Última revisión
31/01/2008
Sentencia Administrativo Nº 82/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 880/2001 de 31 de Enero de 2008
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Orden: Administrativo
Fecha: 31 de Enero de 2008
Tribunal: TSJ Cataluña
Ponente: LOPEZ VAZQUEZ, FRANCISCO
Nº de sentencia: 82/2008
Núm. Cendoj: 08019330032008100087
Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Tercera
Recurso ordinario número 880 de 2.001
Partes: D. Emilio , D. Luis Angel , Dª. Marina y D. Lázaro
contra la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Montornés del Vallés y "COBEGA, SA"
SENTENCIA Nº 82
Ilmos. Sres.
Magistrados
Manuel Táboas Bentanachs
Francisco López Vázquez
Ana Rubira Moreno
En la ciudad de Barcelona, a treinta y uno de enero de dos mil ocho.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma con el número de referencia, promovido a instancia de D. Emilio , D. Luis Angel , Dª. Marina y D. Lázaro , representados por el procurador de los tribunales Sr. Ramentol Noria y defendidos por letrado, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, contra el Ayuntamiento de Montornés del Vallés, representado por el procurador de los tribunales Sr. Ranera Cahís y defendido por la letrada Sra. Cid Barrio, y contra "COBEGA, SA", representada por el procurador Sr. Manjarín Albert y defendida por la letrada Sra. Bardají Pascual, en relación con actuaciones en materia de planeamiento urbanístico, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y atendiendo a los siguientes
Antecedentes
PRIMERO. Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, publicándose el pertinente anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia y, recibido el expediente administrativo, le fue entregado para que dedujese escrito de demanda, donde, tras consignar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó de aplicación, solicitó se dictase sentencia estimatoria de las pretensiones en ella deducidas.
SEGUNDO. Tras diversas incidencias procesales, conferido traslado a las partes demandadas, contestaron la demanda, consignando los hechos y fundamentos de derecho que entendieron aplicables, solicitando la desestimación de las pretensiones de la parte actora.
TERCERO. Recibidos los autos a prueba, fueron practicadas las consideradas pertinentes de entre las propuestas, con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso sus trámites, hasta finalizar con el de conclusiones, donde las partes presentaron sucintas alegaciones en defensa de sus pretensiones respectivas, quedando el pleito concluso para sentencia y señalándose el momento de la votación y fallo para el día 21 de enero de 2.008, tras suspenderse un anterior señalamiento al objeto de emplazar al Ayuntamiento de Martorelles, que no ha comparecido en autos. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.
Fundamentos
PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la impugnación de la resolución del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 31 de julio de 2.001, aprobando definitivamente el expediente del Plan Parcial de Ordenación Urbana de Can Fenosa, en los términos municipales de Martorelles y Montornés del Vallés, supeditando su eficacia y publicación a la prestación ante tales ayuntamientos en el plazo de un mes por parte del promotor de la garantía del 12% del total del coste de implantación de los servicios y de ejecución de la obra urbanizadora. Indirectamente se impugna la correspondiente modificación puntual del plan general.
Se interesa en la demanda la declaración de nulidad del indicado plan parcial y de toda la tramitación realizada en el expediente, desde el acto del Pleno del Ayuntamiento de Martorelles de 21 de julio de 1.999, acordándose la remisión del expediente a tal Ayuntamiento para que se manifieste nuevamente en relación a si concurren motivos suficientes para recalificar los terrenos de Can FENOSA, ordenándose la suspensión, entre tanto, de todo otorgamiento de licencias de usos y la paralización de las obras en curso en el área, y, tras la decisión definitiva de dicho municipio, si esta se apartara de su criterio adoptado, la destrucción de lo indebidamente construido y la restauración, en la medida de lo posible y previo estudio técnico, del estado natural de la zona, todo ello a costa del promotor urbanístico, sin perjuicio del derecho de este a repetir contra el Departamento de Urbanismo.
Subsidiariamente, se interesa la declaración de la existencia de desviación de poder en la tramitación del expediente, procediendo a su anulación y ordenando el derribo de lo indebidamente construido en las condiciones antedichas.
Más subsidiariamente, se solicita la anulación parcial del expediente, en lo referente al modo de depuración de las aguas residuales de la planta, suspendiendo todo otorgamiento de licencias de uso, así como el curso de las obras, hasta tanto recaiga preceptiva aprobación de la Agencia Catalana del Agua acerca del modo en que ha de producirse la evacuación de las aguas residuales y, sometido que sea el proyecto técnico a la consideración de dicho organismo, si su resultado fuera de informe negativo, acuerde el derribo de lo construido en las mismas condiciones indicadas.
SEGUNDO. Procede en primer lugar el rechazo de la causa de inadmisibilidad propuesta por el Ayuntamiento demandado, al considerar el acto impugnado como no susceptible impugnación pues, siendo el acuerdo recurrido el de aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación Urbana de Can Fenosa, por más que se supeditase su eficacia y publicación en el propio acuerdo de 31 de julio de 2.001 a la prestación de garantía en determinado plazo por parte del promotor, nada impedía su impugnación con anterioridad al cumplimiento de tal circunstancia, hasta el punto de que el mismo acuerdo ya otorgaba a su pie a los interesados la posibilidad de interponer frente a él recurso contencioso-administrativo, por agotar la vía administrativa, sin perjuicio de posibilidad de interponerse el potestativo previo de reposición.
TERCERO. En el fondo del asunto hay que recordar que en el proceso contencioso administrativo, como según reiterada jurisprudencia cabe deducir de los artículos 31 a 33, 45 y 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos momentos distintos, primero en el de la interposición del recurso, donde habrá de indicarse la disposición, acto, inactividad o actuación contra el que se formula, y después en el de la demanda, donde, siempre en relación con estos, se deducirán las correspondientes pretensiones, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, pues permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter revisor de este orden jurisdiccional, conculcándose la letra y el espíritu de los artículos 1 y siguientes de la citada ley , al incidirse en desviación procesal.
Consecuencia de todo ello es que el perímetro del presente proceso debe quedar ceñido al acto concretamente impugnado en él en forma directa, que es únicamente el citado acuerdo de 31 de julio de 2.001, de aprobación definitiva del plan parcial, y a las pretensiones articuladas en razón del mismo, y no de otros distintos, sobre los que no cabe por ello efectuar pronunciamiento alguno en la parte dispositiva de esta resolución, al no haber sido objeto del recurso presentado, como ocurre con el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Martorelles de 21 de julio de 1.999, solicitando la formulación de un plan conjunto de los dos municipios (Martorelles y Montornés del Vallés) para la recalificación urbanística y ordenación de los terrenos de Can Fenosa, para instalar una planta de bebidas refrescantes, acuerdo al que se dedica una buena parte de la demanda, sobre la base de la supuesta desviación de poder que derivaría de la participación en su votación de determinado miembro del consistorio en quien concurrían ciertas circunstancias que se dice le impelían a abstenerse y resultan de todo punto irrelevantes desde el momento en que, además de haber resultado tal voto de todo punto intrascendente sobre el resultado final de la votación llevada a cabo, ni tal acuerdo, como queda dicho, constituye el objeto directo de este recurso ni cabe su impugnación indirecta por vía del artículo 26 de la misma Ley Jurisdiccional , al carecer el mismo de la naturaleza de disposición general que en este al efecto se exige. Carácter que sí reúne, por el contrario, la modificación puntual del plan general indirectamente impugnada.
CUARTO. También debe ser rechazado el argumento referido a la pretendida infracción por parte del plan parcial impugnado de la jerarquía normativa, al vulnerar el contenido del artículo 4.3 de la Ley 1/1995, de 16 de marzo , aprobando el Plan Territorial General de Cataluña en todos sus apartados, referidos a la necesidad de que sus planes de desarrollo, territoriales, parciales o sectoriales fomenten el desarrollo sostenible, respeten las tierras de uso agrícola o forestal de especial interés, incentiven el uso eficiente de los recursos energéticos e hidráulicos, salvaguarden los espacios naturales de especial interés y favorezcan el mínimo impacto ambiental. Con base en tales meras declaraciones de intenciones se sostiene en la demanda que la finca de Can Fenosa estaba considerada por los respectivos planes generales municipales como suelo no urbanizable de uso agrícola y por el Plan Especial de La Conrería como área de especial interés, afectando no obstante el previsto proyecto de una factoría industrial de envasado de bebidas refrescantes gravemente los recursos energéticos, hídricos e hidráulicos del territorio, sin que se hayan previsto medidas para minimizar el impacto ambiental de la actuación.
Sobre cuyo particular cabe señalar que no se ha acreditado en el curso de este proceso que los terrenos de Can Fenosa estén incluidos en el Plan de Espacios de Interés Natural o de los ámbitos delimitados por el mismo, ni consta tampoco que se encuentren amparados en ninguna otra normativa vigente en materia de espacios naturales, como tampoco se acredita la pretendida grave afectación de los recursos energéticos, hídricos e hidráulicos del territorio por parte del previsto proyecto de una factoría de envasado de bebidas refrescantes.
QUINTO. En lo demás, siendo la cuestión referida al canon del agua de carácter fiscal, y por tanto, sin perjuicio de los correspondientes estudios económicos financieros, ajena a las actuaciones urbanísticas que nos ocupan, no cabe olvidar en todo caso la necesaria exigencia de la sostenibilidad de estas, tanto desde el punto de vista urbanístico como ecológico, ya desde la misma fase de planeamiento, exigencia a la que responde con carácter general el contenido del artículo 25 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , aprobando el texto refundido de las disposiciones aplicables en Catalunya en materia urbanística, aplicable al caso por razones temporales, de donde se infiere que, hallándonos en presencia de un plan parcial de naturaleza industrial, la cuestión de la depuración y saneamiento de aguas representa un aspecto infraestructural de carácter esencial y básico, que debe ser resuelta en la misma fase de planeamiento, en lo referido a la consideración de los vertidos de la planta industrial a la red de residuales, su carga contaminante, el tratamiento del vertido y la misma capacidad de depuradora al efecto, etc., cuestiones todas ellas directamente afectantes a la sostenibilidad y viabilidad mismas de la ordenación propuesta, que no pueden por ello ser consideradas como temas meramente accesorios que, como pretenden las demandadas, puedan quedar aplazados para su resolución, incluso con previos informes de la Agéncia Catalana de l'Aigua, en un ulterior proyecto de urbanización, cuya finalidad es únicamente la de llevar a la práctica las determinaciones correspondientes del planeamiento general, en suelo urbano, o la realización material de las propias de los planes parciales, en suelo urbanizable, constituyendo en todo caso un simple instrumento para el desarrollo de las determinaciones ya previstas en el plan en cuanto a obras de urbanización.
Como así ha puesto de manifiesto una vez más la posterior Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, cuyo artículo 65.1 dispone que los planes parciales contienen todas las determinaciones pertinentes para la ordenación urbanística detallada de los sectores que abarquen, de conformidad con el régimen del suelo urbanizable, mientras que el 65.2.f) señala que deben precisar las características y el trazado de las obras de urbanización básicas a las que se refiere el artículo 58.3 .b), evaluando su coste y dividiendo su ejecución en etapas con el nivel suficiente de detalle para permitir su ejecución inmediata, sin perjuicio de la concreción superior de los proyectos de urbanización complementarios. Obras de urbanización básicas a fijar en los planes parciales que se enumeran en el segundo inciso del artículo 58.3 .b), entre las cuales las relativas al suministro y distribución de agua y a su saneamiento.
SEXTO. Del mismo modo cabe dar la razón a la actora en lo referido a la queja por razón de que la cesión del aprovechamiento medio de desarrollo del plan parcial se prevea realizar mediante indemnización sustitutoria, en cuyo sentido es de estricta aplicación al caso lo ya dicho en nuestra sentencia número 518, de 27 de junio de 2.005 (recurso 1098/2002 ), recaída con ocasión de impugnarse por tercero la aprobación por parte del Ayuntamiento de Montornés del Vallés del proyecto de compensación del plan parcial objeto de este recurso, sentencia que estimó entonces el recurso, anulando el acuerdo impugnado por su disconformidad a derecho, en el particular referido a la sustitución de la cesión del 10% del aprovechamiento medio por su equivalente económico, declarando el derecho del citado Ayuntamiento a percibir el 10% del aprovechamiento medio. Lo entonces dicho, de plena aplicación al caso de autos, es lo siguiente:
"SEGUNDO.- El 31 de julio de 2001 fueron aprobadas la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Montornés, que tenía por objeto la modificación de la clasificación urbanística del suelo de Can Fenosa y el Plan Parcial de Can Fenosa. En el apartado 6.5 de la Memoria del primero se disponía: "D'acord amb el règim jurídic del sòl urbanitzable, els promotors hauran d'assumir, aixi mateix, el deure de cessió del 10% de l'aprofitament mitjà del nou sector que es delimita. Pel que fa a la materialització d'aquest deure de cessió, s'adequarà a les característiques específiques de l'ordenació establerta i, en especial, a la determinació d'àmbit industrial com a parcel.la única i indivisible, raó por la qual es procedirà a la quantificació de la corresponent indemnizació económica substitutiva en la fase d'execució del Pla Parcial a formular". De igual forma en el artículo 9 de las Normas urbanísticas del Plan Parcial se dispone: "La cessió corresponent al 10% de l'aprofitament mitjà, s'haurà de materialitzar mitjançant indemnizació substitutoria".
Siguiendo con lo establecido en la modificación del Plan General y el Plan especial, en el apartado 4.2 de la Memoria del Proyecto de compensación se dispone: "La Modificació del planejament general i, conseqüentment, el Pla parcial que s'executa, van establir que la cessió del 10% de l'aprofitament mig es materializarà mitjançant indemnizació substitutòria. Aquesta determinació obeeix al fet que, ateses les característiques de l'actuació que es promou els terrenys susceptibles d'aprofitament privat s'integren en una parcel.la única indivisible i, per tant, resulta inviable la cessió de terrenys dintre de l'ámbit on es pugui materialitzar l'esmentat percentatge d'aprofitament".
TERCERO.- Las obligaciones urbanísticas de los propietarios de suelo urbanizable se encuentran recogidas en el artículo 121.3.b) del TRLUC , en el que se dispone la obligación de ceder a la Administración actuante suelo donde se pueda edificar el techo correspondiente al 10% del aprovechamiento medio. En el mismo sentido se expresa el artículo 18.4 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones
Siguiendo con lo establecido en la
El artículo 277 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en el que al regular los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo se establecía la integración en el mismo, entre otros, de los bienes los obtenidos como consecuencia de cesiones, ya sea en terrenos o en metálico, fue declarado nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1998, en cuyo fundamento de derecho 36 se niega la competencia del Estado en la materia, indicando: "En primer término, conviene advertir que los arts. 277 y 278.1 TRLS impugnados regulan la adquisición de bienes para el Patrimonio Municipal del Suelo y, en concreto, los bienes que lo integran y las reservas de terrenos respectivamente. A la luz de la doctrina sentada, ha de ser atendida la impugnación del art. 277 , puesto que la concreción con carácter básico de cuáles hayan de ser los bienes que lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica, sino que constituye, por el contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las Comunidades Autónomas, sin que, en este caso, quepa apreciar la concurrencia de ningún otro título competencial en favor del Estado".
El artículo 276 del citado Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , no se ve alcanzado por la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, manteniendo su vigencia; pero, en cuanto contiene la regulación de la constitución del Patrimonio Municipal de Suelo, no constituye fundamento válido en el que sustentar la sustitución de la cesión del 10% del aprovechamiento medio por su equivalente económico, cuando en la normativa autonómica catalana no está recogida esta previsión. Así, además de que, como se ha visto, el artículo 121.3.b) del TRLUC nada dice al respecto, del contenido del artículo 124.3 , en cuanto dispone que la cesión del 10% del aprovechamiento medio de un sector se ha de hacer en suelo edificable de cada una de las zonas del sector, de acuerdo con lo que determina el artículo 122, en relación con la Exposición de Motivos de la
La Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo , no aplicable a los presentes autos por no haber entrado en vigor en el momento de la aprobación del Proyecto de compensación, en el artículo 43.3, para el suelo urbano no consolidado, y en el 45.3 , para el suelo urbanizable delimitado, admite la indemnización sustitutoria, pero no con carácter general sino solamente en los casos de parcela única e indivisible, como también lo hiciera el artículo 125 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, precepto este último que ha dado lugar a un criterio jurisprudencia muy restrictivo en la admisión de esa sustitución, como es de ver en las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1999 y 24 de diciembre de 1991 , entre otras.
En el caso de autos, en el apartado 4.2 de la Memoria del Proyecto de reparcelación se indica que la determinación de la indemnización sustitutoria del 10% del aprovechamiento medio obedece al hecho de que, atendidas las características de la actuación que se promueve, los terrenos susceptibles de aprovechamiento privado se integran en una parcela única e indivisible y, por tanto, resulta inviable la cesión de terrenos dentro del ámbito en el que se pueda materializar el citado porcentaje de aprovechamiento. Pero, siendo que no se está en ninguno de los supuestos de parcelas indivisibles previstos en el artículo 140 del TRLUC , esa determinación no sería conforme a derecho y no podría utilizarse como criterio válido en el que sustentar la sustitución acordada.
De admitirse lo contrario se vería vulnerado el régimen jurídico dispuesto para la transmisión de los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo en los artículos 237 y 238 del TRLUC.
En estos términos, procede estimar el recurso para declarar la disconformidad a derecho de la resolución recurrida en el particular referido a la indemnización sustitutoria de la cesión del 10% del aprovechamiento medio, y declarar que corresponde al Ayuntamiento de Montornés la adjudicación del 10% del aprovechamiento medio, en concreto 16.743,57 metros cuadrados, sin que se haga necesario tratar el segundo motivo de impugnación hecho valer por la actora, en cuanto versa sobre el importe de la indemnización sustitutoria de ese aprovechamiento.
SÉPTIMO. Es procedente por ello estimar parcialmente en los dos puntos indicados tanto la impugnación directa de la aprobación definitiva del plan parcial como la indirecta de la modificación puntual del plan general de Montornés que le dio cobertura, sin que ello permita en cualquier caso apreciar la desviación de poder que con tal motivo se vuelve a argumentar en la demanda pues, como reiteradamente ha señalado el Tribunal Supremo, consiste aquélla en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, siendo preciso para su apreciación que quien la invoque alegue los supuestos en que se funde y que los pruebe cumplidamente, no pudiendo fundarse en meras presunciones, ni en suspicacias y ociosas interpretaciones del acto de la autoridad o de la oculta intención que lo determina. Así, dado que la Administración, en virtud del principio de legalidad administrativa, goza de la presunción de que ejerce sus potestades con arreglo a derecho y a la buena fe, resulta imprescindible la acreditación de tal conducta desviada, y, dada la dificultad de acreditar motivaciones internas, la más reciente doctrina no requiere su acreditación con carácter pleno, pero sí cuando menos con la suficiente entidad como para crear en el Tribunal una razonable convicción, que aquí no se alcanza tan siquiera, de que, aun cuando la Administración se ha acomodado externamente en su actuación a la legalidad formal, sin embargo el fin perseguido por los actos impugnados es ajeno al interés público.
OCTAVO. No se aprecia mala fe o temeridad en ninguno de los litigantes, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, no existiendo así méritos para una condena en costas.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos fundamentadores del recurso y la oposición
Fallo
Rechazando la causa de inadmisibilidad propuesta, ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Emilio , D. Luis Angel , Dª. Marina y D. Lázaro contra la resolución del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 31 de julio de 2.001, aprobando definitivamente el Plan Parcial de Ordenación Urbana de Can Fenosa, en los términos municipales de Martorelles y Montornés del Vallés, acuerdo e instrumento de planeamiento que ANULAMOS y dejamos sin efecto en cuanto no resuelva el problema infraestructural relativo al saneamiento y depuración de aguas y en cuanto sustituya el deber de cesión del 10% del aprovechamiento medio por la correspondiente indemnización sustitutoria, muy particularmente en su artículo 9 . Razón esta última por la cual procede aceptar también la impugnación indirecta de la modificación puntual del Plan General de Montornés de 31 de julio de 2.001, anulándolo en cuanto contenga similares referencias, particularmente en el apartado 6.5 de su Memoria. DESESTIMAMOS el recurso en todo lo demás.
Firme que sea esta resolución, procédase a la publicación de su parte dispositiva, por parte de la Administración demandada, en los mismos periódicos oficiales donde en su momento fueron publicadas las resoluciones directa e indirectamente impugnadas.
Sin imposición de costas a ninguna de las partes.
Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella, bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97 de la misma ley .
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.
