia previa a la formalización de la expropiación por ministerio de la ley, de la finca denominada "Los Pirineos" de aproximadamente 1.900 m2 , sita en el término de Cerdanyola del Vallès, e incluída por el Plan General Metropolitano como parque forestal de la Serralada de Collserola.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de la misma, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se abrió a prueba el presente procedimiento mediante Auto de fecha 6 de julio de 2005 , verificándose la misma conforme obra en las presentes actuaciones. Se siguió el procedimiento mediante el trámite de conclusiones, que las partes evacuaron conforme a los escritos unidos a los presentes autos y, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que ha tenido lugar el .7 de septiembre de 2007

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Mediante este recurso contencioso-administrativo impugna el demandante la Resolució de 7 demarzo de 2003 del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, Generalitat de Catalunya, que declaró inadmisible la advertencia previa a la formalización de la expropiación por ministerio de la ley, de la finca denominada "Los Pirineos" de aproximadamente 1.900 m2 , sita en el término de Cerdanyola del Vallès, e incluída por el Plan General Metropolitano como parque forestal de la Serralada de Collserola.

La resolución impugnada declara la inadmisión de la advertencia de la expropiación de aquella finca por ministerio de la ley, por referir que la gestión y ejecución del planeamiento que comprende dicha expropiación viene atribuida bien a l'Ajuntament de Cerdanyola del Vallès, bien al Consell Comarcal del Vallès.

Esto pues la Disposición Adicional 1ª de la Llei 7/1987 de 4 de abril , por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la "Conurbación" de Barcelona y en las Comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, acordó la extinción de la Entidad Metropolitana de Barcelona, organismo que hasta entonces llevaba a término las expropiaciones de los sistemas metropolitanos, a la par que precisó que la Administración de la Generalitat y los municipios, de acuerdo con la legislación de régimen local y la legislación sectorial correspondiente, asumen las competencias de la extinta entidad que no hayan estado expresamente asignadas por la Ley a otros organismos o entidades, y de lo que deduce que "...claramente que las competencias de ejecución y gestión urbanísticas han de ser ejercidas directamente por los entes locales.".

SEGUNDO.- 1. La demanda pretende la anulación de la resolución impugnada, pues entiende que la competencia expropiatoria reside en la Administración de la Generalitat de Catalunya, tal como explícitamente resulta de la Sentencia de 7 de marzo de 1995 Sec. 6ª TS3ª, recaída en relación la expropiación de la finca denominada "Can Borrell", igualmente sita en el término de Cerdanyola del Vallès y definida como parque forestal del Parque de Collserola, como del Informe del letrado que había sido Jefe de los Servicios Jurídicos de la Entidad Metropolitana de Barcelona, en el sentido que corresponde a la Generalitat la sucesión de la Corporación Metropolitana en la expropiación obligada de los sistemas metropolitanos.

Asimismo la demanda postula el reconocimiento de la situación jurídica individualizada a la valoración de la finca "Los Pirineos", y ello como el suelo urbano de su entorno al carecer de aprovechamiento lucrativo, conforme el valor que resulta de los dictámenes periciales emitidos en los procedimientos jurisdiccionales relativos a la expropiación de la finca "Can Borrell" antes referida.

2. La Administración de la Generalitat reitera en su escrito de contestación que carece de la competencia objeto de las actuaciones por razón de la normativa aplicable, la que reside en l'Ajuntament de Cardanyola del Vallès o en el Consell Comarcal del Vallès Occidental (también añadió al Consorci del Parc de Collserola en trámite de conclusiones) como que, en relación la valoración de la finca: i) no ha transcurrido el plazo de 2 años establecido en el art.103 del texto refundido de los textos legales vigentes en Catalunya en materia urbanística -Decret Legislatiu 1/1990 , de aplicación por razón temporal; "refosa" en lo sucesivo- desde el momento que efectuó la advertencia a la fecha que se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, y, ii) que se trata de un terreno eminentemente forestal y rústico, siendo que el destino a sistema general se aviene plenamente a las características del suelo de naturaleza rústica.

3. L'Ajuntament de Cerdanyola del Vallès alega que la Llei 7/1987, que entinguió la Entidad Metropolitana de Barcelona, no atribuye directamente la competencia controvertida a los municipios, sino que todas las competencias no atribuidas directamente por la misma a otros organismos o entidades, han de ser asumidas por la Generalitat o por los municipios de acuerdo con la legislación de régimen local y las leyes sectoriales correspondientes, debiendo por tanto estarse a lo que disponen las normas legislativas aplicables, y que en lo que nos ocupa no establecen nunca la competencia del municipio para la expropiación de la finca objeto de estas actuaciones.

Por otro lado, refiere que la inedificabilidad de la finca no tiene causa en la calificación urbanística, sino en su clasificación como suelo no urbanizable, de manera que no resulta obligada la expropiación salvo que un Plan Especial o un proyecto de obras requiera la titularidad pública de los terrenos.

TERCERO.- Planteados así los términos de la cuestión, ésta resulta idéntica a la analizada y resuelta en las sentencias dictadas en fecha 13-6-07 y 27-07-07 y por esta misma Sala, sección tercera y sección segunda respectivamente, en los recursos 228/06 y 1624/2002 también respectivamente, y por tanto, dándose idéntico supuesto fáctico-jurídico, atendiendo al principio de unidad de doctrina y por ser los razonamientos en aquella sentencia ajustados a derecho, procede asumirlos y por tanto reiterar, como dijimos, que si concluimos que los terrenos no tienen que ser obligatoriamente expropiados, no puede operar la posibilidad de promover la expropiación a instancia de parte o por ministerio de la Ley recogida en el anterior artículo 103 del DL 1/1990 , actual articulo 108 del DL 1/2005 .

Tal como se dijo en las sentencias citadas, "deberemos partir de la base de que el articulo 103 citado se encuadra en la Sección 2 (legitimación de expropiaciones) del capítulo 3 (efectos de la aprobación de los planes) del titulo 2 (Planeamiento Urbanístico del Territorio), de dicho Decret Legislatiu y el art. 98 primero, de los de la referida Sección 2 , indica que "la aprobación de Planes de ordenación urbana y de polígonos de expropiación implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de expropiación"; en consecuencia, para considerar aplicable el art. 103 que comienza diciendo: "Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del Plan o Programa de Actuación Urbanística sin que se haya llevado a efecto la expropiación de los terrenos que, de acuerdo con su calificación urbanística, no sean edificables para sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación...", para considerarlo aplicable, decíamos, será preciso que previamente el planeamiento haya declarado los terrenos de titularidad pública, pues con ello la expropiación será de todo punto necesaria en los casos de imposible cesión obligatoria por inexistencia de sectores de actuación.

Así, el Plan General Metropolitano establece tal titularidad demanial para los suelos afectados a sistemas locales en el articulo 61 de sus Normas Urbanísticas, pero no para los sistemas generales en los que contempla (art. 170.3 ) la admisión de la titularidad privada y el destino a sistemas generales, en aquellos casos en que es compatible esta titularidad y destino.

A su vez, en los preceptos más específicos para el sistema general de espacios libres (arts. 200 y ss) se establece la naturaleza de dominio público de los parques urbanos (clave 6) pero en cambio, para los parques forestales (claves 27, 28 y 29), el articulo 206 señala que "el destino de terrenos, en virtud de este Plan, a parques forestales no requiere necesariamente la titularidad pública. Las fincas de propiedad particular que, según tal planeamiento, se califican como parques forestales o constituyen enclaves en parques de titularidad pública podrán ser expropiados actuando este Plan como título legitimador de la expropiación, previa formulación de una relación de propietarios y descripción de bienes o derechos..." y el articulo 208 indica que : "en desarrollo de las previsiones contenidas este Plan General, se elaboraran Planes Especiales para cada uno de los parques forestales en los que se regularán, con sujeción al Plan General, los distintos aspectos del régimen de los parques como espacios verdes. Estos Planes Especiales no serán necesarios cuando se trate de edificaciones al servicio de la conservación del parque forestal o este sea de titularidad pública"

Al igual que en el caso examinado en esa (primera) sentencia, los terrenos de los aquí recurrentes se encuentran enclavados en el Parque de Collserola, y como seguíamos diciendo en esa sentencia, dicho parque, "precisamente por no ser de titularidad pública, ha sido regulado por el Plan Especial de Ordenación y de Protección del Medio Natural del Parque de Collserola de 1- 10-1981, aprobado en cumplimiento de dicho art. 208 del PGM según indica el art. 1 de sus propias Normas Urbanísticas. Y en su Estudio Económico y Financiero se refiere a que la adquisición onerosa de las fincas debe ser un mecanismo excepcional de gestión y que esencialmente las medidas a adoptar se han de llevar a cabo en suelo público o en suelo privado mediante convenios, lo cual resulta acorde con lo dispuesto en el art. 169 del DL 1/90 -hoy 115 de la Llei 2/02 - de que la administración competente elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuente, colaboración de la iniciativa privada y otras circunstancias que concurran.

Y en dicho Plan Especial no sólo se respeta la titularidad privada de las fincas, sino que por lo que se refiere a las áreas de parque forestal distingue tres zonas según naturalidad y uso (zonas naturales, zonas seminaturales y zonas agrícolas de valor paisajístico) define y clasifica los elementos y edificaciones ya construidos y establece en los arts. 26 a 34 los aprovechamientos (forestal, ganadero, faunístico), las actividades (agrícola y de tiempo libre) y los usos (residencial y dotacionales), y sólo en estos últimos -los usos dotacionales- señala que "el régimen de todas estas edificaciones destinadas a equipamientos será, en general, público", manteniendo la propiedad privada con ciertas condiciones; también se admiten (arts. 35 a 39 ) las instalaciones de servicios técnicos y en los arts. 40 a 58 se contemplan disposiciones específicas para cada una de las tres zonas indicadas.

En suma, las claves 27,28 y 29 no exigen necesariamente la titularidad pública o, si así se prefiere, la expropiación, sino que habrá que demostrar en cada caso concreto las circunstancias que concurren a tales efectos"

En el presente procedimiento, ninguna prueba han practicado los recurrentes que acredite que los terrenos de su propiedad están enclavados en una zona que por los criterios señalados, deba ser de titularidad pública y por tanto deban ser expropiados.

Si bien esta misma Sala ha dictado algunas sentencias en las cuales se analiza si la potestad expropiatoria de un sistema general metropolitano lo tiene la Generalitat o una entidad local, en las mismas no se entra a analizar la naturaleza de dominio público de la finca en cuestión; y respecto de la sentencia del Tribunal Supremo de 7-3-95 que cita la demanda, como también dijimos en la sentencia de 13-6-07 (en referencia también a la sentencia del Alto Tribunal de 17-3-92 ), se refiere a acto administrativo anterior a la entrada en vigor del Plan Especial de Ordenación y Protección de dicho Medio Natural, motivo suficiente, a criterio de este Tribunal, para dar lugar a una modificación de criterio.

A los anteriores razonamientos, cabría añadir que la expropiación a instancia de parte o por ministerio de la ley basada en el anterior art. 103 del DL 1/90 sólo opera cuando se trata de suelos no edificables porque el planeamiento ha suprimido tal edificabilidad, pero no opera cuando la inedificabilidad viene determinada por el propio destino y naturaleza del suelo.

CUARTO.- Pues bien, en atención al principio de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, de los que cabalmente cabe extraer que situaciones iguales han de merecer la misma respuesta por parte de los órganos jurisdiccionales, aconsejan resolver el recurso con la reiteración de la doctrina reseñada, si bien procede también tener en consideración los siguientes antecedentes, conforme los términos en los que vino configurado el debate y siquiera sea a mayor abundamiento:

i) La finca objeto de la advertencia de expropiación a instancia de la propiedad consiste en un terreno de 0,1905 hectáreas de superficie rústica y destinada al cultivo de pinar maderable.

ii) De la documentación aportada en ramo de prueba de la demandada resulta que la sierra de Collserola consiste en un macizo de 8.645,31, formado en su mayor parte por bosques, espacios abiertos y áreas agrícolas, quedando del conjunto el 78,972% destinado a parques forestales con claves 27, 29 y 29. Lo que conforma el parque metropolitano más grande del mundo, 8 veces más grande que el Bois de Boulogne de París y 22 veces más grande que el Central Park de Nueva York.

El art. 145 de las Normas Urbanística del Plan General Metropolitano prevé los parques forestales como una de las modalidades del suelo no urbanizable, definido en el art. 143 de las mismas como los terrenos que por sus valores de orden agrícola, paisajístico o de otra naturaleza, o por exigencias de limitar la dinámica urbana, deben ser objeto de conservación y protección a fin de impedir su incorporación a las áreas edificadas y evitar su degradación. A su vez, aquel primer precepto establece que los parques forestales, aunque ordenados con el propósito de asegurar su conservación, protección y mejora como reservas naturales, se regulan en el Plan General Metropolitano como sistemas generales metropolitanos.

Su regulación como 'sistema general' en el PGM consiste, en síntesis, en establecer que los terrenos integrantes de los parques forestales no podrán ser dedicados a usos, aprovechamientos o utilizaciones que impliquen transformación de su destino en el Plan (art. 207.1 NNUU ); a que en desarrollo de las previsiones contenidas en el Plan General se elaborarán Planes Especiales para cada uno de los parques forestales, en los que se regularán los distintos aspectos del régimen de los parques como espacios verdes (art. 208 NNUU ), y; que los parques que deben ser protegidos como una reserva natural (C-29), como es lo que nos ocupa, no se permitirán otros usos y edificaciones que los adscritos a la protección y conservación del parque y los directamente relacionados con la actividad cientifica de la calificación de reserva natural, como es la conservación de la flora, fauna y otros valores.

iii) Asimismo, la Sierra de Collserola está incluida en el Anexo 1 del Decret 328/1992, de 14 de diciembre, del Departament de la Presidència de la Generalitat, que aprueba el Pla d'espais d'interès natural, que con naturaleza de Plan territorial sectorial tiene como objeto dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 15 de la Llei 12/1985, de 13 de junio , d'espais naturals, esto es delimitar y establecer las determinaciones necesarias para la protección básica de los espacios naturales cuya conservación se considera necesario asegurar, de acuerdo los valores científicos, ecológicos, paisajísticos, culturales, sociales, didácticos y recreativos que poseen, de manera que a los espacios delimitados por el Plan se le aplica de manera preventiva el régimen urbanístico del suelo que el texto refundido de la legislación urbanística vigente en Catalunya prevé para el suelo urbanizable no programado y para el suelo no urbanizable (art. 1, 6 y 13 PEIN).

iv) Se trata, pues, de analizar si la inedificación que va de suyo con la declaración de parque forestal de las casi 7.000 hectáreas del Parque de Collserola que tienen dicha calificación, en cuyo ámbito se encuentran la finca cuya expropiabilidad se pretende, es consecuencia del régimen de los sistemas generales destinados a crear ciudad o, por contrario, de la naturaleza propia de aquel suelo que se ordena preservar.

Lo que nos ocupa consiste en el sistema que con la clave 29 se denomina como "parque forestal que deben ser protegido como una reserva natural", y que viene ordenado en las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano como un "sistema general metropolitano" con la extensión y ámbito antes referido.

Por ello, en atención venir configurado el parque forestal (C-29) con el confesado propósito de asegurar su conservación, protección y mejora como reserva natural, como que consecuentemente no se permiten otros usos que los propios a la protección y conservación del parque y los relacionados con la actividad científica de conservación de la flora, fauna y otros valores (art. 145.2 y 209 NNUU PGM), siendo a la par que, por su inclusión en la lista de espacios de interés natural a que se refiere la Llei 12/1985, d'espais naturals, y el Decret 328/1992 dictado en su desarrollo, constituye un espacio de interés natural que se considera necesario preservar por sus valores científicos, ecológicos, paisajísticos, culturales, sociales, didácticos y recreativos que posee, no es de aplicación la doctrina jurisprudencial relativa a los espacios libres, parques urbanos o zonas verdes que por "crear ciudad" son sistemas generales cuya adquisición debe de efectuarse con garantía del principio equidistributivo, sino, de manera específica, la que, en atención la verdadera naturaleza de las cosas, considera el parque forestal conforme su estado originario, que se declara a conservar por sus valores inherentes y trascendentes, en el bien entendido que con esto no se 'crea' ciudad, más bien al contrario, se preserva de aquella labor en interés y servicio de la metrópoli, quedando fuera de la distribución de los beneficios y cargas del proceso de urbanización.

Se trata, en definitiva, que la razón de la inedificabilidad no trae causa de la calificación de la finca, sino del régimen jurídico que es propio conforme su consideración de suelo no urbanizable (así S. 2-III-2004 y 15-XII-2005 Sec. 6ª TS3ª, citadas en escrito de conclusiones de la codemandada).

Asimismo resulta desde el escorzo que de esta misma cuestión planteaba la demanda, pues no es que la finca que aquí nos ocupa quede 'singularizada' del entorno urbano de los municipios del ámbito metropolitano ó los 23 municipios del entorno del parque, como no lo son las 7.000 hectáreas que con esa misma calificación se hallan en igual situación, pues el suceso que el parque forestal de Collserola se encuentre en un entorno urbano, rodeado, no es consecuencia de la individualización del sistema respecto el entorno en que se ubica, sino de la magnífica superficie del Parque y de la Sierra, el que como quedó antes expuesto es el mayor parque metropolitano del mundo, yendo de suyo con todo esto que sus confines delimiten con los nucleos urbanos a los que sirve.

QUINTO.- No se aprecian motivos suficientes para efectuar un especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), ACUERDA:

PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.- No efectuar pronunciamiento especial en materia de costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así por esta mi Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento; doy fe.