Sentencia Administrativo Nº 823/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1124/2003 de 31 de Julio de 2007

Encabezamiento

Recurso número 1.124/2.003

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 823/2.007

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Rafael Manzana Laguarda

Don Juan Climent Barberá

____________________________

En la Ciudad de Valencia, a treinta y uno de julio de dos mil siete.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1.124/2.003 interpuesto por la entidad Pianetta Inmuebles S.L., representada por el Procurador Don Carlos Aznar Gómez y defendida por el Letrado Don Rafael Juristo Sánchez, contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Teulada (Alicante) de fecha 6 de marzo de 2.003 por el que se desestimaba el recurso de reposición formulado por la actora contra Acuerdo de dicho Pleno de fecha 17 de diciembre de 2.002 que acordó desestimar la Alternativa Técnica de Programa presentada por dicha entidad para desarrollar el Sector P-14 del Plan General de Ordenación Urbana de Teulada; habiendo sido parte, como demandado, el Ayuntamiento de Teulada (Alicante), representado por el Procurador Don José Luis Medina Gil y defendido por el Letrado Don Salvador Ferrando Pérez.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la actora para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se declarase no ser conformes a derecho los Acuerdos impugnados, anulándolos totalmente, declarando en su lugar:

1º) La nulidad o anulabilidad de los Acuerdos impugnados.

2º) Que el Programa de Actuación Integrada por Pianetta Inmuebles S.L. compuesto de Alternativa Técnica y Proposición Jurídica-Económica se debe entender aprobado y adjudicada la condición de Agente Urbanizador a dicha mercantil; sin más condicionante que aclarar, completar o subsanar los reparos contenidos en los informes del Arquitecto Municipal.

Y en su virtud que se condenase a la administración demandada a acordarlo así, a suscribir el correspondiente Convenio Urbanístico con el Urbanizador, a publicar la aprobación y adjudicación del programa , y a realizar cuantas actuaciones sean precisas para la efectividad de la aprobación y adjudicación.

y subsidiariamente, si no se estima el anterior pedimento, que se retrotraiga el expediente al momento de emisión de los informes del Arquitecto Municipal, dándose traslado de los mismos a esta parte y confiriéndole un plazo razonale para su aclaración, subsanación o mejora.

3º) Se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración por la denegación injustificada del Programa, procediéndose a fijar las bases del importe de la indemnización en la Sentencia y estableciendo en su día la cuantía de la misma en ejecución de sentencia.

4º) La imposición de costas a la parte demandada por la temeridad demostrada si se opusiera al recurso, y en todo caso, porque de no aplicarse la condena en costas a la parte recurrida, el recurso perdería su finalidad legítima.

Segundo. El ayuntamiento de Teulada contestó a la demanda mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se desestimase el recurso , con expresa imposición de costas a la recurrente.

Tercero. Habiéndose recibido el proceso a prueba se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a éstas para que formulasen conclusiones escritas, quedando los autos, una vez evacuado dicho trámite, pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Cuarto. Se señaló fecha para la votación y fallo del recurso habiendo tenido lugar el día fijado al efecto y sucesivos.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. Son hechos acreditados a través de lo actuado en el expediente Administrativo y en el proceso cuya consignación resulta precisa para analizar y resolver las cuestiones planteadas en éste último los siguientes:

1º. Con fecha 29 de mayo de 2.002 la entidad actora presentó en el Ayuntamiento de Teulada Alternativa Técnica de Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del Sector P-14 del Suelo Urbanizable, sito en el paraje denominado "Paix Batalla", del P.G.O.U. de Teulada aprobado definitivamente el 9 de julio de 1.986. Dicha Alternativa Técnica incluía Plan Parcial, Homologación Sectorial Declarativa y Proyecto de Urbanización y se proponía como modalidad de actuación la gestión indirecta.

2º. La Resolución de la Alcaldía de dicho Ayuntamiento de fecha 1 de julio de 2.002 acordó someter dicha Alternativa Técnica a información pública, publicándose los correspondientes Edictos en el DOGV de fecha 16 de agosto de 2.002 y en el Diario "Información" de Alicante; presentándose en el plazo de sometimiento a información pública distintas alegaciones.

3º. Seguidamente y dentro del plazo establecido al efecto la entidad actora presentó proposición jurídico-económica procediéndose a la apertura de plicas en fecha 16 de septiembre de 2.002; y cuya proposición jurídico-económica también fue objeto de alegaciones por parte de los propietarios afectados.

4º. En fecha 21 de noviembre de 2.002 el Arquitecto Municipal emite Informe - obrante a los folios 105 a 118 del expediente - desfavorable respecto del PAI , Homologación y Plan Parcial.

5º. En fecha 28 de noviembre de 2.002 el Arquitecto Municipal emite Informe relativo a la proposición jurídico-económica - obrante a los folios 119 a 122 del expediente - en el que señala una serie de deficiencias que deben ser subsanadas.

6º. En fecha 2 de diciembre de 2.002 el Jefe de Área de Obras y Urbanismo emite Informe-Propuesta - obrante a los folios 123 a 127 del expediente administrativo - en el que propone desestimar la Alternativa Técnica en base al Informe desfavorable emitido por el Arquitecto Municipal y, además, en razón a que el planeamiento que se pretende ejecutar no se adecúa a las determinaciones que para el Sector de Suelo Urbanizable de que se trata se preveía en la Revisión del Plan General que en ese momento se hallaba en trámite.

7º. Con fecha 5 de diciembre de 2.002 - y tras emitir dictamen la Comisión Informativa de Obras, Urbanismo y Medio Ambiente con fecha 2 de diciembre de 2.002 - el Pleno del Ayuntamiento acuerda desestimar la Alternativa Técnica de Programa presentada por la entidad actora para desarrollar el Sector P-14 del Plan General de Ordenación Urbana de Teulada.

8º. El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 6 de marzo de 2.003 desestimó el recurso de reposición formulado por la actora contra el citado Acuerdo de 5 de diciembre de 2.002.

Segundo. Estos dos últimos Acuerdos Plenarios constituyen el objeto del presente recurso Contencioso- Administrativo, en el que la parte actora sustenta las pretensiones que respecto de los mismos deduce en la demanda en distintos motivos que pueden resumirse de la siguiente forma:

1º. Motivos que parten de la conformidad del Programa a la legislación urbanística aplicable y al Plan General vigente de 1.986:

A) Anulabilidad del Acuerdo municipal por motivos formales: infracción del principio de subsanabilidad, de proporcionalidad y por la indefensión causada al omitirse el trámite de audiencia.

B) Adjudicación del Programa adquirida por silencio positivo.

2º. Motivos que parten del hecho de que el motivo de la desestimación del Programa fue que este contraría lo establecido en la Revisión del PGOU:

A) Insuficiente motivación o fundamentación objetiva de la Resolución.

B) Incorrecta aplicación del artículo 47.4º LRAU .

C) Incorrecta aplicación de la discrecionalidad administrativa.

D) Decisión de la Administración contraria a la buena fe y al principio de confianza legítima.

E) Responsabilidad administrativa por denegación injustificada de propuesta de planeamiento.

Tercero. El Ayuntamiento demandado opone a los motivos y pretensiones de la demandante, en síntesis , lo siguiente:

1º. Que la Alternativa Técnica en ningún caso podía aprobarse toda vez que los defectos y carencias de que adolecía - puestos de manifiesto en los Informes del Arquitecto Municipal -tenían carácter sustancial no siendo susceptibles de subsanación.

2º. Que esta circunstancia - unida a que la actora no efectuó el requerimiento previsto en el artículo 47.8 LRAU - imposibilitaba la aprobación de la propuesta de programa por silencio positivo.

3º. Que, en todo caso y admitiendo que la desestimación de la Alternativa Técnica tuvo por causa que esta no se ajustaba a las determinaciones que para el Sector de Suelo Urbanizable de que se trata se preveía en la Revisión del Plan General que en ese momento se hallaba en trámite, tal decisión resulta ajustada lo que establece el artículo 47.4 LRAU y se encontraba suficientemente motivada pues tal causa se encontraba expresada en el Informe del Jefe de Área de Obras y Urbanismo que, junto con los del Arquitecto Municipal, sirvieron de fundamento a los Acuerdos impugnados que, expresamente, se remiten a aquéllos.

Cuarto. Admitido por el Ayuntamiento demandado que una de las razones de la desestimación de la Alternativa Técnica presentada por la actora fue que ésta no se adecuaba al modelo territorial previsto para el Sector P-14 de Suelo Urbanizable no Programado del PGOU de 1.986 en la Revisión del PGOU que en el momento de dictarse los Acuerdos impugnados se hallaba en trámite - y que fue aprobada definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 21 de diciembre de 2.004 - como cuestión esencial que debe debatirse en el proceso - cuya decisión , en caso de ser conforme a la tesis del Ayuntamiento, excusaría el de las referentes a la infracción de los principios de subsanabilidad y proporcionalidad y la indefensión denunciadas por la actora como motivo del recurso - aparece la atinente a si tal fundamentación resultaba posible en base a lo establecido en el artículo 47.4º LRAU .

Quinto. A efectos de resolver tal cuestión debe recordarse que la actividad urbanística es una función pública (artículo 1.1º LRAU ) y que el particular no ostenta en esta materia más facultades que las de "elaborar y presentar, para su aprobación, propuestas de programa" (artículo 44 LRAU ), pero "excede de su derecho obtener una concreta programación" (artículo 2.5º LRAU ); y que , por ello, la Corporación puede rechazar una determinada programación, bien inicialmente (artículo 45.2.A ) LRAU) , o bien una vez concluida su tramitación (artículo 47.4 LRAU ), y resolver la no programación del terreno, todo ello razonadamente tal como exige dicho precepto. Y como en el caso de autos la razón aducida por el Ayuntamiento demandando - referente a la oportunidad de acometer la Programación propuesta por la actora cuando las previsiones del planeamiento que se pretendía ejecutar no se adecuaban a las determinaciones que para el Sector de Suelo Urbanizable de que se trata se preveía en la Revisión del Plan General que en ese momento se hallaba en trámite - encuentra su encaje legal en el citado artículo 47.4, en cuanto éste establece que " los acuerdos municipales en materia de programación deberán ser siempre expresamente motivados y concretarán, razonadamente, las prioridades públicas expresadas en los números anteriores", y resulta razonable y ajustada a lo que resulta de un adecuado ejercicio de las potestades urbanísticas que le competen.

Sexto. Establecido lo anterior quedan por resolver las cuestiones planteadas por la actora respecto a los siguientes extremos:

1º. La falta de motivación del Acuerdo de fecha 8 de agosto de 2.003 en cuanto no expresaba como causa de la desestimación de la Alternativa Técnica la que consta expuesta relativa a su inadecuación a las previsiones de la Revisión del PGOU que se hallaba en trámite.

2º. La vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima derivada del hecho de que cuando presentó su Alternativa Técnica - en 29 de mayo de 2.002 - aún no se había acordado la exposición al público de la Revisión del PGOU la que tuvo efecto el 9 de julio de 2.002.

3º. La aprobación del Programa de Actuación Integrada por silencio positivo.

4º. La pretensión de indemnización de daños y perjuicios que deduce, con carácter subsidiario , en la demanda.

Séptimo. Tratando de la motiva-ción de los actos Administrativos, es sabido que conforme con un reiterado criterio juris-pruden-cial: "La motivación de cual-quier reso-lución adminis-trativa constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la administración que a su vez constituye garan-tía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto Administrativo con pleni-tud de posibi-lidades críticas del mismo, porque el papel representa-do por la motivación del acto es que no prive al interesado del conoci-miento de los datos fácticos y jurídicos necesa-rios para articular su defensa. El déficit de motiva-ción productor de la anulabilidad del acto, radica en defini-ti-va en la produc-ción de indefensión en el administrado" (STS. 29 de Sep-tiem-bre de 1.992 ). Tesis ésta que ha sido defendida igualmente por el Tribunal Constitucional , y así"

... es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las deci-siones que le afecten, en tanto que instrumentos necesa-rios para su posible impugnación y utilización de los recursos" (STC. 232/92, de 14 de Diciembre ).

La motivación de la actuación administrativa cons-tituye el instrumento que permite discernir entre discrecio-nalidad y arbitrariedad, y así "... la exigencia de motiva-ción suficien-te es , sobre todo, una garantía esencial del justi-ciable mediante la cual se puede comprobar que la reso-lución dada al caso es conse-cuen-cia de una exigencia racional del ordena-miento y no el fruto de la arbitrariedad (S.S.T.C.. 75/88, 199/91, 34/92, 49/92 )" (STC. 165/93, de 18 de Mayo )

Con relación a este extremo, el T.Constitucional ha afirmado que "...la facultad legalmente atribuida a un órgano (...) para que adopte con carácter discrecional una deci-sión en un sentido o en otro no constituye por sí misma justifica-ción suficiente de la decisión firmemente adoptada , sino que, por el contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condi-cio-nado estrechamente a la exi-gencia de que tal resolución esté motiva-da, pues solo así puede procederse a un control posterior de la misma , en evitación de toda posible arbitra-riedad que, por lo demás, vendría prohibida por el artículo 9.3 CE" (S.T.C. 2

Por último, la motivación es el medio que posi-bilita el control jurisdiccional de la actuación adminis-tra-tiva, pues, "como quiera que los Jueces y Tribunales han de contro-lar la legalidad de la actuación administrativa, así como el someti-miento de ésta a los fines que la justifican -artículo 106.1 Constitución-, la Administración viene obligada a moti-var las resolu-ciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base fáctica suficientemente acredita-da y aplicando la normativa jurídica adecuada al caso cuestionado , sin presupo-ner , a través de unos juicios de valor sin base fácti-ca alguna, unas conclu-siones no sufi-cientemente fundadas en los oportunos informes que precep-tivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitir-los, los cuales, a su vez , para que sean jurídica-mente válidos a los efectos que aquí importan, han de fundarse en razones de hecho y de Derecho que los justifi-quen". (STS. 25 de Enero de 1.992 ).

"La doctrina científica ha señalado que la moti-vación es el medio técnico de control de la causa del acto. No es un requisi-to meramente formal, sino de fondo. La Juris-prudencia del Tribunal Supremo afirma que habrá que determi-nar la aplicación de un concepto a las circuns-tancias de hecho singulares de que se trate -S. 23 de Diciem-bre de 1.969 y 7 de Octubre de 1.970 . El Tribunal Constitucional enseña que "la motivación no es solo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrifi-cio de Derechos" -S. 17 de Julio de 1.981- y que "debe rea-lizarse con la amplitud necesaria para el debido conoci-miento de los interesados y su posterior defensa de dere-chos" -S. 16 de Ju-nio de 1.982 - Ahora bien, tratándose de un acto discre-cio-nal,..., esta exigencia va ínsita en el mismo acto (S.T.S.. 18 de Mayo de 1.991 ).

La motivación puede no venir contenida en el propio acto Administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, dado que "... la jurisprudencia , al examinar la motiva-ción de los actos admi- nistrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condi-ción de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de infor-mes o dictámenes (motivación "in aliun-de") (SS 11 de Marzo 1.978, 16 de Febre-ro 1.988 )" (ST.S.. 2 de Julio de 1.991 ). En definitiva, "La motivación de los actos Administrativos, supone tanto como exteriorización de las razones que lle-varon a la Admi-nistración a dictar aquellos. En el Derecho positivo español la motivación puede recogerse en el pro-pio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto Administrativo se produzca de con-formidad con los mismos y queden incorporados a la resolu-ción - artículo 93.3 LPA-." (STS .

La motivación por remisión ha sido asimismo acepta-da por el Tribunal Constitucional en diversos pro-nunciamien-tos , como es el caso de las SST.C. 174/87 , 146/90, 27/92, 150/93, de 3 de Mayo, y AATC 688/86 y 956/88 .

Octavo. La aplicación de la citada doctrina jurisprudencial al caso que se debate obliga al rechazo de la tesis actora con arreglo a la que el Acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2.002 carecen de la necesaria motivación pues, como evidencia la lectura de estos , los mismos se basaron en el dictamen la Comisión Informativa de Obras , Urbanismo y Medio Ambiente con fecha 2 de diciembre de 2.002 que, a su vez , recogía el Informe de Jefe de Área de Obras y Urbanismo de es misma fecha. Y con ello debe entenderse cumplida la exigencia de motivación impuesta por los artículos 47 LRAU y 54 LRJAPyPAC pues, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Supremo (Sentencias, entre otras, de 27 y 28 de febrero de 1.990 ) y del Tribunal Constitucional (Sentencias, entre otras, de 36/1.982 de 16 y 128/1.992 de 28 septiembre ) dicha exigencia únicamente supone, para evitar la indefensión, que se analicen , aunque no sea exhaustiva y pormenorizadamente, las cuestiones planteadas y se refieran las razones o circunstancias tenidas en cuenta para dictar el acto Administrativo de que se trate a fin de que el afectado pueda conocer esas razones o motivos y con ello pueda articular adecuadamente sus medios de defensa; y toda esa exigencia aparece cumplida en el Acuerdo impugnado que señala la causas concretas por las que se adopta, lo que determina que no se haya generado para la actora - que, por otro lado, no se limite a aducir como fundamento de su pretensión anulatoria dicha falta de motivación - la indefensión que justificaría su anulación.

Noveno. En lo que afecta al alegato de la actora referente a que los Acuerdos impugnados implica vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima ya que, al presentar su Alternativa y al admitirse ésta a trámite no se le hizo saber que estaba pendiente de exposición al público de la Revisión del Plan General que contrariaba las determinaciones del planeamiento consideradas en aquélla , también procede su rechazo pues, como consta acreditado a través del Informe que el Ayuntamiento acompaña al escrito de contestación a la demanda, en el momento de presentarse la Alternativa Técnica ya se habían iniciado los trabajos de revisión del PGOU y pudo, de conformidad con lo establecido en el artículo 44.1LRAU, solicitar información previa sobre la programación del Sector.

Décimo. El artículo 44.8 LRAU establece lo siguiente:

"El plazo para que el ayuntamiento Pleno resuelva sobre la aprobación y adjudicación de un programa es de cuarenta días desde la fecha en que fuera posible adoptar el acuerdo correspondiente.

El Derecho a ejecutar un plan o programa se adquiere , por los particulares, en virtud de acto expreso que debe ser publicado. No obstante, cuando se presente una sola proposición particular solicitando la adjudicación, formalizada con todas las condiciones legalmente exigibles, y transcurra el plazo sin Resolución expresa, el proponente podrá requerir al Ayuntamiento para que proceda directamente según lo dispuesto en los dos números precedentes".

La aplicación de tal precepto al caso enjuiciado obliga al rechazo del alegato de la actora referente a que el Programa de Actuación Integrada debe entenderse aprobado por silencio positivo pues, aún en la hipótesis de admitirse dicha posibilidad en base a lo que establece la referida norma , no efectuó el requerimiento a que éste parece condicionarla.

Undécimo. Por último y en lo que afecta a la pretensión indemnizatoria que deduce tampoco debe ser acogida pues la misma únicamente sería viable en el presente proceso en el caso de una eventual estimación del recurso y anulación de los actos impugnados; a lo que debe añadirse que no concurren los requisitos para el reembolso de gastos producidos, que establece el artículo 47.5º LRAU para el caso de no adjudicación de la ejecución de Programas de Actuación Integrada.

Duodécimo. Por todo lo expuesto debe desestimarse el recurso; sin que, al no apreciarse mala fe o temeridad que, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción justifique otro pronunciamiento, proceda efectuar expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Pianetta Inmuebles S.L. contra Acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Teulada (Alicante) de fecha 6 de marzo de 2.003 por el que se desestimaba el recurso de reposición formulado por la actora contra Acuerdo de dicho Pleno de fecha 17 de diciembre de 2.002 que acordó desestimar la Alternativa Técnica de Programa presentada por dicha entidad para desarrollar el Sector P-14 del Plan General de Ordenación Urbana de Teulada; y

2) No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste , doy fe.