Sentencia Administrativo Nº 81/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 100/2012 de 30 de Enero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a treinta de enero de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 81

En el recurso contencioso-administrativo número 100/2012, deducido por D. Romulo , D. Jose Ángel , D. Pedro Miguel y Dª Rita frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Corbera de 4 de abril de 2012.

Ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CORBERA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a los demandantes para que formalizaran la demanda, lo que verificaron mediante escrito solicitando se dictara sentencia que declarase contrario a derecho el acuerdo recurrido.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Corbera contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia declarando inadmisible el recurso en la parte suplicada y, además, desestimándolo íntegramente, por ser el acto recurrido conforme a derecho, con expresa imposición de costas a los actores.

TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló la votación y fallo del asunto para el día nueve de diciembre de dos mil catorce.

QUINTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Los actores, D. Romulo , D. Jose Ángel , D. Pedro Miguel y Dª Rita , deducen el presente recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Corbera de 4 de abril de 2012, por el que se dispuso: 1.- iniciar el proceso de participación ciudadana en relación a la propuesta de buscar un emplazamiento más apropiado para ubicar el parque público de red primaria de naturaleza urbana, como alternativa a la solución del planeamiento vigente, que sitúa el parque público en las vertientes de la loma donde se encuentra el Castillo de Corbera; y 2.- declarar la suspensión de licencias de parcelación, derribos y usos provisionales en los terrenos que el vigente planeamiento califica como parque público urbano, suspensión afectante, con respecto a dicho ámbito, a todas aquellas iniciativas o procedimientos dirigidos a ejecutar la ordenación vigente.

Consta en el expediente administrativo que la iniciación del referido proceso de participación ciudadana se produjo al contemplar el Ayuntamiento la opción de cambiar el régimen urbanístico de los terrenos, no susceptibles de ser edificados, situados en las vertientes de la loma donde se encuentra el Castillo de Corbera, declarado bien de interés cultural, en la categoría de monumento. Dichos terrenos, según se señala asimismo en el expediente, se encuentran clasificados en el planeamiento vigente del municipio, constituido por las Normas Subsidiarias de Planeamiento de 25 de julio de 1991, homologadas a la LRAU en el año 2000, como suelo urbano calificado como parque público de red primaria, situado dentro de la delimitación del entorno de protección del Castillo, mientras que la normativa de protección aplicable al entorno del BIC dispone que a fin de preservar el paisaje histórico del Castillo se ha de fomentar la repoblación forestal. Se añade en el expediente administrativo que el propósito del Ayuntamiento es sujetar los aludidos terrenos al régimen de suelo no urbanizable protegido, al tiempo que buscar un emplazamiento más apropiado para hacer efectiva la reserva obligatoria de parque público de red primaria de naturaleza urbana, en proporción no inferior a 5 m2 por habitante y de dimensiones superiores a 2'5 hectáreas.

En el documento del plan de participación pública se indica expresamente que dicho plan de participación 'pasará a formar parte del contenido del Estudio de Paisaje a redactar y aprobar junto a la modificación puntual del Plan, en el caso de que el resultado de la participación sea favorable a la propuesta de la Corporación Municipal de cambio de emplazamiento del parque urbano', y se citan los art. 27 y 29 del Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana , a cuyo tenor los estudios de paisaje que acompañan a un plan general habían de contener un plan de participación pública.

SEGUNDO.- Impugnan los actores el acuerdo municipal de 4 de abril de 2012 recurrido alegando los dos siguientes motivos de impugnación: nulidad o, subsidiariamente, anulabilidad de dicho acuerdo por vulneración de la normativa urbanística de suspensión de licencias establecida en el art. 101 de la LUV , al no existir en el caso ningún sometimiento a información pública de un instrumento de planeamiento, sino tan sólo la iniciación de un proceso de participación ciudadana cuyo objeto es obtener información de los ciudadanos para redactar posteriormente el correspondiente estudio de paisaje y modificación puntual del planeamiento vigente de Corbera; ello además de que el acuerdo recurrido no fija ningún plazo de duración de esa suspensión; y 2.- nulidad de dicho acuerdo por concurrencia de desviación de poder, por cuanto el Ayuntamiento encargó la redacción del plan de participación ciudadana inmediatamente después de la presentación por los actores de una solicitud de expropiación por ministerio de la ley de sus terrenos, con la consecuente hoja de aprecio, por lo que el acuerdo impugnado ha sido adoptado con la finalidad de paralizar automáticamente el referido procedimiento expropiatorio.

Se opone el Ayuntamiento demandado a las alegaciones impugnatorias y pretensiones ejercitadas por los demandantes y alega, en primer lugar, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo de conformidad con el art. 69.c) de la Ley 29/1998 , al ser el acto impugnado por aquéllos un mero acto de trámite, y subsidiariamente, aduce el demandado la conformidad a derecho del acuerdo recurrido.

TERCERO.- Así planteados los términos del debate procesal, considera la Sala que ha de darse en parte la razón al Ayuntamiento demandado cuando sostiene que el acuerdo municipal impugnado por los actores es un acto no susceptible de impugnación jurisdiccional, si bien únicamente en cuanto tal acuerdo dispone la iniciación del proceso de participación ciudadana, pero no en cuanto establece asimismo la suspensión de licencias de parcelación, derribos y usos provisionales en un determinado ámbito de suelo del municipio.

En efecto, como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo, el acto de incoación de un expediente administrativo es, por su propia naturaleza, un mero acto de trámite que no prejuzga los trámites ulteriores y no es susceptible de impugnación en cuanto tal, puesto que la decisión de la Administración de iniciar un expediente no resuelve con carácter definitivo el procedimiento, ni impide su continuación, por lo que todas las cuestiones y pretensiones que se susciten por los recurrentes en relación con dicha incoación han de hacerlas valer, en su caso, en la impugnación de la resolución definitiva que ponga fin al procedimiento.

Como excepción a la regla anterior, el T.S. tiene manifestado que esos actos de trámite intermedios sí son susceptibles de impugnación autónoma cuando incurran en causas de nulidad de pleno derecho por defectos formales independientes del resultado final del procedimiento (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc.), es decir, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final, mientras que, por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización. Pero ninguno de tales vicios formales se alega por los actores en el caso de autos. Los recurrentes aducen tan sólo que la decisión del Ayuntamiento de Corbera de iniciar el proceso de participación ciudadana constituye un acto dictado con clara desviación de poder, por cuanto el Ayuntamiento encargó la redacción del plan de participación ciudadana inmediatamente después de la presentación por aquéllos de una solicitud de expropiación de sus terrenos, teniendo por única finalidad el acuerdo plenario de 4 de abril de 2012 paralizar automáticamente ese procedimiento expropiatorio. Pero se trata de una cuestión que, a tenor de la doctrina jurisprudencial trascrita, habrá de ser planteada por los actores en la impugnación de la resolución aprobatoria del referido plan de participación ciudadana que en su día, y en su caso, se adopte por el Ayuntamiento.

En definitiva, el indicado acuerdo municipal de 4 de abril de 2012, en cuanto dispone la iniciación del proceso de participación ciudadana, es un acto de trámite que no pone fin a la vía administrativa, ni decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos de los recurrentes, por lo que, conforme al art. 25.1 de la Ley 29/1998 , no puede ser impugnado de forma autónoma en vía contencioso-administrativa. En consecuencia procede, a tenor del art. 69.c) de esa ley, la inadmisión parcial del presente recurso contencioso-administrativo, debiendo admitirse únicamente en lo relativo a la suspensión de licencias y usos que asimismo se dispone en el precitado acuerdo plenario municipal, suspensión que constituye una medida cautelar que sí es susceptible de impugnación jurisdiccional de forma independiente.

CUARTO.- Pues bien, enlazando con lo anterior ha de anticiparse ya que la aludida suspensión de licencias y usos es, como sostienen los actores, contraria a derecho. El art. 101.1 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana - actualmente derogada pero aplicable, por razones temporales, al supuesto de autos-, autorizaba a los órganos administrativos a acordar la suspensión de la tramitación y del otorgamiento de licencias de actividad, de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o usos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, en casos de sometimiento a información pública de 'planes y programas', e incluso aun antes de convocar dicha información pública, pero tratándose siempre de la tramitación de instrumentos de planeamiento o de programas de actuación urbanística, y en ningún caso de otro tipo de instrumentos urbanísticos. Ello es lógico, puesto que la suspensión cautelar de licencias, medida tradicional en el derecho urbanístico, tiene como finalidad asegurar la efectividad de un planeamiento futuro, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor, impidiendo que cuando ésta no ha llegado aún a aprobarse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun siendo conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización efectiva del nuevo plan ( STS 3ª, Sección 5ª, de 22 de mayo de 2014 - recurso de casación número 5863/2011 -, y otras muchas).

En el caso enjuiciado, la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias acordada por el Ayuntamiento de Corbera no se declaró con ocasión de la tramitación de ningún instrumento de planeamiento o programa, sino con motivo de la iniciación de un proceso de participación ciudadana en relación a la propuesta de aquél de buscar un emplazamiento más apropiado para ubicar el parque público de red primaria de naturaleza urbana emplazado por el planeamiento vigente en el Castillo de Corbera. Ya ha sido reseñado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia que en el documento del plan de participación pública redactado por los técnicos municipales se indicaba expresamente que dicho plan de participación 'pasará a formar parte del contenido del Estudio de Paisaje a redactar y aprobar junto a la modificación puntual del Plan, en el caso de que el resultado de la participación sea favorable a la propuesta de la Corporación Municipal de cambio de emplazamiento del parque urbano'. Se trataba, en consecuencia, de un instrumento que, en caso de aprobarse, se integraría en su día en un futuro estudio de paisaje, de conformidad con lo que disponía el entonces vigente Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana, en cuyo preámbulo se aludía al establecimiento de principios, mecanismos, programas y procedimientos efectivos de participación pública en la toma de decisiones en materia de paisaje, mediante procesos de participación que incorporaran a un público objetivo en el proceso de adopción de decisiones que afectaran al paisaje conforme a los criterios del Convenio Europeo del Paisaje, según el cual la participación social efectiva ha de pasar, necesariamente, por un proceso de educación y concienciación de la población con relación a los valores paisajísticos que puedan hacer realidad los objetivos de calidad paisajística adoptados, de forma que permitan el bienestar individual y social, y el desarrollo económico de las sociedades.

En concordancia con tales declaraciones contenidas en el preámbulo del referido Decreto 120/2006, los arts. 10 y siguientes de esa norma regulaban la participación pública en las políticas en materia de paisaje y, en concreto, los planes de participación pública, que eran, según el art. 14, los documentos que definían la estrategia de participación pública que debían acompañar a todo instrumento de paisaje, desarrollando detalladamente esa estrategia para cada una de las fases del proceso de elaboración, disponiendo por último el art. 30 -al que se remite expresamente el documento del plan de participación redactado por los técnicos municipales del Ayuntamiento de Corbera- que los estudios de paisaje debían incorporar e implementar necesariamente el correspondiente plan de participación pública en la forma establecida en dicho reglamento.

Es claro, a resultas de todo lo anterior, que la suspensión de licencias de parcelación, derribos y usos provisionales declarada por el Ayuntamiento demandado en el acuerdo del Pleno de 4 de abril de 2012, afectante, con respecto al ámbito territorial propuesto, a todas aquellas iniciativas o procedimientos dirigidos a ejecutar la ordenación vigente, vulnera el art. 101 de la LUV , por lo que esa decisión municipal ha de ser anulada, estimando la Sala en este punto el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-A tenor del art. 139.1, párrafo segundo, de la Ley 29/1998 , en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal -aplicable al recurso contencioso-administrativo de autos-, no procede hacer expresa imposición de costas procesales, al haber sido estimadas parcialmente las pretensiones de la parte actora.

Vistos los preceptos legales antecitados, concordantes y demás de general aplicación,

Fallo

1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 100/2012, deducido por D. Romulo , D. Jose Ángel , D. Pedro Miguel y Dª Rita frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Corbera de 4 de abril de 2012.

2.- Anular parcialmente ese acuerdo plenario, por ser contrario a derecho en cuanto a la suspensión de licencias y usos que en el mismo se dispone.

3.- Inadmitir, en lo demás, el precitado recurso contencioso-administrativo, al amparo del art. 69.c), en relación con el art. 25.1, ambos de la Ley 29/1998 .

4.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretario de la misma, certifico.