Sentencia Administrativo Nº 797/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 694/2006 de 12 de Junio de 2008

Encabezamiento

TSJCV

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RCA/694/2006

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SENTENCIA Núm. 797

Ilmos. Sres. :

Presidente :

D. Edilberto Narbón Laínez.

Magistrados :

D. Juan Luis Lorente Almiñana

D. Josep Ochoa Monzó

En la ciudad de Valencia, a 12 de junio de dos mil ocho.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo no 694/2006, interpuesto por el procurador D. Francisco Javier BARBER PARIS, en nombre y representación de Dña. Paloma , contra la Resolución de de la Conselleria de Territorio y Vivienda de fecha 27 de diciembre de 2005, siendo parte en autos la Administración demandada, representada por el Letrado de su servicio jurídico; y como codemandado el Ayuntamiento de Denia, representado por la procuradora Dña. María del Carmen NAVARRO BALLESTER, y defendido por el letrado D. José VIZCAÍNO FERRE. Siendo ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Josep Ochoa Monzó.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda , lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La parte demandada, y la codemanda, contestaron a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba , se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 2 de junio de 2008, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Su impugna en este recurso la Resolución de de la Conselleria de Territorio y Vivienda de fecha 27 de diciembre de 2005, por la que se aprueba el Plan General Transitorio (PGT) del municipio de Dénia, alegando la recurrente que en ese PGT se introducen variaciones respecto del PGOU anulado del año 2000, en concreto diciendo que la C/Verge tenía en el PGOU una anchura de 8m. que pasa a ser de 6m. en el PGT, y afirmando que ello va en contra de la finalidad del PGT que debe ser "ordenar los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y solución a los problemas que dieron lugar a la anulación del Plan General del año 2000".

En este sentido como ya dijimos en STSJCV 614/2008, de 9 de mayo que conviene determinar inicialmente que el precepto que ampara tal instrumento es el art. 36 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, que está pensado precisamente para situaciones coyunturales de urgencia , al disponer que:

Cuando un municipio carezca de planeamiento general o éste haya sido suspendido o anulado en su eficacia, si su situación urbanística lo requiere, el Consejero competente en Urbanismo podrá, previo informe favorable del Consejo superior de Urbanismo y acuerdo habilitante del Gobierno Valenciano, elaborar directamente su plan general y tramitarlo con carácter urgente.

Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y deberán ser sustituidos , a la mayor brevedad posible, por un nuevo plan de elaboración municipal.

Precepto este simétrico al que establece el art. 82 de la Ley 16/2005, de 20 de diciembre , Urbanística Valenciana (LUV ). Y tanto la determinante situación de urgencia, como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente, es mas ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Conselleria hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento. La urgencia, era evidente , dada la anulación por este Tribunal, en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003, del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000, hoy firme. Parece claro que, ante la situación creada, era necesario dotar al importante municipio de Denia , para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar, en todo momento , con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años, en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia, de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contar desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el termino de un año. Ciertamente, estas previsiones temporales no se han cumplido , y así la Consellería, prorrogó la vigencia del Plan Transitorio por un año, en virtud de resolución de fecha 7 de enero de 2008.

SEGUNDO.- La demanda se centra sólo en el hecho de que hay una incorrecta delimitación de la anchura de la Calle Verge que pasa de los 8 metros (PGOU del año 2000) a los 6 metros. (PGT), cuando en el resto de calles que dan acceso al mar, la anchura es siempre de 8 metros. Afirmando que otras alegaciones en vía administrativa que pretendía modificar la anchura se han desestimado diciendo que "la anchura de los viales del PGT es la misma que en el PGOU de 2000", cuando ahora, se nos dice, se varía a 6m. , pidiendo en la demanda que se mantenga en esos 8 metros pues todas las calles que van a parar a la mar en el municipio de Denia y en la zona controvertida tienen, justamente , 8m. de anchura, y "que se corrija esa reducción y se mantenga su acceso rodado".

La Administración de la Generalitat , y el Ayuntamiento de Denia, que es codemandado, como argumento fuerte niegan la legitimación de la demandante con las siguientes aseveraciones:

el art. 86.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre

b) el hecho de que la demandante no acredita tener ningún interés legítimo o derecho, como exige el art. 19.1 a) LJCA ; ni propiedades afectadas pues la legitimación vendría, como dice el Ayuntamiento por la existencia de alguna propiedad de la demandante en la zona; lo que no se acredita. Pero asimismo en algunas de las adyacentes a si de futuro se pudiera ver afectada por esa disminución de la anchura, lo que tampoco se prueba.

Y por todo ello piden (como alegación única de la Generalitat Valenciana y como alegación previa del ayuntamiento de Denia) esta falta de legitimación, que conectan con el art. 69.1 c) LJCA para pedir a esta Sala una sentencia de inadmisibilidad. Pasando a mantener en esencia , en cuanto al fondo, el ius variandi de la Administración para cambiar en el PGT de 2005 una ordenación del PGOU del año 2000.

TERCERO.- La falta de legitimación, y la causa de inadmisión debe desestimarse sin una especial argumentación, por lo que es procedente entrar sobre el fondo de la litis. En efecto, es obvio, pues, que sí existe legitimación, sin una especial argumentación, pues en materia de urbanismo existe acción pública , lo que consagra hoy el art. 7 de la LUV (Artículo 7 . Acción pública. La acción para exigir ante las Administraciones Públicas y los Juzgados y Tribunales del Orden Jurisdiccional contencioso administrativo el cumplimiento de la legislación urbanística y de ordenación del territorio, así como de los instrumentos de planeamiento y de ejecución del mismo, se ejercerá de conformidad con la legislación estatal aplicable. Los plazos y procedimientos del ejercicio de las acciones serán los determinados para cada una de ellas en las normas sustantivas y procesales aplicables, según la naturaleza de la actividad o inactividad impugnada y el órgano Administrativo o judicial ante el que se formulen) por lo que con arreglo al art. 19.1 h) LJCA es procedente la impugnación planteada; todo lo cual conecta con este tradicional medio de control en el ámbito del Derecho Urbanístico (art. 304 TRLS de 1992, como referente directo) hoy recogido en el art. 4 f) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo ).

Así , pues, la inadmisión en base al art. 69.1 c) LJCA y ante una pretendida falta de legitimación debe rechazarse, pues lo que caracteriza a la acción popular es que permite a cualquier persona acceder al proceso (y en este caso al Contencioso) para pedir la observancia de la legalidad urbanística. Y debiendo decir que el actor popular puede ejercer cualquiera de las pretensiones de los artículos 31 y 32 de la L.J.C.A. . Es por ello improcedente declarar la falta de legitimación de la recurrente, por lo que es necesario entrar sobre el fondo, resultando sorprendente para esta Sala el esfuerzo que pone la Administración demandada y la codemandada en algo tan fácilmente inteligible como la existencia de acción pública.

CUARTO.- Pero en cuanto al fondo también deben desestimarse las alegaciones o pretensiones de la demandante. De una parte no hay problema, como se ha expuesto, para que el PGT, y la Resolución que lo aprobó adopten las decisiones que estimen necesarias a la finalidad del mismo , por lo que puede modificar el PGOU del año 2000. Obviamente esto entra dentro del ius variandi inherente a la potestad de planeamiento; potestad que como todas las de la Administración puede ser objeto de control, sobre todo tratándose de una potestad discrecional, si bien en este caso la discrecionalidad es máxima. Y tampoco se debe olvidar que la elaboración de un Plan General (y del PGT igualmente) descansa sobre un procedimiento de suyo largo y complicado, pero en donde se recaban múltiples informes técnicos que sirven , junto a los propios Documentos obligatorios de todo PGOU , para que la Administración planificadora justifique la solución que adopta -como es el caso-, buscando la mejor solución para el interés general que, en buena medida, puede definir la misma Administración planificadora si el legislador así lo ha querido. Pues bien, la actora parece reputar una infracción legal al PGT por el hecho de que las otras vías tienen una anchura de 8 metros, lo que encierra un reproche o posible vulneración del principio de igualdad, al decir que "la propia Conselleria en distintas alegaciones efectuadas por los ciudadanos de Denia que pretendían modificar la anchura de los viales han sido desestimadas, argumentando la Conselleria que la ordenación establecida en el PGT coincide con el Plan General del año 2000". Pero como también pusimos de manifiesto en la citada Sentencia, "se ha de recordar que en relación con la vulneración del principio de igualdad , diversas Sentencias del Tribunal Constitucional (307/93; 80/94; 321/94; 11/95; 1/97, etc.) consideran indispensable que quien alega la infracción del art. 14 CE aporte un término de comparación válido, demostrando la identidad sustancial de las situaciones jurídicas que hayan recibido diferente trato , lo que corresponde a quien alega la vulneración , sin que baste una invocación abstracta, genérica e indeterminada (S.T.C. 8/94 y 1/97 ) , entre otras".

La parte recurrente parece alegar trato desigual en relación con otros trazados de las calles que van a parar a la mar en el término municipal de Dénia, pero no específica ni acredita los elementos concretos que constituyan un término de comparación válido entre las diferentes situaciones que invoca, por lo que se desconoce si las circunstancias fácticas son las mismas e incluso si las soluciones jurídicas descansan sobre presupuestos equivalentes. Únicamente afirma en conclusiones que "no es una simple cuestión de oportunidad. Parece que se pretende favorecer a algunos en detrimento de todos, cuanto menos el utilizar un plan transitorio para reducir un vial de acceso al mar" y luego dice que "reducir la anchura de un vial de acceso al mar en casi un 30% no es facilitar ese desarrollo , todo lo contrario, entorpecerlo". Y se comprenderá lo endeble de estos argumentos, ya que la actora, a diferencia de la Administración no da explicaciones jurídicas en defensa de su postura (no dice a "quién se pretende favorecer", y, lo que sería jurídicamente relevante , si hay un detrimento de algún ciudadano, lo que quizás podría atentar contra el principio del art. 4 f ) de la LUV, de "equidistribuir los beneficios y cargas de la actividad urbanística , de manera que todos los interesados obtengan y soporten la parte que les corresponda, asegurando de manera especial la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos , en cumplimiento del artículo 47, segundo párrafo, de la Constitución; o al aplicable por entonces del art. 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones) más que afirmaciones como "mucho menos podrá un PGT reducir la anchura de un vial", pero sin alegar un solo motivo de peso. Y así, frente a lo dicho por la actora, consta un Informe del Ayuntamiento de Denia en donde se da sobrada cuenta de los planos del PGOU del año 2000 y de lo que dice el PGT de 2005. En resumen se afirma en este informe que "en referencia a si la C/Verge es peatonal o vía rodada: en el PGT, la calle Verge viene identificada como viario , sin diferenciarse del resto de viales en cuanto a su carácter peatonal exclusivo, como ocurre con otros casos". Y que "en el P.G.O.U. del año 2000 la C/Verge viene identificada como parte de la Red Viaria, sin diferenciación del resto de la red viaria en cuanto a su carácter peatonal exclusivo, como ocurre en otros casos". Lo que para la actora implica que "si no se quiere especificar si el vial es peatonal o rodado, va a dar lugar a situaciones en las cuales para unos se interpreta una cosa u otra, a conveniencia, lo cual no puede ser en Derecho".

Y tiene razón sólo en que esto no puede ser en Derecho, pero no en base a sus argumentos, sino por qué no es tal y como lo alega. De una parte , la interpretación de todo PGOU tiene reglas propias en el mismo Plan, sobre las que no procede detenernos, por ser algo bien conocido hasta por la actora como luce en su demanda. En segundo lugar, y a pesar de ser un Plan General Transitorio -y aunque fuera en un PGOU- en suelo urbano aún caben decisiones de planeamiento (por ejemplo un Plan Especial de Reforma Interior) y gestión, por lo que puede ser razonable una determinada decisión de la Administración que pueda diferir a un momento posterior el concretar si una "red viaria" se califica o no como peatonal, por lo que puede ser razonable modificar su anchura , como es el caso. Pero sobre todo, no se debe olvidar que estamos ante el ejercicio de una potestad discrecional, y en el ejercicio del ius variandi ínsito a la planificación urbanística, lo que por supuesto se puede controlar en sede jurisdiccional. Ahora bien , respecto de esto, como dijo la STS, Sala 3ª, sec. 5ª , de 28-12-2005, rec. 6207/2002,

Con reiteración venimos señalando (S.S.T.S. 30 de septiembre de 1987 , 23 de mayo de 1990 y 1 de octubre de 1991 ) que "en el planeamiento urbanístico procede distinguir una actividad jurídica o reglada, que viene sometida a normas formales o materiales de obligada observancia y acatamiento, y una actividad de oportunidad técnica o discrecional, en la que se elige, entre varias alternativas, una determinada solución de modelo global u orgánico del territorio , que se concreta, en relación con el uso del suelo, en la asignación de un destino a cada terreno , según el criterio técnico de los redactores del Plan, cuya discrecionalidad viene limitada por la congruencia de esas soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoya, siendo, por tanto, condición esencial para el éxito de una pretensión de nulidad del Plan o de alguna de sus determinaciones singularizadas, la de que se constate la infracción de una norma legal (actividad reglada) o se acredite disconformidad o incongruencia con los hechos determinantes de la decisión.

Por otra parte igualmente de forma reiterada hemos señalado que "de la racionalidad en la actuación administrativa deriva una necesidad de coherencia en el desarrollo de los criterios de planificación" (STS 8 octubre 1990 ), y puesto que ha de presumirse que las reglas generales del plan "obedecen a un designio racional ... apartarse de él supone una incoherencia si tal desviación no aparece respaldada por una justificación suficiente" (STS 20 marzo 1990 ). Añadiéndose que "esta coherencia del Plan, exigencia racional imprescindible salvo causa justificada , implica una importante reducción de la discrecionalidad, discrecionalidad ésta profunda en el momento inicial de la redacción y atenuada a medida que se va produciendo su concreto desarrollo".

La configuración del viario que nos ocupa, que según la actora era antes del PGT de 8 metros (con el PGOU del año 2000), y que ahora con el PGT de 2005 pasa a ser de 6 metros pertenece, pues , al ámbito de la potestad discrecional de la administración, así como su configuración tal y como se refiere por la misma, sin que haya aportado tampoco razones de por qué se debe mantener "el acceso rodado" como pide en la demanda. Y en el caso que estamos examinando no se aprecia una incongruencia o discordancia de la solución elegida por la Administración con la realidad (que puede haber cambiado en estos cinco años , aconsejando una solución distinta como la adoptada, por ejemplo para un mejor reparto de cargas y beneficios de la postrera gestión urbanística ), ni tampoco existe una desviación injustificada de los criterios generales del Plan General Transitorio por la que resultara viciada -por infringir el ordenamiento jurídico- la solución adoptada que salvo lo expuesto, tanto en el año 2000 como en el 2005 es la misma: "la Calle Verge viene identificada como parte de la red viaria, sin diferenciación del resto de la red viaria en cuanto a su carácter peatonal exclusivo como ocurre en otros casos"; ni más concretamente se atenta contra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; ni se conculca el principio de igualdad.

SEXTO.- Con arreglo a lo señalado , procederá la desestimación del recurso; sin que se aprecien motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, a efectos de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA .

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo no 694/2006, interpuesto por el procurador D. Francisco Javier BARBER PARIS, en nombre y representación de Dña. Paloma, contra la resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de fecha 27 de Diciembre de 2005 , por la que se aprueba el Plan General Transitorio del Municipio de Dénia, en el extremo de la anchura de 6 m. asignada a la C/Verge por el PGT, respecto de la anchura de 8m. asignada en el P.G.O.U. del año 2000. Se declara conforme a derecho este aspecto del mencionado Plan General Transitorio, así como la configuración de la citada calle como parte de la red viaria, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente al órgano administrativo de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico.