Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 812/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 660/2017 de 11 de Junio de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 812/2019

Fecha de sentencia: 11/06/2019

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 660/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 28/05/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: MTP

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 660/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 812/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 11 de junio de 2019.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo n.º 660/2017, interpuesto por la Junta de Extremadura, representada y defendida por la letrada de dicha Junta doña Casilda Gutiérrez Pérez, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre de 2017, por el que se da contestación al requerimiento previo a la vía contencioso administrativa, presentado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, por el que se aprueba la terminación del procedimiento de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea iniciado a la Comunidad Autónoma de Extremadura el 15 de diciembre de 2016.

Ha sido parte demandada la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

Antecedentes

PRIMERO.-Por escrito de 14 de noviembre de 2017 la Letrada de la Junta de Extremadura interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 8 de septiembre de 2018 del Consejo de Ministros que rechazó el requerimiento previo contra el de 9 de junio de 2017, por el que se aprobó la terminación del procedimiento de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea iniciado a la Comunidad Autónoma de Extremadura el 15 de diciembre de 2016.

SEGUNDO.-La Sala lo tuvo por interpuesto por diligencia de ordenación de 27 de noviembre de 2017, requiriendo a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción . Remitido y, posteriormente, completado en los términos interesados por la parte recurrente en su escrito de 30 de enero de 2018, se hizo entrega a la representante procesal de la Junta de Extremadura, a fin de que formalizara la demanda.

TERCERO.-Evacuando el trámite conferido, la Letrada de la Junta de Extremadura formalizó la demanda por escrito de 23 de abril de 2018 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplicó a la Sala que (...) dicte en su día sentencia en la que se declare la anulación de la resolución recurrida y, en consecuencia, estime en su totalidad el recurso administrativo y

'1.º.- Declare la obligación de la Administración General del Estado de abonar a esta Administración (la cantidad) de 3.043.954,17 euros, como consecuencia de la aplicación del porcentaje de financiación del PDR de Extremadura 2007-2013.

2.º.- Declare la responsabilidad exclusiva de la Administración General del Estado y su obligación de efectuar la devolución a la Comunidad Autónoma de Extremadura de 5.060.636,11 euros'.

Por otrosí digo, interesó el recibimiento a prueba señalando los hechos sobre los que debería versar y proponiendo los medios a tal fin.

Y por otro otrosí digo solicitó el trámite de conclusiones.

CUARTO.-El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contestó a la demanda por escrito de 29 de mayo de 2018, en el que suplicó a la Sala la desestimación en su integridad de la demanda con expresa imposición de costas -dijo-a la parte actora.

Por otrosí digo primero pidió, al amparo del artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción , la presentación de conclusiones escritas.

QUINTO.-Acordado el recibimiento a prueba por auto de 13 de junio de 2018, fue propuesta y practicada con el resultado obrante en autos.

SEXTO.-No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos de 19 de junio y de 10 de septiembre de 2018, incorporados a los autos.

SÉPTIMO.-Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 10 de abril de 2019 se señaló para la votación y fallo el día 28 de mayo siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

OCTAVO.-En la fecha acordada, 28 de mayo de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 7 de junio siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del recurso contencioso-administrativo.

La Letrada de la Junta de Extremadura ha interpuesto el presente recurso contra el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se da contestación al requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa presentado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 por el que se aprueba la terminación del procedimiento de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea iniciado a la Comunidad Autónoma de Extremadura el 15 de diciembre de 2016.

Este acuerdo de 9 de junio de 2017 se dictó conforme al artículo 14 del Real Decreto 515/2013, de 5 de julio , por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Explica en su preámbulo que, una vez notificada la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2113, de 30 de noviembre de 2016, el Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) inició el procedimiento para la determinación de las responsabilidades conforme al artículo 8.1 de ese Real Decreto 515/2013 . Y que dicha Decisión de Ejecución señalaba los importes a reintegrar por cada Estado miembro o que debían abonársele según el saldo final de los programas de desarrollo rural del período 2007-2013. En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura indicaba que debían ser reintegrados con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) estas cantidades: 7.806.619,53€ por el concepto estado de diferencias, formalizaciones y otras correcciones' y 5.364.682,52€ en virtud del artículo 69.5 b) del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 .

En consecuencia, el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017 requirió a la Comunidad Autónoma de Extremadura el importe al que asciende la suma de esas cantidades, o sea, 13.171.302,05€.

Requerido con carácter previo a la interposición de este recurso por la Comunidad Autónoma de Extremadura, a fin de que lo modificara, el Consejo de Ministros, por acuerdo de 8 de septiembre de 2017, rechazó el requerimiento. Éste alegaba, por un lado, que el importe repercutido debía reducirse a 10.108.343,31€ por existir un saldo a favor de la Comunidad Autónoma de 3.062.958,74€ o bien aplicarlo para compensar en parte aquél. Por el otro, pidió la suspensión del acuerdo de 9 de junio de 2017 en tanto se resolviera la demanda presentada por el Reino de España contra la indicada Decisión de Ejecución. Por último, reclamó que se le abonase la totalidad de la cuantía comprometida como participación en la financiación de los programas de desarrollo rural para el período 2007-2013.

Las razones por las que el Consejo de Ministros rechazó el requerimiento previo fueron, en esencia, las siguientes: (i) no reconocía el saldo a favor de la Comunidad Autónoma; (ii) se presentó la demanda contra la Decisión de Ejecución ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a petición de la Comunidad Autónoma de Extremadura, pero eso no era razón para suspender la ejecución del acuerdo de 9 de junio de 2017; y (iii) la Administración General del Estado atendió todas las peticiones de financiación efectuadas por la Junta de Extremadura hasta 158.213.236€ y cumplió de buena fe, con lealtad institucional, proporcionalidad y adicionalidad la prefinanciación de los fondos FEADER.

SEGUNDO.-La demanda de la Junta de Extremadura.

La demanda recapitula los hechos que considera relevantes para la defensa de las pretensiones de la recurrente. En concreto, explica que las actuaciones de los programas de desarrollo rural se aprueban por Decisión de la Comisión Europea y se financian con fondos del FEADER y con los aportados por los Estados y que estos últimos, en el caso de España, se nutren de aportaciones de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas. Precisa que es el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el responsable de remitir los programas a la Comisión Europea. Detalla, después, la distribución de las contribuciones de ayuda FEADER del capítulo 7 del Programa de Desarrollo Rural de Extremadura 2007-2013, aprobado por Decisión C (2008) 3836, de 16 de julio. Los datos que ofrece, dice, fueron refrendados por la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio.

Sigue diciendo que en las 'Notas sobre el reparto de fondos de desarrollo rural en el período 2007-2013', de 5 de diciembre de 2006, de ese centro directivo consta una aportación de la Administración General del Estado de 216,67 millones de euros y una aportación de la Comunidad Autónoma de 779,84 millones, cifras, continúa, que coinciden con las del escrito que el 5 de enero de 2007 remitió la Dirección General del Ministerio al Director General de Planificación Presupuestaria y Fondos Comunitarios de la Consejería de Hacienda y Presupuestos de la Junta de Extremadura comunicando que estaban disponibles. Y que, después, con motivo de la reprogramación, la Administración General del Estado aumentó su participación en 1,6 millones de euros. La reprogramación, añade, fue aprobada por carta de 25 de octubre de 2011 de la Comisión Europea, de manera que los fondos nacionales eran: 216.270.000€ aportados por la Administración General del Estado y 214.303.244€ por la Junta de Extremadura. Más tarde, prosigue, con la reprogramación presentada el 5 de julio de 2012 en el Comité de Seguimiento y aprobada por la Comisión Europea por Decisión C (2012) 9701, de 18 de diciembre de 2012, el reparto quedó en 176.153.134€ por la Administración General del Estado y 174.551.201€ por la Comunidad Autónoma. Fijados el 3 de agosto de 2012 por la Dirección General de Desarrollo Rural los respectivos porcentajes en 0,502283881 para la Administración General del Estado y 0,497716119 para la Comunidad Autónoma, dice la demanda que, cerrado el Programa, la Dirección General remitió carta sobre la liquidación del FEADER correspondiente al período 2007-2013 respecto de Extremadura. En ella, prosigue, se establecen los importes declarados. De ellos, se fija en los correspondientes a la aportación de la Administración General del Estado y los compara con los pagos efectuados en concepto de aportación al Programa de Desarrollo Rural de Extremadura, y concluye que hay una diferencia en menos de 3.043.954,17€.

Por eso, sostiene que en el procedimiento de repercusión se debe detraer de los 13.171.302,05€ esa última cantidad.

Seguidamente, se refiere a la revisión por la Comisión Europea del Programa de Desarrollo Rural de Extremadura --Decisión C (2010) 1729, aprobada el 18 de marzo de 2010, modificativa de la anterior-- para el período que nos ocupa y al Plan Financiero que comportaba y a la consulta que hizo al Ministerio en torno a la posibilidad de imputar en parte la cantidad a descomprometer del FEADER a las medidas procedentes de los 'Nuevos Retos'. Recoge la respuesta recibida según la cual no se diferenciaba entre programación inicial y nuevos retos y recuerda que, en septiembre de 2016, al aprobar la Comisión Europea la liquidación del Programa 2013, aplica una reducción de 5.060.636,11€ por no ser correcta la Decisión de 2013. El Estado, observa, repercute esa cantidad a Extremadura, obviando la responsabilidad que le corresponde.

Y es que, sigue la demanda, la Comunidad Autónoma se dirigió en su día al Ministerio para que indicara el modo de proceder cuando se modificó el Programa de Desarrollo Rural de manera que no le puede reclamar ahora esos 5.060.636,11€.

Por lo demás, reprocha al acuerdo del Consejo de Ministros que responde a su requerimiento previo falta de motivación e incongruencia y atribuye una vulneración del principio de confianza legítima a la actuación de la Administración General del Estado.

TERCERO.-La contestación a la demanda del Abogado del Estado.

En su escueta contestación a la demanda, el Abogado del Estado nos dice que se remite al expediente y a los acuerdos del Consejo de Ministros de 9 de junio y 8 de septiembre de 2017 pues considera que desbaratan y dejan sin virtualidad alguna el contenido de la demanda.

Rechaza, en todo caso, que falte motivación o que haya incongruencia en la actuación administrativa y niega que infrinja el principio de confianza legítima.

CUARTO.-El debate en conclusiones.

(A) Las conclusiones de la recurrente reiteran las dos pretensiones hechas valer en la demanda.

Sobre la primera, insiste en que la Administración General del Estado tenía una cuantía inicialmente comprometida en el Programa de Desarrollo Rural, el cual fue modificado por la Comisión Europea a propuesta de la Comunidad Autónoma y, como consecuencia, aquella alteró unilateralmente su tasa de contribución mediante un escrito informal. Añade que, a 6 de julio de 2012, las ratios que, al comienzo del Programa eran de 0,5255 para la Administración General del Estado y 0,4745 para la Junta de Extremadura se situaron casi a la par: 0,5022 y 0,4977, respectivamente. Esto supuso, dice, la infracción del principio de adicionalidad y un exceso en el ejercicio por el Ministerio competente de su cometido de dirigir, coordinar y garantizar la aplicación del Programa de Desarrollo Rural, que no le autoriza a alterar los importes previamente acordados en Conferencia Sectorial.

Sobre la segunda, la repercusión a Extremadura de 5.060.636,11€, pone de manifiesto que el Tribunal General de la Unión Europea, por sentencia de 5 de julio de 2018 , ha desestimado el recurso de anulación interpuesto por el Reino de España, a instancias de la Comunidad Autónoma, contra la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2113, relativa a la liquidación de las cuentas que aquí interesan. Recuerda que se había pedido al Tribunal de Luxemburgo que anulara parcialmente esa Decisión en tanto establece que no se reembolsarán a Extremadura 5.364.682,52€ por ser responsable la Comisión Europea de la disminución de los fondos que se le asignaron a la Comunidad Autónoma. Y dice que ha quedado demostrado que no fue responsabilidad de la Comisión Europea y que ahora, en este proceso, se trata de demostrar la responsabilidad exclusiva del Estado por una decisión suya unilateral, informal, antijurídica y no motivada. Recuerda que los nuevos fondos tenían destinos tasados y que, ante las dudas, se preguntó a la Subdirección General de Programación y Coordinación del Ministerio de Agricultura sobre el importe del FEADER a descomprometer para el Programa de Extremadura y si se podría imputar en parte a las medidas procedentes de los 'Nuevos Retos', habiendo respondido la Subdirección General que no se diferenciaba entre la programación inicial y los Nuevos Retos. La reducción aplicada por la Comisión Europea al liquidar el Programa --5.060.636,11-- ha sido repercutida, concluye, obviando la responsabilidad derivada del ejercicio de su competencia por la Administración General del Estado.

B) Las conclusiones del Abogado del Estado.

Tras exponer los antecedentes --el Fondo Europeo de Desarrollo Rural (FEADER), las decisiones de ejecución de la Comisión Europea por la liquidación de las cuentas, los motivos de esa liquidación y el procedimiento de repercusión de responsabilidades-- y referirse a la demanda ante el Tribunal de Justicia contra la Decisión de Ejecución (asunto T-88/17 ), resume el requerimiento previo y concluye los siguiente.

Sobre los 3.043.954,17€, señala que, según el informe técnico de la Subdirección General de Programación y Coordinación --lo aporta, dice, como anexo II-- no se reconoce la deuda, por lo que no procede ninguna compensación.

Y sobre los 5.060.636,11€ dice atenerse al informe técnico de esa misma Subdirección General que incluye en el anexo II según el cual de la presentación del recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia a instancia de la Junta de Extremadura no resulta la responsabilidad del Ministerio. Sobre esta pretensión añade que las directrices de la Comisión Europea, conocidas por la Junta de Extremadura --aquí se remite al anexo III--, indican, respecto de los Nuevos retos, que los importes añadidos al Programa de Desarrollo Rural como resultado del denominado 'chequeo' se destinarán exclusiva y exhaustivamente a las operaciones especificadas en el artículo 16 bis, apartado 1 del Reglamento (CE) 1698/2005 y que, de ser el importe gastado inferior al programado, el Estado miembro ha de reintegrar la diferencia al presupuesto de la Unión hasta el importe del gasto excesivo.

Por lo demás, el escrito de conclusiones del Abogado del Estado pasa a puntualizar extremos de la demanda.

QUINTO.-El juicio de la Sala. La desestimación del recurso.

El recurso debe ser desestimado ya que no pueden ser acogidas las pretensiones que quiere hacer valer.

La primera, la compensación de 3.043.954,17€, no procede porque la Administración General del Estado no reconoce ese saldo a favor de la Comunidad Autónoma de Extremadura, según precisa el propio acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre de 2017, y porque del expediente administrativo no resulta que se produjera una indebida alteración de las aportaciones que debía hacer la Administración General del Estado.

No se discute, en efecto, por la recurrente que, de los 'estados de diferencias' entre las declaradas por los organismos pagadores y los pagos definitivos resulte una cantidad a reintegrar de 7.806.619,53€. Y siendo cierto que el artículo 17 del Real Decreto 515/2013 contempla la compensación, es condición indispensable para aplicarla que exista una cantidad o un saldo con el que llevarla a efecto. Ahora bien, sucede que esa condición no se da en este caso. Según hemos dicho, del expediente administrativo no se puede deducir una reducción unilateral e indebida de la aportación estatal al Fondo de Desarrollo Rural de Extremadura y la Comunidad Autónoma no ha propuesto medios de prueba dirigidos a establecer de manera indubitada ese hecho. Por tanto, no es posible acoger su primera pretensión.

Respecto de la segunda, la solución ha de ser la misma. Desde luego, la sentencia de la Sala Octava del Tribunal General de la Unión Europea de 5 de julio de 2018 (asunto T-88/17 ) se limita a decir que la Comisión Europea no incurrió en infracción del artículo 69 del Reglamento 1698/2005 ni sobrepasó su margen de apreciación y que tampoco infringió el principio de confianza legítima. Tales pronunciamientos no implican que sea responsable el Estado de la obligación de reintegrar al presupuesto de la Unión 5.060.636,11 €. Esa cantidad resulta --dice la sentencia-- de la comprobación por la Comisión de 'una infrautilización de los fondos suplementarios destinados a las operaciones relacionadas con los nuevos retos, unida a una superación de las asignaciones totales disponibles para las demás operaciones'.

Por otra parte, la consulta a la que se refiere la demanda y la respuesta de la Subdirección General de Programación y Coordinación sobre los Nuevos Retos no conducen a la conclusión defendida por la Comunidad Autónoma de Extremadura. Es relevante que, en ese momento, cuando se hizo la consulta, el 11 de abril de 2013, la Comisión Europea no había cambiado de criterio en lo que aquí importa y que la respuesta de la Subdirección General se ajustó al artículo 29, apartado 7, del Reglamento (CE) 1290/2005 , e iba en consonancia con la interpretación de la Comisión. Fue en noviembre de 2015 cuando cambia su criterio y pasa a considerar que no procedía minorar los fondos suplementarios para Nuevos Retos.

En estas condiciones, no cabe acoger tampoco esta segunda pretensión de la recurrente.

SEXTO.-Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , imponemos a la recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 660/2017 interpuesto por la Junta de Extremadura contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre de 2017, por el que se da contestación al requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa presentado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, por el que se aprueba la terminación del procedimiento de repercusión de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea iniciado a la Comunidad Autónoma de Extremadura el 15 de diciembre de 2016.

(2.º) Imponer a la recurrente las costas de este recurso en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.