Sentencia Administrativo Nº 805/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1249/2004 de 29 de Abril de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00805/2008

Recurso núm. 1249/04

Ponente: Sr. Francisco Javier Sancho Cuesta

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

S E N T E N C I A núm.805

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Jesús Cudero Blas

Magistrados:

Dª Teresa Delgado Velasco

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dña Amparo Guilló Sánchez Galiano

DªEva Isabel Gallardo Martín de Blas

D.Francisco de la Peña Elias

D.Francisco Javier Sancho Cuesta

______________________________________

En la Villa de Madrid, a 29 de abril de dos mil ocho.

Vistos los autos del recurso número 1249/2004 que ante esta Sala ha promovido el Procurador de los Tribunales D.

Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gavá, frente a la desestimación presunta por

silencio administrativo de la solicitud dirigida en fecha 20 de octubre de 2004 a la Secretaría General de Medio Ambiente para

que previas las verificaciones y comprobaciones que estimara necesarias, formulara requerimiento a la Dirección General de

Aviación Civil del Ministerio de Fomento para que se proceda a suspender, con carácter cautelar e inmediato, la utilización de la

pista 07R-25L del Aeropuerto de Barcelona hasta que se acredite el cumplimiento de las medidas establecidas en la Declaración

de Impacto Ambiental, habiendo sido parte la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado y la

Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), siendo Ponente Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el recurso, se acordó reclamar el expediente administrativo, y una vez remitido, se acordó la puesta a disposición del demandante para que dedujera la demanda en el plazo de 20 días, lo que se formalizó por escrito de 10- 1-2006, en el que tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que se estimó de aplicación, se solicitaba se declare la disconformidad a Derecho de la inactividad de la Secretaría General de Medio Ambiente por no resolver de forma expresa y por haber infringido la normas de la Evaluación de Impacto Ambiental; que se ordene a la Secretaría General de Medio Ambiente u órgano competente llevar a cabo las verificaciones y comprobaciones que estime necesarias para comprobar si la pista 07R-25L funciona cumpliendo las medidas establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental, especialmente en materia acústica en Gavá Mar y otras zonas, y en caso de que compruebe que las medidas no han sido cumplidas o no han sido eficaces, formule requerimiento a la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento para que se proceda a suspender, total o parcialmente, la utilización de la pista 07R-25L del Aeropuerto de Barcelona y que se reconozca el derecho del Ayuntamiento de Gavá a ser indemnizado por daños y perjuicios.

SEGUNDO.- Dado traslado a la Administración para que contestara en plazo de 20 días, la parte demandada lo hizo mediante escrito en el que solicitó la inadmisión o desestimación del recurso. AENA contestó la demanda solicitando la desestimación.

TERCERO.- Concluso el proceso se señaló para la votación y fallo el día 28-4-2008, en que se efectuó.

Fundamentos

PRIMERO.- Por la Abogacía del Estado se ha opuesto en primer lugar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente, cuestión que por su naturaleza procesal debe resolverse en primer lugar.

Alega la Abogacía del Estado que el acto recurrido no afecta a los derechos o intereses legítimos del Ayuntamiento como persona jurídica ni menoscaba sus competencias en materia de medio ambiente, ya que no tiene competencias en materia de control de los estudios de impacto ambiental, por lo que su interés se limita a una mero interés por la legalidad y sin que pueda actuar en representación de los vecinos del municipio alegando violación de sus derechos fundamentales ni pueda autoatribuirse la defensa de los perjuicios de los vecinos ya que habrá vecinos que pueden resultar beneficiados de la puesta en funcionamiento de la tercera pista.

El Ayuntamiento de Gavá opone ser titular del derecho a obtener una resolución expresa de su petición y haber sufrido perjuicios de índole material y moral, añadiendo que la inactividad ministerial afecta al derecho al medio ambiente adecuado correspondiente al espacio físico delimitado por su término municipal del que es titular el Ayuntamiento, además de ser titular de bienes inmuebles, terrenos y equipamientos que resultan perjudicados por el vuelo de aviones y que por mandato del art. 68.1 de la LBRL está obligado a defender tales bienes y derechos, estando legitimado para interponer recursos en defensa de los intereses de su colectividad y de aquéllos intereses cuya gestión tiene encomendada, entre ellos la protección del medio ambiente y la salud.

La falta de legitimación que se opone se corresponde con la falta de legitimación ad causam o falta de acción. Este tipo de legitimación es definida por la STS de 21-4-97 como la atribución a un determinado sujeto de un derecho reaccional que le permite impugnar una actuación administrativa que el considera ilegal y que incidió en la esfera vital de sus intereses, tratándose en realidad de una cuestión de fondo, si bien, a los efectos de la causa de inadmisibilidad opuesta y sin perjuicio de lo que proceda decidir sobre el fondo en función de las distintas pretensiones accionadas, se ha de reconocer al Ayuntamiento legitimación para interponer el presente recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de una solicitud dirigida al Ministerio de Medio Ambiente, solicitud además que no ha sido contestada oponiendo la falta de legitimación que ahora formula la Abogacía del Estado, y se ha de reconocer tal legitimación, de conformidad con el art. 19 de la LJCA , al guardar la actuación impugnada evidente conexión con el ámbito territorial correspondiente al Ayuntamiento demandante, y aunque carezca de competencias directas sobre su regulación y gestión, es evidente que el Ayuntamiento ostenta la representación de los intereses colectivos de los vecinos del municipio y que en el círculo de intereses municipal se incluye la protección del medio ambiente y salud (art. 25 LBRL ). Se ha de añadir que la legitimación del Ayuntamiento de Gavá ya fue reconocida por la sentencia dictada el 21-10-99 en el TSJ de Cataluña, en recurso de protección especial de derechos fundamentales, confirmada por la STS de 27-4-2004 .

SEGUNDO. Se interpone recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud dirigida en fecha 20 de octubre de 2004 a la Secretaría General de Medio Ambiente para que, previas las verificaciones y comprobaciones que estimara necesarias, formulara requerimiento a la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento para que se proceda a suspender, con carácter cautelar e inmediato, la utilización de la pista 07R-25L del Aeropuerto de Barcelona hasta que se acredite el cumplimiento de las medidas establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental.

Se alega que el Ministerio de Medio Ambiente infringió las normas del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ya que el art. 42 de la Ley 30/1992 le impone la obligación de resolver expresamente, no habiéndose llevado a cabo ningún acto de instrucción y no resolviendo, por lo que concurre nulidad de pleno derecho.

El art. 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre , obliga efectivamente a dictar y notificar resolución expresa en todos los procedimientos y como establece el artículo 43.3, párrafo segundo , la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que sea procedente, lo que resulta lógico ante el deber inexcusable de la Administración de resolver de forma expresa.

Como ha destacado la STS de 19-7-06 : "Ello implica que el interesado tiene pleno derecho a reiterar sus peticiones a la Administración para que ésta resuelva expresamente, de manera que, transcurrido el plazo señalado en la Ley para tener por desestimada una solicitud, el interesado tiene expedita la vía para deducir el oportuno recurso administrativo o jurisdiccional, pero también está en su derecho de recabar una decisión expresa de la Administración, que reabrirá la posibilidad de interponer frente a ella el recuso procedente. El que la Ley Jurisdiccional haya fijado unos plazos para deducir el recurso contencioso- administrativo (artículos 46.1 y 4 ) frente a los actos presuntos, no exime a la Administración de dictar resolución expresa ni limita el derecho del interesado a recabar de ésta que así se pronuncie, lo que, en definitiva, abre de nuevo el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, ya que a la desestimación por silencio administrativo no cabe aplicarle la teoría del acto consentido y firme, según se deduce de la doctrina recogida en las Sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 1987 EDJ 1987/203 y de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 4 de abril de 1998 EDJ 1998/2389 y 24 de junio de 2000 EDJ 2000/21989 ."

En consecuencia, la parte recurrente tenía el derecho a reiterar sus peticiones para que se resolvieran expresamente, si bien en el presente caso ha optado por acudir a la vía jurisdiccional ante la desestimación por silencio administrativo, lo que obliga a este órgano jurisdiccional ha pronunciarse sobre el recurso interpuesto adoptando la resolución que proceda, sin que la falta de resolución expresa constituya un supuesto de nulidad de pleno derecho de conformidad con el art. 62 de la LRJAPPAC , y ello sin perjuicio naturalmente de las consecuencias establecidas en el punto 7 del art. 42 ante el incumplimiento de la obligación de resolver.

TERCERO. El Ayuntamiento de Gavá presentó escrito el 22-10-2004, dirigido al Secretario General de Medio Ambiente, solicitando que previas las comprobaciones pertinentes formulara requerimiento a la Dirección General de Aviación Civil para que procediera a suspender con carácter cautelar e inmediato la utilización de la pista 07R-25L. Mencionaba al efecto los arts. 25 y 28 del R.D. 1131/1988 , que aprueba el Reglamento de ejecución del RDL 1302/86 , de Evaluación de Impacto Ambiental.

En el suplico de la demanda se requiere que se ordene a la Secretaría General de Medio Ambiente, previa realización de las verificaciones y controles pertinentes, que en caso de comprobarse que no han sido cumplidas las medidas contenidas en la Declaración de Impacto Ambiental, se formule requerimiento a la Dirección General de Aviación Civil, y el suplico, así formulado, equivale a la declaración de un "derecho al trámite" a favor de la parte recurrente, al modo que se contempla por ejemplo en la legislación urbanística en materia de formulación por particulares de planes municipales y que ha llevado al Tribunal Supremo en sentencias de 31-1-80, 12-5-87 y 16-3-98 a declarar que "desde la presentación puede advertirse la concurrencia de motivos fundados de índole sustantiva, con entidad suficiente que hagan inviable o inútil la prosecución del trámite". Se han de valorar por tanto en primer lugar los fundamentos normativos del trámite que se inició.

Se ha de recordar que, conforme al art. 25 del RD 1131/1988, de 30 de septiembre , de Evaluación de Impacto Ambiental, corresponde a los órganos competentes por razón de la materia, facultados para el otorgamiento de la autorización del proyecto, el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de lo establecido en la Declaración de Impacto Ambiental, sin perjuicio de las informaciones y comprobaciones a efectuar por el órgano de medio ambiente.

A su vez, los artículos 7 y 9.1 del RDL 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental (en similares términos los arts. 25 y 28 del RD 1131/1988 ) disponen:

Art. 7 : 1. "Corresponde a los órganos sustantivos por razón de la materia o a los órganos que, en su caso, designen las Comunidades Autónomas respecto a los proyectos que no sean de competencia estatal, el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de la declaración de impacto ambiental. Sin perjuicio de ello, el órgano ambiental podrá recabar información de aquéllos al respecto, así como efectuar las comprobaciones necesarias en orden a verificar el cumplimiento del condicionado."

Art. 9 : 1. "Si un proyecto de los sometidos obligatoriamente al trámite de evaluación de impacto ambiental comenzara a ejecutarse sin el cumplimiento de este requisito será suspendido, a requerimiento del órgano ambiental competente, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiera lugar."

En el art. 7 citado no se incluye referencia alguna a la intervención de terceros , sino que se configura como una facultad del órgano medio ambiental y de carácter además potestativo y no imperativo, por lo que en principio tal precepto no instaura derecho alguno específico a instar el trámite en los términos solicitados.

Respecto al art. 9 , se refiere a un supuesto concreto, el de que un proyecto de los sometidos obligatoriamente a evaluación de impacto ambiental comenzara a ejecutarse sin el cumplimiento de tal requisito, previendo al efecto su suspensión a requerimiento del órgano medio ambiental competente, que podrá ser acordado de oficio o a instancia de parte (apartado 3). Se contempla por tanto en este supuesto una actuación rogada a instancia de parte pero para el único caso de falta de evaluación de impacto ambiental, que no concurre en el presente supuesto ya que tal Declaración se efectuó por resolución de 9 de enero de 2002, por lo que en principio, tampoco por esta vía existía obligación de que el órgano medio ambiental emitiera requerimiento instando la suspensión. Ahora bien, llevando la tutela judicial al límite, se podría analizar en el proceso si la declaración de impacto ambiental tuvo vigencia y contenido real a afectos de constatar que no se trató de un mero trámite formal vacío de contenido o sin implementación alguna, pero sin que con ello se pueda alcanzar a constatar en este proceso la plena suficiencia práctica de las medidas establecidas en la DIA o la incidencia real de las actividades de navegación posteriores, por corresponder a fases ulteriores que podrían revisarse a través de las impugnaciones procedentes en Derecho o a través de la solicitud, en su caso, de adecuación de la DIA a las nuevas condiciones o al progreso técnico o de revocación de la DIA.

CUARTO.- Expresa la parte recurrente que en la DIA aprobada por resolución de 9 de enero de 2002, se regula en su condición 3ª las medidas de protección a la población afectada por el impacto sonoro y que por resolución del Director General de Aviación Civil, de, 27-9-2004, se autorizó la puesta en funcionamiento de la pista 07R-25L desde el 30-9-2004, si bien previamente no se cumplieron en su integridad las medidas establecidas en la DIA. Igual se expresó en la solicitud de 22-10-2004 que traía por tanto su causa en la puesta en funcionamiento de la nueva pista y el cumplimiento previo de las medidas preventivas de la DIA y no en informes de acústica posteriores.

Pues bien, lo primero que se ha de significar es que el Ayuntamiento de Gavá interpuso recurso contencioso administrativo (nº 1270/04) contra la desestimación presunta del requerimiento de anulación formulado contra la resolución del Director General de Aviación Civil, de 27-9-2004, procedimiento en que recayó sentencia en fecha 5-12-2007 , desestimatoria del recurso deducido. Consecuentemente, tampoco cabe que por esta sentencia se pueda revisar la autorización de puesta en funcionamiento de la pista por pertenecer al ámbito de aquél recurso y, por tanto, la suspensión cautelar de la pista 07R-25L, que se solicitó en vía administrativa, es cuestión que pertenecía materialmente al ámbito del recurso 1270/04 en el que se impugnaba la puesta en funcionamiento de la pista. Es más, puesto que tal decisión se recurrió en vía jurisdiccional, no resulta irrazonable que la Administración a la que se dirigió la solicitud objeto del presente recurso y ante la que se invocó igual motivo pudiera permanecer también pendiente de lo que se resolviera judicialmente al respecto.

Sin perjuicio de lo dicho y por tanto a efectos exclusivos de constatar si la Declaración de Impacto Ambiental fue dotada de contenido efectivo en la condición mencionada por la parte recurrente, el apartado a) se refería a la realización en el plazo de un año de los estudios precisos sobre si es más favorable como preferente la configuración oeste a efectos de minimizar el impacto acústico. Al efecto se ha aportado el documento denominado Plan Barcelona. Ampliación del modelo INM para la determinación de huellas de ruido. Ampliación Aeropuerto de Barcelona, efectuado por SENER el 12-12-2002, e informes de la misma empresa de 11-12-2003, 6-5-2004 y 20-10-2004 (docs. 1,3,5 y 7 de la pieza de medidas cautelares), en los que se tratan ampliamente los temas de la configuración oeste, estudios de reducción del ruido, plan de aislamiento acústico, etc. A su vez, constan en autos las diversas actas de la Comisión de Seguimiento Ambiental de la obras del Aeropuerto, donde se debaten ampliamente tales temas, señalándose en la de 10-7-2003 (doc. 2), que se han seguido las recomendaciones de la DIA y que la huella se desarrolle a partir de la configuración oeste. En el acta de 11-12-2003 (doc. 4) se aprueban las isófonas que se definen para los escenarios comprendidos entre la fecha de entrada en funcionamiento de la pista y el año 2025 o de saturación del campo de vuelo si se produce con anterioridad. Todo ello determina que la fecha de la solicitud objeto del recurso se estaban siguiendo los protocolos de la DIA en el aspecto referido, fijándose incluso escenarios prolongados en el tiempo.

La condición 3. b) se refiere a que en el plazo de dos años se elaborará un plan de aislamiento acústico para las viviendas situadas dentro de las zonas delimitadas por las isófonas que determina. Consta en autos el Plan de aislamiento acústico de fecha 4-4-2004 (doc. 9) y consta el acta de la Comisión de Seguimiento Ambiental de la obras del Aeropuerto, de 6-5-2004 (doc. 11), en el que consta como orden del día el Plan de aislamiento acústico. Se ha aportado también la aprobación el 20-1-2005 (doc. 12) del inicio del expediente de contratación de las obras de aislamiento acústico de las viviendas por importe de 1.740.000 euros.

La condición 3.c) se refiere a que en el plazo de dos años y siempre antes de la entrada en servicio de la tercera pista se elaborará un plan de control y gestión de las operaciones de despegue y aterrizaje que minimice el impacto acústico. Consta aportado el citado Plan (doc. 13), de fecha 1-10-04, escasos días después de la resolución de 27-9-04, aunque los temas relacionados con los puntos 2( prohibición de operaciones de despegue de las aeronaves del capítulo II dentro del periodo nocturno, entre las 23 y 7 horas) y 3 (uso de la reserva), ya fueron examinados ante la Comisión de Seguimiento Ambiental de la obras del Aeropuerto de 19-2-2004 (doc 14).

La condición 3.d) afecta al Ayuntamiento de El Prat de Llobregat y no al Ayuntamiento demandante y finalmente, la condición 3 e) establecía que en el plazo de dos años se realizarían los estudios necesarios para diseñar la red de medidores de ruido en continuo.

Consta aportado al efecto (doc. 15) el plano de ubicación de sonómetros y consta el acta de la Comisión de Seguimiento Ambiental de la obras del Aeropuerto, de 19-2-2004 (doc. 14), que analizó el diseño de la red de medidores. Como doc. 16 se ha aportado el resultado de las mediciones realizadas a partir del 1-10-2004 (TMResolución de TEAC, 00/9977/1998, 17-12-1999), en el municipio de Gavá, que en lo referente al parámetro "Leq Avión", no se deduce que se superen los 65 dB/día o los 55 dB/noche, aún cuando se trata de mediciones que arrancando de aquélla fecha llegan hasta el 2005, fechas estas por tanto muy posteriores al momento en que se efectuó la solicitud actora.

En consideración a todo ello y en lo referente a la propia vigencia y eficacia de la Declaración de Impacto Ambiental a la fecha en que se efectuó la solicitud actora, el 22-10-2004 y a los efectos del trámite que puedan permitir a terceros los artículos 7 y 9 del RDL 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental, no se advierte por la Sala que dicha Declaración no se hubiera cumplido o no se hubieran desarrollado las medidas establecidas en su condición 3ª, cuestión diferente es la de las actuaciones posteriores que se hayan podido seguir en relación con el tráfico aeronáutico, utilización de las pistas, etc., significándose que el informe de medio ambiente aportado en relación con Diligencias Previas es de 24-11-2005; el informe acústico de la empresa Querol y Colomer es de julio de 2005, habiéndose efectuado las mediciones el 22-7-2005; en el de AudioSoft las mediciones se efectuaron del 9-8-06 al 31-8-06, existiendo otro informe de 7-4-2005 e incluso consta aportado otro informe de fonometría de 3-1-2007, por lo que tales incidencias acústicas corresponden a momentos posteriores a la vía administrativa y a la interposición del presente recurso, como posterior es también la proposición no de Ley de 9-2-2005 , que lo que insta son medidas consecuencia de la condición 3ª, debiendo tenerse en cuenta que estas son de tipo secuencial.

Consecuentemente resulta claro que a la fecha en que se instó la actuación del órgano medioambiental y en relación con los motivos allí alegados, existía aprobada la Declaración de Impacto Ambiental y además constaba su implementación a través de las distintas actuaciones que se han expresado, por lo que no concurría en tal momento el presupuesto normativo para instar la suspensión, habiéndose constatado directamente por los representantes del Ministerio de Medio Ambiente la evolución de los trabajos a través de su participación en las Comisiones de Seguimiento Ambiental de la obras del Aeropuerto, por lo que la desestimación presunta de la solicitud instada por la parte recurrente no se aprecia disconforme a Derecho ni cabe deducir que de la misma se pueda seguir infracción de los derechos constitucionales mencionados ni se ha probado que a la fecha de aquélla solicitud se hubiera acreditado ante el órgano medio ambiental que el nivel de ruido tuviera las características de continuidad, evitabilidad e insoportabilidad imprescindible para afectar a los arts. 15 y 18 CE en relación a personas concretas y determinadas o pudiera suponer un peligro grave e inmediato para la salud que exige el Tribunal Constitucional en sus sentencias 119/01 y 16/04 ,ya que las eventuales violaciones de los derechos fundamentales se habrían de referir, en su caso, a momento posterior, por lo que el recurso no puede prosperar como tampoco, consecuentemente, respecto a la indemnización por daños instada, que además no se cuantifica ni se establecen las bases ciertas para su determinación más allá de enunciados genéricos, que en todo caso se habrían de establecer en sentencia sin que tales bases se puedan diferir a ejecución (art. 71 LJCA )

QUINTO.- Por las razones expuestas, procede la desestimación del recurso formulado, sin que existan méritos para hacer expresa imposición de las costas a alguna de las partes, al no apreciarse mala fe o temeridad, de conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos citados y demás de aplicación.

Fallo

Que rechazando la inadmisibilidad opuesta, debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gavá, frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud dirigida en fecha 20 de octubre de 2004 a la Secretaría General de Medio Ambiente para que, previas las verificaciones y comprobaciones que estimara necesarias, formulara requerimiento a la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento para que se proceda a suspender, con carácter cautelar e inmediato, la utilización de la pista 07R-25L del Aeropuerto de Barcelona hasta que se acredite el cumplimiento de las medidas establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental, sin imposición de costas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia cabe interponer recurso de casación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de la misma, a preparar ante esta Sala.

Así por esta nuestra Sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos