Sentencia Administrativo Nº 816/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2773/2004 de 02 de Mayo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00816/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65594

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2004 0105342

Procedimiento:

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002773 /2004

Sobre AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D/ña. COMUNIDAD DE BIENES DIRECCION000

Representante: ENRIQUE RIVERO YSERN

Contra D/ña. CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº 816

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a dos de mayo de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

Desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra resolución de 30 de abril de 2004 de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria, que desestima la solicitud de ayuda a productores de determinados cultivos herbáceos, campaña 2003/2004 (Expte. 49/3/04515).

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: la COMUNIDAD DE BIENES DIRECCION000 , representado por el Procurador Sr. Ramos Polo y defendido por el Letrado Sr. Rivero Ysern.

Como demandada: la CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEON, representada y defendida por el Letrado de la Corporación.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia anulando la resolución impugnada, debiendo declararse además, el derecho de mi representada a la ayuda pedida en la solicitud Unica Año 2003 en lo que respecta a las ayudas por superficie para determinados cultivos y leguminosas grano, correspondientes a la campaña de comercialización 2003/2004. Con imposición en costas a la demandada.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, así como la imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día dos de mayo de 2008.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso jurisdiccional la resolución desestimatoria presunta del recurso de alzada interpuesto por la Comunidad ahora recurrente contra otra anterior de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria de fecha 30 de abril de 2.004, por la que se desestima la solicitud de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos y leguminosas de grano, correspondiente a la campaña 2.003-2004.

Las alegaciones de la parte actora que se esgrimen en el escrito rector de este proceso se refieren sustancialmente, en cuanto afecta a la "ratio decidendi" de esa resolución, a que el control de campo efectuado por el sistema de teledetección no satisface los requisitos precisos, lo que supondría que no resulta acreditada la reducción de superficie cultivada en relación a la declarada para que se genere la pérdida o reducción de las ayudas acordada la resolución recurrida. En este sentido las alegaciones se refieren en concreto al método de detección empleado, entendiendo que no resulta garantizado que el control de campo se haya efectivamente realizado, expresando al respecto que el resultado de la teledetección no obra en el expediente, que no se indica el satélite a través del cual se ha realizado ni las fechas en que se llevaron a cabo, y que "si las fotos se hubieran hecho en el mes de octubre las parcelas ya estaban aradas para la siembra del siguiente año". Considera por tanto que no existen pruebas que acrediten el incumplimiento, y que no es posible invertir la carga de la prueba en perjuicio del solicitante de la ayuda.

SEGUNDO.- Al igual que hemos dicho en la sentencia de fecha 22 de abril de 2.008 dictada en el recurso nº 2772/04 , como idea general y en abstracto ha de considerarse que el sistema de control mediante teledetección puede constituir prueba de cargo suficiente, una vez que su resultado y la teledetección misma permita constatar que los datos de tal sistema de control ofrecen los suficientes elementos como para entender producido el hecho que se pretenda acreditar mediante el mismo.

La teledetección es un sistema que en principio "per se" es adecuado para constatar un determinado nivel de incumplimiento en relación con la declaración efectuada, tal y como así se desprende del artículo 6. 1 del Reglamento (CEE) núm. 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 , por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, precepto éste que establece: "Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas".

Y el 7 del mismo Reglamento, que respecto al control por teledetección señala: "1. En caso de que un Estado miembro decida controlar por teledetección totalmente o en parte la muestra referida en el apartado 3 del art. 6 , deberá proceder:

- a la fotointerpretación de imágenes o fotografías aéreas que permitan reconocer las cubiertas vegetales y medir las superficies de todas las parcelas que deban controlarse;

- al control físico de todas las solicitudes cuando la fotointerpretación no permita llegar a la conclusión de que la declaración es correcta a la entera satisfacción de la autoridad competente".

En base a lo establecido en el artículo 8 del mismo texto el Fondo Español de Garantía Agraria, como organismo coordinador a que se refiere el precepto, emite diversas circulares en las que se establece el Plan Nacional de controles sobre el terreno. Y si analizamos como muestra el Plan en la actualidad vigente para la campaña 2.007-2008, que no es de aplicación al supuesto analizado pero que por su carácter didáctico puede servir de ilustración al supuesto de esta "litis", se pone de relieve en el mismo cómo los sistemas de teledetección pueden servir de prueba sobre el nivel de cumplimiento de la declaración inicial, en la misma forma que los sistemas de control de campo clásicos mediante la observación "in situ" por el controlador. Así se desprende del apartado 6 de la circular, que en relación a la atribución de las facultades de control al FEGA, respecto a estos controles precisa: "Los controles por teledetección se consideran a todos los efectos controles sobre el terreno y deben cumplir los mismos criterios que las inspecciones de campo clásicas".

De esta forma no puede negarse que los controles mediante sistemas de detección puedan servir para acreditar el nivel de plantación existente en las parcelas, al igual que sucede con los controles que resultan de la presencia física de los funcionarios, controlando "in situ" sobre el terreno.

TERCERO.- Sin negar, pues, el carácter esencialmente probatorio de los controles efectuados por tales sistemas fotográficos, es obvio en cualquier caso que se han de preservar unos requisitos mínimos de autenticidad en la constatación de los datos, para así poder deducir de los mismos los hechos que se pretendan acreditar. Es decir han de quedar debidamente documentados y constatados determinados datos en el expediente administrativo, como es la indicación del aparato que hace la detección, órgano o empresa que la lleva a cabo, fecha de la realización, etc.

En el supuesto analizado sucede, ciertamente, que los documentos gráficos obrantes en el expediente pueden hacer prueba sobre un determinado nivel de la plantación existente, ello atendiendo al grado de cubierta vegetal en cada una de las parcelas, de lo que podría deducirse el nivel de cumplimiento exigible por la normativa de aplicación; mas lo que en modo alguno podrá deducirse es la fecha concreta en que se ha efectuado el control, ya que en tales documentos no se hace indicación alguna sobre dicho particular. Por ello, únicamente podría entenderse referido el nivel de plantación constatado por teledetección a alguna de las fechas fehacientes que figurasen en alguno de los documentos del expediente, y la primera de ellas no puede ser sino la de las actas de control que reflejan el resultado de dicha forma de detección por satélite.

Deberá por lo tanto determinarse si tal momento es expresivo de un nivel de incumplimiento, en cuanto que en tales fechas la plantación pudiera reunir un determinado porte para considerar adecuadamente cultivada la parcela, en función de los ciclos biológicos de la planta. Y esta cuestión puede acreditarse a través de los propios calendarios aprobados al respecto por la Administración, que expresan unas determinadas fechas en que se han de practicar los controles.

Sobre este particular existen instrucciones y circulares internas de la Administración, que no son objeto de publicación y por consiguiente no siempre de fácil accesibilidad, a no ser que se traigan al proceso por la actividad probatoria de las partes, lo que no ha sucedido en el presente caso. Pero sí que pueden señalarse determinadas instrucciones dictadas, como la Norma general de procedimiento Nº 9, aprobada para la solicitud única del año 1.998, en cuyo Anexo A-XIII figura como momento de realización de los controles sobre el terreno los meses de junio y agosto; y también la Circular de Coordinación del Plan Nacional de Controles sobre el terreno para la campaña 2007-2008, anteriormente citada, en la que se hace constar lo siguiente: "En el documento AGRI/60363/2005 Rev.1 "Recomendaciones para la medición de parcelas" se establece que los controles de los cultivos deben efectuarse antes o poco después de la cosecha y en las fechas adecuadas para comprobar las tierras retiradas de la producción".

Pues bien, volviendo al supuesto de nuestra litis, resulta obvio que la única data que podría tomarse como cierta para acreditar los datos de la detección sería la del segundo acta de control, que es el 29 de octubre de 2003, ya que no consta documentada ninguna otra anterior, como podría ser, por ejemplo, la fecha de los fotogramas. Y si partimos de ello necesariamente habremos de concluir que a esa data, atendiendo a las reglas de la experiencia, las posibles cosechas a que se refiere la declaración ya habían tenido lugar en un momento muy anterior, siendo por ello imposible poder diferir un determinado grado de incumplimiento.

Aplicamos esas instrucciones o circulares, pese a que sólo tengan efectos administrativos internos en el ámbito jerárquico de la Administración y no tengan por tanto propiamente carácter normativo, ya que son expresivas de un criterio técnico adecuado para la práctica de los controles y puede ser demostrativo, como acontece en el presente caso, de un realización extemporánea del control practicado, o, cuando menos, si se atiende a la fecha reflejada en el control de campo, de que no resulta acreditado que la detección se llevara a cabo en una fecha adecuada. Ello por más que ordinariamente la transgresión de los plazos no tiene carácter invalidante de la actuación, lo que resulta no ya solo por la propia naturaleza de la circular, sino porque así deriva del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , sin perjuicio de que en este caso las fechas reflejadas en las circulares deban considerarse como esenciales en cuanto que guardan relación con el ciclo vital de la planta y su recolección. Por lo tanto el momento de la realización del control es en este caso sustancial para acreditar un determinado nivel en la plantación, ya que en el ciclo vital de la planta ésta llega a desaparecer, como podría haber sucedido en el presente caso.

Este problema también fue analizado, además de la sentencia ya citada, en la de fecha 18 de abril de 2.008 dictada en el recurso nº 700-01, en la que dijimos: "... ha de tenerse en cuenta que la Norma General de Procedimiento establece en el Anexo A-XIII el "Calendario de actuaciones para la realización de los controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda y declaraciones de superficie del año 1.998", señalando en concreto para esta actuación desde el día 16 de junio hasta el 11 de agosto, y para la remisión de las fichas de gabinete antes del 20 de agosto, que es también posterior al último día marcado en el calendario para esa actuación. Interesa señalar que en el Preámbulo de la misma se indica que el procedimiento "será de obligado cumplimiento para todos los funcionarios que intervengan en la realización de los controles sobre el terreno de las ayudas y declaraciones de superficies incluidas en la Solicitud Única Año 1.998 presentadas en la Comunidad Autónoma de Castilla y León". No se trata, pues, de una verdadera norma jurídica, sino de una circular o instrucción que va dirigida a los funcionarios de la propia Administración que están jerárquicamente ordenados al que la dicta, como así se recoge en el artículo 21.1 de la Ley 30/1.992 , pero que en todo caso supone la asunción por parte de la misma de un criterio de actuación que tiene su razón de ser en asegurar que los controles se realicen con ciertas garantías.

El problema es determinar cuáles son los efectos que puede tener la práctica de controles de campo una vez rebasado el límite temporal establecido, ya que se trataría de una supuesto de actuación administrativa practicada fuera de plazo, regulado en el artículo 63.3 de la Ley 30/1.992 conforme al cual "sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo". Y la Sala considera que la respuesta a tal cuestión habrá de darse en función de las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar cuándo las actuaciones extemporáneas pueden tener efectos invalidantes, de modo que habrá de repararse, por ejemplo, en la propia conducta del administrado, si es que es a ella achacable la dilación, en la relevancia que pueda tener la comprobación de la concreta realidad del terreno en unas fechas determinadas, en el hecho de que los datos de un control extemporáneo puedan haber sido ya constatados en actuaciones anteriores (v.gr. controles mediante sistema de teledetección), o, en fin, en que dado el objeto de la actuación de que se trate el tiempo no resulte relevante.

Centrándonos ya en el supuesto de esta litis, la necesidad de que se practique el control en el intervalo de fechas que se indica tiene su significado en que se trata del periodo de tiempo más adecuado para comprobar la realidad de los cultivos antes de que se inicien las labores del año agrícola siguiente. Y si tenemos ello en cuenta, así como también que los informes de la empresa Tragsatec que se utilizan como apoyo técnico son de 7 de octubre de 1.998 -por lo tanto también posteriores a la fecha límite- (recordemos que en el caso de ahora ni siquiera consta la fecha), no puede sino concluirse, en la línea de los argumentos de la actora, que ese control administrativo no se ajustó a derecho, con lo que en definitiva habrá de ser anulado junto con las resoluciones que se basaron en el mismo para motivar la decisión adoptada."

CUARTO.- A tenor de lo razonado, y a modo de conclusión, ha de entenderse que no se encuentra suficientemente acreditado que el control se efectuara en fecha idónea para acreditar un determinado nivel de superficie plantada en cada una de las parcelas, por lo que no podrá decirse que ha resultado probado, con un cierto grado de certeza, que ha existido algún tipo de incumplimiento en relación con la declaración efectuada.

Ahora bien, ha de notarse que el primer control practicado tuvo lugar el 3 de junio de 2.003, en el que se recogieron determinadas incidencias relativas a la inexistencia de algunas parcelas en la base oficial del catastro, con lo que la estimación del recurso sólo será parcial, debiendo la Administración determinar el importe total de la ayuda teniendo en cuenta solo los resultados del primer control, y ello toda vez que esta Sala carece ahora de elementos de juicio suficientes para fijarlo, pero previniéndose en cualquier caso que la nueva liquidación que resulte no podrá empeorar la situación de la recurrente.

QUINTO.- En cuanto a las costas, no se aprecian mala fe o temeridad para su imposición a alguna de las partes, ello de conformidad con lo que establece el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE BIENES DIRECCION000 contra las resoluciones indicadas en el encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos las mismas, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, y ordenamos a la vez la retroacción de las actuaciones administrativas al momento anterior al de dictarse la resolución de 30 de abril de 2.004, con el fin de que la Administración determine el importe total de la ayuda correspondiente a la solicitud única de la campaña de comercialización 2003/2004, teniendo en cuenta tan solo los resultados del primer control realizado.

No se hace especial imposición de costas a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.