Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 821/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 83/2020 de 24 de Junio de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2020/0001418

Procedimiento Ordinario 83/2020 X - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 83/2020

S E N T E N C I A Nº 821/2021

Ilmas. Sras.:

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistradas:

Doña Juana Patricia Rivas Moreno

Doña Ana María Jimena Calleja

Doña María del Pilar García Ruíz

En Madrid, a 24 de junio de dos mil veintiuno.

VISTOpor la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 83/2020, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Enrique Sastre Botella, en nombre y representación de COMAR INVERSIONES CAPITAL, S.A.U. contra la resolución del Director de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, en cuanto resuelve el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director de Área de Ordenación y Control del Juego de 12 de julio de 2019, que desestima la solicitud formulada por COMAR de tenerle como parte interesada en el procedimiento de homologación e inscripción de los modelos de máquinas 'MGA BLACKJACK 2000 5P- 1.2' y 'MGABLACKJACK 3000 5P 1.2' iniciado por la Empresa 'MACHINES GAMES AUTOMATICS, S.A. (MGA)'.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y dirigida por sus correspondientes Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.-La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.-Acordándose no haber lugar al recibimiento a prueba, se declaró el pleito concluso para sentencia, señalándose para el acto de votación y fallo el día 16 de junio de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Ana María Jimena Calleja.

Fundamentos

PRIMERO:El objeto del presente recurso es la Resolución del Director de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, en cuanto resuelve el recurso de alzada interpuesto por COMAR INVERSIONES CAPITAL, S.A.U. contra la Resolución del Director de Área de Ordenación y Control del Juego de 12 de julio de 2019, que desestima la solicitudes formulada por COMAR de tenerle como parte interesada en el procedimiento de homologación e inscripción de los modelos de máquinas 'MGA BLACKJACK 2000 5P- 1.2' y 'MGABLACKJACK 3000 5P- 1.2' iniciado por la Empresa 'MACHINES GAMES AUTOMATICS, S.A. (MGA)'.

Se explica en la resolución inicial como fundamento de la desestimación de la solicitud que no queda acreditado el interés legítimo individual que pudiera justificar el tener a la hoy recurrente como interesada en un procedimiento iniciado a instancia de otra empresa, y de cuyo objeto no son beneficiarios ni directa ni indirectamente, y en los que la Administración ejerce unas potestades legalmente establecidas.

Tras la cita del artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la jurisprudencia del TS y del TC en torno al concepto de interesado en el procedimiento administrativo, la resolución objeto de este recurso desestima el recurso de alzada, concluyendo que no se ha probado por la recurrente que concurra la relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión a la que se refiere la jurisprudencia citada, de forma que la anulación de la Resolución o acto recurrido produzca automáticamente un efecto positivo o beneficio, o negativo o perjuicio, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético).

Tras una breve referencia al Reglamento de máquinas recreativas y de juego de Madrid, aprobado por el Decreto 73/2009, de 30 de julio, concluye la resolución impugnada que al no tratarse de un procedimiento contradictorio, es indiferente que un tercero se oponga al procedimiento de homologación, que se autoriza en base a la documentación presentada por el solicitante, fundamentalmente en el ensayo de un laboratorio autorizado en el que se certifica que la máquina cumple con los requisitos establecidos para su homologación; que, por tanto, se trata de un procedimiento reglado, seguido a instancia de parte en el que no resulta procedente que intervenga otra empresa distinta a los solicitantes, ajena al producto o material de juego objeto de homologación.

SEGUNDO:En su demanda, la parte recurrente se limita a alegar que la Administración demandada está homologando y autorizando unas máquinas de juego en contra de la normativa que la recurrente invocó en los escritos presentados ante la administración y que, en síntesis, supone que se puedan practicar en los Salones de Juego, mediante estas máquinas electrónicas de juego, unos juegos exclusivos de Casino como son la ruleta y el black jack y, además, autorizando como máquinas B2 unas máquinas que realmente son máquinas tipo C exclusivas de Casinos.

Sin embargo, considera que estas cuestiones quedan fuera del presente recurso contencioso-administrativo, ' pues dado que la Administración demandada ha negado la condición de interesada de mi representada y no le ha permitido intervenir en el procedimiento administrativo, no ha existido un pronunciamiento sobre el fondo de las cuestiones planteadas, razón por lo que la función revisora que caracteriza a la jurisdicción contencioso-administrativa no puede tener lugar, no es posible revisar aquello sobre lo que no ha existido pronunciamiento administrativo al negar a mi representada la condición de interesada.'

Sin ninguna alegación de hecho más, en los fundamentos jurídicos la actora transcribe lo que manifestó ante la administración sobre su condición de interesada.

Cita las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2018, nº 987/2018 del recurso de casación nº 1481/2016 y de 20 de junio de 2018, nº 1055/2018 del recurso de casación nº 1810/2016; invoca que dichos recursos administrativos fueron interpuestos por determinadas Asociaciones representativas de los Salones de Juego y que en aquellas ocasiones, la actora entendió que debía declararse la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de las mismas, por representar y defender intereses generales que no les hacían merecer la condición de interesadas.

Pues bien, añade, ' esa Sala de lo Contencioso-Administrativo a la que tengo el honor de dirigirme rechazó tal inadmisibilidad, reconociendo la condición de interesados de esas Asociaciones de Salones de Juego. En estas dos sentencias del Tribunal Supremo se desestiman los recursos de casación que se interpusieron contra dos sentencias de esa Sala y Sección a la que tengo el honor de dirigirme y en la que se analizó la condición de interesado de los recurrentes.'

Por tanto -argumenta- ' si a las Asociaciones de carácter general se les reconoció esa condición de interesados, como no va a tenerla mi representada que es la titular del Casino principal de Juego de Aranjuez y del Casino Apéndice de Gran Vía, por lo que no representa y defiende intereses generales, sino que la actuación administrativa afecta a sus intereses particulares, directos, concretos y reales.'

Invoca que la cuestión de fondo en la actuación administrativa es la homologación y autorización de unas máquinas que tienen juegos exclusivos de Casinos en conformidad con el art. 8 de la Ley 6/2001, de Juego de Madrid y de unas máquinas que reúnen las características de las máquinas tipo C o de azar que también son exclusivas de los Casinos, razón por lo que los efectos y consecuencias son directas para la recurrente, pues en lugar de que estos juegos y máquinas estén ubicados únicamente en los cuatro establecimientos de juego que en Madrid tienen la condición de Casino de Juego, se ubicarán o ubican en los más de 500 Salones de Juego existentes en la Comunidad de Madrid, por lo que 'en palabras de esa Sala y Sección a la que tengo el honor de dirigirme, esta actuación administrativa 'afecta al sector en el que despliegan su actividad propia tanto los Casinos como las Asociaciones recurrentes',Asociaciones que recordemos representan a los Salones de Juego.

Considera que tal doctrina es igualmente aplicable en este caso y concluye señalando que ' será imposible encontrar alguien con mayor condición de interesado que la de mi representada, pues la actuación administrativa afecta directamente a juegos que se desarrollan en los Casinos.'

Termina suplicando que 'se dicte sentencia en la que se declare no conforme a derecho la resolución recurrida, se anule y deje sin efecto alguno, declarando la condición de interesada de mi representada y se ordene la retroacción de las actuaciones administrativas al inicio de las mismas para que mi representada pueda ser parte en la misma en defensa de sus legítimos derechos e intereses legítimos e individuales.'

El Letrado de la Comunidad de Madrid se opone a la estimación del recurso, por considerar conforme a derecho la resolución recurrida, destacando que la recurrente se limita a reiterar las argumentaciones en su día formuladas en vía administrativa; añade que el Decreto 73/2009, de 30 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid regula la homologación de las máquinas de juego, procedimiento que debe ser iniciado por el fabricante o importador de las máquinas, sin que esté en la norma la intervención de otros interesados; que la homologación de las máquinas de las que aquí se trata; por último, se invoca que ninguna de las Sentencias que se citan en el escrito de demanda resuelven un caso como el presente.

TERCERO:En primer lugar podemos recordar que una jurisprudencia consolidada sostiene que el recurso contencioso-administrativo no es una mera continuación del expediente administrativo, resultando exigible, como punto de partida, una crítica al acto concreto cuya anulación se pretende, sin que baste la remisión a las alegaciones ya efectuadas en el expediente y que han sido contestadas por la resolución recurrida.

El Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya señaló en Sentencia de 1 de octubre de 1992 (rec. 3695/1989) con remisión a sentencias anteriores que ' aún sin desconocer la amplitud de criterio de la jurisprudencia sobre el carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa, y que, como indica la exposición de motivos de la LJCA, 'la necesidad de que antes de acudir a dicha Jurisdicción exista un acto administrativo no significa que se haya querido concebirla como una segunda instancia, sino como un auténtico juicio o proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la actora -o contraponga la demanda- por razón de un acto administrativo', cuando la resolución recurrida contiene, como en este caso, un minucioso análisis de los razonamientos críticos del recurrente en vía administrativa, y cuando además de minucioso dicho análisis tiene la solidez jurídica y conceptual de la que hace gala la recurrida, y es de por sí absolutamente convincente y adecuada como solución justa del caso, la simple actitud de reproducir en vía jurisdiccional las alegaciones y argumentos analizados y rechazados en la resolución recurrida, sin tratar de impugnar su fundamentación, supone sin duda un vacío de fundamentación del recurso contencioso-administrativo, en cuanto en él se está impugnando un concreto acto; de ahí que en tales circunstancias baste con hacer propias, como aquí hacemos, las argumentaciones no desvirtuadas de la resolución recurrida, para desestimar sólo con base en ellas el recurso contencioso-administrativo.

Una cosa es que la naturaleza revisora de la jurisdicción no constriña las argumentaciones de las partes a las que utilizaron en la vía previa administrativa y se puedan utilizar en la jurisdiccional fundamentaciones diversas ( art. 69LJCA), y otra diferente es que se desconozca el sentido de la funcionalidad misma de la resolución del recurso administrativo previo, en cuanto solución de un conflicto jurídico, reproduciéndolo sin más en la vía jurisdiccional, sin ningún aporte argumental de crítica de la resolución recurrida y como si esa resolución no hubiera existido.'

También en este supuesto los razonamientos de la resolución recurrida explican suficientemente la razón por la que se deniega la condición de parte a la hoy recurrente en el procedimiento para homologación de dos máquinas de juego, seguido a instancia de un tercero.

Pues bien, en la demanda presentada por la actora no se contiene ninguna alegación dirigida a explicar y fundamentar la condición de parte interesada en ese procedimiento administrativo, sin que podamos considerar suficiente a estos efecto una simple remisión a lo invocado en el expediente, cuando ni siquiera se contiene una ratificación expresa de lo allí alegado como fundamento de esta demanda, por lo que esta sola razón bastaría para la desestimación de este recurso.

CUARTO:Y no estamos, desde luego, utilizando un criterio puramente formal para efectuar la consideración anterior.

En efecto, aunque pudiéramos considerar que la alegación segunda del recurso de alzada que se transcribe entrecomillada debe considerarse -pese a que no se diga- la justificación también en el seno de este proceso de 'la condición de interesada' de la actora en los expedientes de homologación de las citadas maquinas, de tal transcripción podemos extraer pocas consecuencias fácticas claras, salvo que la recurrente afirma que'es titular de una concesión de Casino de Juego en Madrid'.

Las demás alegaciones, consistentes en que 'determinados juegos son exclusivos de Casinos de Juego'; o que 'las máquinas C son exclusivas de los Casinos de Juego'; o que 'hasta ahora el único lugar de Madrid en el que era posible el juego presencial de la ruleta o del Black Jack era el Casino titularidad de mi representada o en el Casino de Torrelodones', son alegaciones genéricas ,que no pueden conducir a la conclusión que parece que es la que justificaría la legitimación o condición de interesado, a saber:

'Si como consecuencia de la actuación administrativa analizada ahora es posible la práctica de estos juegos en otros establecimientos de juego, la afección de los derechos e intereses legítimos de mi representada es clara y manifiesta.

Se ha privado al Casino de mi representada de la exclusividad de unos juegos de los que, en conformidad con la legislación que examinaremos a continuación y con su título concesional le correspondían con carácter de exclusividad.'

En efecto, tal alegación se convierte en una manifestación puramente apriorística, desde el momento en que la actora, esto si de manera expresa, renuncia en este proceso a alegar y probar los hechos y circunstancias -aunque fuera de forma indiciaria-que pudieran configurar esa 'relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión' que podría determinar la legítima condición de interesada de la actora.

QUINTO:No obstante, para agotar la cuestión en los términos planteados, debemos hacer un análisis de las sentencias de esta Sala invocadas por la actora, para determinar si pueden ser aquí aplicadas en los términos y con el sentido pretendido.

En primer lugar, hay que destacar que las sentencias de esta misma Sala y Sección de 1 de marzo y 10 de marzo de 2016, dictadas en los procesos seguidos bajo los números 140/2014 y 141/2014, resuelven sobre la impugnación de una disposición general -el Decreto 92/2013 por el que se modifica el Reglamento de Casinos de Juego en la Comunidad de Madrid- y descartan que pueda apreciarse la falta de legitimación ad causam como causa de inadmisibilidad del proceso, invocada precisamente por la hoy actora, lo que ya de por si implica diferencias notables con el supuesto actual.

Atendida la naturaleza del acto impugnado y de las circunstancias concurrentes en la recurrente, la cuestión que debe ser resuelta en este proceso es si concurre o no en la entidad actora la condición de interesada en el procedimiento de homologación de máquinas de juego en el que pretende intervenir, de conformidad con el art. 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ; este precepto dispone:

'1. Se consideraninteresados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectadospor la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.'

Según reiterada jurisprudencia aplicable para el recurso jurisdiccional, pero que en principio y con carácter general resulta también aplicable al recurso en vía administrativa, para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo individual en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, 'implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto' ( SSTS de 13 de diciembre de 2005, recurso 120/2004, y 20 de marzo de 2012, recurso 391/2010).

La sentencia de fecha 2 de junio de 2014 (dictada en el recurso 41/2013) señala que: '(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula viene siendo identificada por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos, del acto impugnado, de manera que la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento' [por todas, sentencias de esta Sala de 10 de diciembre de 2008 (recurso de casación no 2714/2004); 20 de julio de 2005 (recurso de casación no 2037/2002); 7 de noviembre de 2011 (RCA no 241/2010 l; 7 de mayo de 2012 (RCA n° 329/2011) y 12 de noviembre de 2012 (recurso de casación nº 1817/2009 )].

De igual manera, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2018 (recurso 647/2017) ha declarado que 'el interés legítimo al que se refiere el artículo 24.1 CE, y también el artículo 19 de la Ley jurisdiccional, equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta'.

Por su parte, la reciente STS de 28 de enero de 2019 (recurso 4580/2017) reitera esta doctrina y señala que 'la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real'.

En suma, la jurisprudencia define el interés legítimo, base de la legitimación procesal como 'la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta'. Y, en definitiva, la legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular, porque, en ese supuesto, se estaría privando de toda efectividad real al criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/1998 y en el artículo 4 de la Ley 39/2015, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros.

La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado en este proceso impide apreciar en la recurrente un interés legítimo y directo en intervenir en un procedimiento de homologación de máquinas de juego seguido a instancia de otra empresa, puesto que además de no justificar mínimamente en este proceso, como hemos señalado, la forma en que pudiera resultar afectada por la eventual resolución que autorizara la homologación pretendida, no resulta concebible la existencia de un derecho o interés legítimo y directo que pueda resultar afectado por la decisión que pudiera recaer en dicho expediente, atendida su naturaleza, pues no parece susceptible de causar efectos inmediatos en la esfera propia de la entidad recurrente, sin que a estos efectos quepa considerar como tal una hipotética y futura afectación de la afirmada exclusividad en la explotación u ofrecimiento al público de unos juegos determinados.

Por lo expuesto debe desestimarse el presente recurso.

SEXTO:De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima' y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por todos los conceptos, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil (1.000) euros, más la cantidad que en concepto de IVA pueda corresponder a la cuantía reclamada. Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMARel presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de COMAR INVERSIONES CAPITAL, S.A.U. contra la resolución del Director de la Agencia de Seguridad y Emergencias Madrid 112, en cuanto resuelve el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director de Área de Ordenación y Control del Juego de 12 de julio de 2019, que desestima la solicitud formulada por COMAR de tenerle como parte interesada en el procedimiento de homologación e inscripción de los modelos de máquinas 'MGA BLACKJACK 2000 5P- 1.2' y 'MGABLACKJACK 3000 5P 1.2' iniciado por la Empresa 'MACHINES GAMES AUTOMATICS, S.A. (MGA)'.

2.- Con imposición a la parte demandante de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.