Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 826/2022, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 446/2021 de 28 de Octubre de 2022

Encabezamiento

SENTENCIA: 00826/2022

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS

Sala de lo Contencioso-administrativo

Sección Segunda

N.I.G:33044 33 3 2021 0000428

RECURSO P.O. nº 446/2021

RECURRENTES Doña Rosa, Doña Rosario, Don Nazario

PROCURADORA Doña Cristina García-Bernardo Pendás

LETRADO Don Gabriel Giraudo Hernández

RECURRIDO Ayuntamiento de Valdés

PROCURADOR Don Manuel Garrote Barbón

LETRADO Don David Bernaldo de Quirós González

SENTENCIA

Ilmos. Señores Magistrados:

Doña María José Margareto García, presidente

Don Jorge Germán Rubiera Álvarez

Don Luis Alberto Gómez García

En Oviedo, a veintiocho de octubre de dos mil veintidós.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentenciaen el recurso contencioso administrativo número 446/2021, interpuesto por doña Rosa, doña Rosario y don Nazario representado por la procuradora doña Cristina García- Bernardo Pendás y asistido por el letrado don Gabriel Giraudo Hernández, contra Ayuntamiento de Valdés, representado por don Manuel Garrote Barbón, y asistido por el letrado don. David Bernaldo de Quirós González, en materia de urbanismo.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don Luis Alberto Gómez García.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para que formalizase la demanda, lo que efectuó en legal forma, en el que hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que, en su día se dicte sentencia acogiendo en su integridad las pretensiones solicitadas en la demanda, y en cuya virtud se revoque la resolución recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

SEGUNDO.-Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Por Auto de fecha 3/01/22, se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.

QUINTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día veinte de octubre pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los trámites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.-ACTO IMPUGNADO, Y POSICIÓN DE LOS RECURRENTES.

1.1 Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Cristina García Bernardo Pendás, en nombre y representación de doña Rosa, doña Rosario y don Nazario, la desestimación presunta del escrito presentado el ante el Ayuntamiento de Valdés el 19 de marzo de 2021, por el que se solicitaba se procediera a iniciar expediente para declarar la caducidad y, por lo tanto dejar sin efecto el plan parcial Sur-R-L-01, aprobado en sesión plenaria de 7 de julio de 2009 y publicado en el BOPA de 19 de abril de 2010, retrotrayendo la calificación de todas y cada una de las fincas al momento inmediatamente anterior y, subsidiariamente sustituir el sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación).

1.2 Los recurrentes realizan un relato de los antecedentes que consideran más relevantes en orden al éxito de sus pretensiones, y así refieren: 1º El Plan General de Ordenación del Ayuntamiento de Valdés fue aprobado por Acuerdo adoptado en la comisión ejecutiva de la CUOTA en sesión celebrada el 20 de Julio de 2006, y publicado en el BOPA el 4 de noviembre de 2006. Posteriormente se aprobó el TR del PGOU por Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la CUOTA en sesión celebrada el 30 de Julio de 2015, publicado en el BOPA número 250 de 28 de Octubre del año 2015 . 2º Los recurrentes son propietarios de una finca a labor llamada DIRECCION000 y prado, sita en términos de su nombre del lugar de Villar de Luarca, concejo de Valdés, finca incluida en el Proyecto de actuación correspondiente a la Unidad de Actuación SUR-R-L-01, para lo cual el Ayuntamiento de Valdés, tramitó y aprobó el correspondiente Plan Parcial (en los sucesivo PP), aprobado en sesión plenaria de 7 de Julio de 2009 y, publicado en el BOPA de 19 de Abril de 2010 . 3º El referido P.P. contemplaba una actuación por etapas, con un plazo máximo de desarrollo del mismo de 24 meses. 4º Dicho plazo no ha sido cumplido, sin que, pese al tiempo transcurrido desde la aprobación del P.P., se haya aportado el preceptivo aval como garantía de la ejecución de la urbanización, el necesario Estudio Hídrico y estudio de Gestión de Residuos, Estudio, así como el estudio de tráfico, que la CUOTA en el año 2008, consideraba este estudio como fundamental. 5º Han transcurrido casi 15 años desde que se aprobó el Plan General, donde ya ese recogía que esta unidad se desarrollara mediante un Plan Parcial de compensación, y, más de 12 años desde que se aprobara en el año 2009 el propio PP, sin que durante estos años se hayan realizado no ya, ningún avance significativo, sino ningún avance en la tramitación del PP. 6º Esta falta de actividad municipal fue denunciada por los recurrentes ante el Defensor del Pueblo, quien contesta por escrito de salida de fecha 28/10/2020 (Expediente NUM000). 7º El 19 de marzo de 2021 se presentó escrito ante el Ayuntamiento, poniendo de manifiesto todo lo señalado anteriormente, no obteniendo respuesta alguna por parte del Ayuntamiento de Valdés.

1.3 En virtud de estos antecedentes argumentan los recurrentes. 1º No solamente se ha incumplido el plazo máximo para la ejecución del P.P., sino que ni siquiera se llevaron a cabo los actos de desarrollo del mismo. No se constituyó la Junta de Compensación, no aportó el aval como garantía para la ejecución, tampoco se presentó el preceptivo Estudio Hídrico, ni el Estudio de Gestión de Residuos. Esta parálisis municipal se ahonda en la actualidad con el hecho de que gran parte de los terrenos han pasado a manos de la SAREB, lo que dificulta aún más si cabe la continuación del plan parcial en los términos aprobados en su día. 2º El Ayuntamiento de Valdés ha incumplido lo dispuesto en el art. 3 del R.D. Legislativo 7/2105, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, así como los artículos 6 y 147 del Decreto Legislativo 1/2004 del Principado de Asturias que aprueba el TROTU. Ni siquiera el Ayuntamiento activó las medidas establecidas en los artículos 178, a, b y c del TROTU, que van desde multas coercitivas, hasta la expropiación de los terrenos de los miembros que hayan incumplido o incluso la sustitución del sistema de actuación. 3º Por todo ello, insta una Sentencia por la que se condene al Ayuntamiento de Valdés a que proceda a declarar el incumplimiento de los plazos establecidos por el Plan Parcial SUR-R-L-01, por lo tanto dejar sin efecto el mismo, retrotrayendo la calificación urbanística de todas y cada una de las fincas al momento inmediatamente anterior a su aprobación o, subsidiariamente, sustituir el sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación), con expresa imposición de las costas a la administración demandada.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Valdés se hace expresa oposición a las pretensiones articuladas por los recurrentes, exponiendo los siguientes motivos:

1º En cuanto a los antecedentes facticos, añade a los del escrito de demanda: a) El representante legal de PROSUAL S.L se presentó el 8 de noviembre de 2010 para su tramitación el correspondiente Proyecto de Actuación para el desarrollo y gestión del suelo urbanizable SUR-R-L-01, denominado ' DIRECCION001' Luarca el cual comprendía Estatutos y Bases de la futura Junta de Compensación a constituir, indicando que el trámite era promovido por un número de propietarios que representaban el 64,40% del ámbito. Concretamente las Mercantiles PROSUAL, SACEJO, CATAVI, LA GRIEGA, SEDES, DICAR, así como D. Jacobo y D. Nazario, hoy demandantes; b) Durante la tramitación administrativa de este Proyecto de Actuación el Ayuntamiento de Valdés requirió en numerosas ocasiones a los promotores que aportaran documentación complementaria acreditativa de los titulares de las fincas que comprendían el sector urbanizable, así como la identificación de las representaciones legales de las empresas promotoras, todo ello al objeto de justificar el porcentaje legalmente exigible para el inicio de la tramitación de la fase de gestión urbanística, siendo aportada en distintos momentos diversa documentación de manera parcial y disgregada, motivo por el cual se les requirió para que presentaran un texto refundido con toda la documentación completa; c) El 9 de julio de 2017 se recibe fax remitido por el bufete de abogados L&R abogados a medio del cual se comunica que la Mercantil Prosual SL había transmitido todos sus bienes integrantes del SUR R L01 a las Entidades Liberbank y SAREB, si bien, posteriormente se recibió escrito por la Entidad Liberbank manifestando que ningún bien había adquirido dentro del Sector Urbanizable que nos ocupa; d) La Junta de Gobierno local del Ayuntamiento de Valdés adoptó Acuerdo declarando la caducidad del expediente del Proyecto de Actuación (PLA/4/2011) publicando el Acuerdo en el Boletín oficial del Principado de Asturias de fecha 9 de abril de 2021, e) Paralelamente a esta tramitación administrativa de la que formaron parte activa los ahora recurrentes, éstos mismos presentaron diferentes escritos ante el Ayuntamiento de Valdés solicitando la exclusión de sus bienes de la delimitación del ámbito urbanizable con objeto de materializar de manera independiente los posibles derechos edificatorios que les pudieran llegar a corresponder por los terrenos de su propiedad, aportando al efecto una propuesta de reclasificación urbanística. El Ayuntamiento de Valdés elevó consulta a la Comisión de Urbanismo del Principado de Asturias sobre la petición realizada por los demandantes, relativa a la gestión de la parcela independiente de la Unidad de Actuación del SUR R L01, siendo adoptado Acuerdo de la Permanente de CUOTA de fecha 18 de febrero de 2015 en sentido desestimatorio a la pretensión; f) previamente al escrito de 19 de marzo de 20121, lo actores habían realizado peticiones solicitando la 'caducidad' del Plan Parcial para el desarrollo de la UA, al mismo tiempo la 'nulidad' de dicho plan urbanístico y solicitando que su parcela pasase a ser clasificada como suelo urbano consolidado y así poder ejecutar directamente los aprovechamientos urbanísticos.

2º Alega la concurrencia de desviación procesal entre lo instando en el escrito presentado ante la Administración, y la pretensión que se contiene en el escrito de demanda. Así, mientras que en el primero se insta 'iniciar el expediente para declarar la caducidad y, por lo tanto dejar sin efecto el plan parcial SUR-R-L-01, retrotrayendo la calificación de todas las fincas 'al momento inmediatamente anterior' y, subsidiariamente, sustituir el sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación)'; en el escrito de demanda se Suplica la condena al Ayuntamiento de Valdés a que proceda a declarar el incumplimiento de los plazos establecidos por el Plan Parcial SUR-R-L-01, por lo tanto dejar sin efecto el mismo, retrotrayendo la calificación urbanística de todas y cada una de las fincas al momento inmediatamente anterior a su aprobación o, subsidiariamente, sustituir el sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación), con expresa imposición de las costas a la administración demandada.

3º Entrando en el análisis de la pretensión principal, razona: A) se solicita se condene al Ayuntamiento a declarar el incumplimiento de los plazos establecidos por el plan parcial SUR-R-L-01, si bien, para la declaración de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos en urbanizaciones de iniciativa particular es necesario un procedimiento administrativo con previa audiencia a los propietarios actuales de las fincas que conforman el ámbito urbanístico que ya no son los mismos que aquéllos otros que promovieron inicialmente el desarrollo urbanístico, por lo que de aceptarse la pretensión de condena de declaración de incumplimiento de plazos sin seguirse el procedimiento legalmente establecido regulado en el artículo 270 del Decreto 278/2007 (en adelante ROTUA) se estaría cercenando el derecho fundamental de audiencia previa a todos los afectados. B) El posible incumplimiento temporal del plan de etapas del Plan Parcial no es causa suficiente y consecuente para entender que de ello se derive ninguna causa de nulidad de todo lo actuado como así parece interpretarse por la parte recurrente, ni tampoco causa para declarar la caducidad del Plan Parcial como así se ha requerido por los recurrentes en el escrito presentado en vía administrativa, e invoca doctrina jurisprudencial sobre el exceso en los plazos de ejecución del planeamiento. C) El incumplimiento del plan de etapas en ningún caso puede conllevar la nulidad del Plan Parcial o su pérdida de eficacia porque desde su publicación tiene eficacia erga omnes.

4º Por lo que se refiere a la retroacción de la calificación urbanística de todas las fincas que conforman el ámbito urbanizable SUR L01 al momento inmediatamente anterior a la aprobación del Plan Parcial, señala la Administración que esta pretensión no tiene encaje legal y resulta del todo punto estéril ya que no supondría variación alguna respecto de la clasificación urbanística como suelo urbanizable de los terrenos que conforman la Unidad de Actuación SUR R01 L por cuanto el Plan Parcial no tiene la facultad de clasificar suelo, simplemente ordenarlo detalladamente en desarrollo del Plan General el cual no podrán modificar. Cita, en este punto el art. 66 del TROTU. Además, añade, no se acredita, ni tan siquiera mínimamente, que la decisión planificadora de la Administración clasificando como suelo urbanizable a los terrenos que conforman el ámbito SUR L01 sea irracional o arbitraria.

5º Niega que el Ayuntamiento de Valdés haya desatendido sus funciones urbanísticas, como se demuestra a la vista del expediente administrativo remitido a los autos, en los que se verifica que por parte de la Administración se ha instado de manera efectiva la tramitación administrativa correspondiente, se han emitido numerosos informes técnicos y jurídicos al Proyecto de Actuación presentado por los propietarios iniciales a quienes se les ha reclamado de manera insistente y reiterada la aportación de documentación y la subsanación de deficiencias observadas al documento presentado, todo ello con objeto de cumplir con las prescripciones legales y poder culminar con su aprobación. No hay que olvidar, afirma, que el Plan General vigente y su planeamiento de desarrollo determinan como sistema de actuación para este ámbito urbanístico el sistema de compensación, lo que significa que la iniciativa de planeamiento y gestión corresponde a los propietarios del suelo, siendo obligación de la Administración promover las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos serán reales y efectivos todo ello sobre la base de lo preceptuado en el artículo 3 del TROTUA.

6º En cuanto a la pretensión subsidiaria, expone que la Unidad de Actuación de suelo urbanizable de tipo residencial SUR-R-L01 está prevista en el Plan General de Ordenación Municipal de Valdés para su ejecución por el sistema de compensación, al considerarse que era el más apropiado para su completa ejecución, tratándose de una superficie formada por terrenos cuya propiedad pertenece a una pluralidad de interesados. Y, no se ha acreditado el interés público para que la unidad de actuación de referencia tenga que ser ejecutada por un sistema de ejecución mixto o público. Además, el interés en el cambio de sistema de actuación es manifestado solamente por los propietarios de una de las parcelas que componen la unidad de actuación, pudiendo llegar a darse la situación que el resto de los propietarios, que ahora son distintos a los anteriores, puedan tener intención de retomar las gestiones para el desarrollo urbanístico.

Alega que el gasto público derivado de la ejecución por sistema de expropiación de una unidad de actuación, donde los terrenos son en su totalidad de propiedad privada y no comprende ninguna dotación de carácter general, no queda justificado en ningún momento, a lo que debe añadirse la inexistencia de consignación presupuestaria para afrontar los gastos derivados de la ejecución de dicha unidad de actuación mediante un sistema público, así como la falta de recursos humanos para elaborar todos los documentos urbanísticos que la legislación exige. Y, concluye afirmando que no existe obligación de establecer un concreto sistema de gestión para el Ayuntamiento demandado, con invocación del art. 154 del TROTU.

Finaliza señalando que está actualmente en fase de contratación para la tramitación del nuevo Plan General del Municipio y será en ese procedimiento revisión y sus correspondientes informaciones públicas dónde deberán plantearse las correspondientes sugerencias o alegaciones para modificar o alterar las determinaciones de Planeamiento respecto al anterior o, en su caso, la eliminación de sectores urbanísticos cuya culminación no haya sido posible llevar a cabo por los propietarios.

TERCERO.- SOBRE LA DESVIACIÓN PROCESAL.

Invocada por la representación de la administración Municipal la concurrencia de desviación procesal en la pretensión principal que platean los recurrentes, es preciso analizar esta cuestión en primer lugar, dada la trascendencia en orden a una posible declaración de inadmisibilidad de la misma.

Pues bien, procede recordar que la doctrina jurisprudencial ha venido definiendo los perfiles de la desviación procesal, refiriendo tres supuestos o variantes: 1) discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa; 2) discrepancia entre el objeto impugnatorio identificado en el escrito de interposición y el objeto impugnatorio delimitado en la demanda; y 3) discrepancia entre el objeto impugnatorio definido en la demanda (pretensiones contra una actuación) y el objeto impugnatorio expuesto en el escrito de conclusiones (añadiendo nuevas pretensiones o actuaciones).

El art. 56.1 de la LJC, establece: ' 1. En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'. En la interpretación del precepto, cabe concluir que en el procedimiento contencioso-administrativo no cabe el planteamiento de cuestiones nuevas que modifiquen la pretensión articulada por el recurrente en vía administrativa, ni los hechos sustanciales en que se sustenta, pero si le es dable la invocación de fundamentos normativos y jurídicos distintos a los utilizados en aquella. La STTJ de Madrid de 13 de julio de 2.000, cuando razona: 'Tal problemática ha sido abordada y resuelta por el Tribunal Supremo en sentencias entre otras de 23 de abril de 1998 y 18 de febrero de 1999 , declarando que la jurisdicción contencioso- administrativa es revisora sólo en cuanto requiere la existencia de un previo acto de la Administración, con relación al cual el artículo 69. 1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (coincidente sustancialmente con el actual artículo 56. 1 de la vigente Ley 29/1998 de 13 de julio ) permite que el demandante pueda fundar su pretensión en cualesquiera motivos o razones y normas jurídicas que entienda procedentes, hayan sido o no alegados en el procedimiento administrativo, o con anterioridad, siempre que, sin embargo, no se planteen cuestiones nuevas ni se Innoven las pretensiones básicas, pues está vedada normativamente la posibilidad de Introducir, en los recursos jurisdiccionales y en las sucesivas alzadas de los mismos, nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos en las previas vías administrativas, capaces de Individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas, ya que lo único admitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir nuevos motivos o razones o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en los recursos de reposición o reclamaciones económico-administrativas o, en su caso, ya en la demanda y su contestación. No cabe, pues, confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o ampliación puede hacerse en cualquier momento o hito procedimental, porque una cosa es el factor diferencial de lo que constituye la esencia identificadora, en todos sus matices, del objeto controvertido planteado (entendiendo por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la materia o tema planteado, en su original y verdadero contenido, que es lo que sirve de base y configura la petición y pretensión correspondientes y se traduce o plasma, en definitiva, en el concepto de cuestión), y otra cosa distinta es el argumento o motivo o el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con la materia o tema básico controvertido. En realidad, los dos componentes referidos pueden enmarcarse, uno en el ámbito propio de los hechos, y el otro en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento o fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho) y la elasticidad y ductilidad permitida en el campo de lo segundo (fundamentos o razonamientos jurídicos)'. Ya la STS de 7 de diciembre de 1.994, aun cuando a la luz de la anterior LJC, señalaba que ' La necesaria congruencia entre el acto administrativo impugnado y la pretensión deducida en el proceso administrativo, exigida por el carácter revisor de la actuación administrativa que le confiere art. 106,1 CE impone que no se varíen esas pretensiones introduciendo cuestiones nuevas sobre las que no se ha pronunciado la Administración. Una jurisprudencia reiterada de esta sala viene insistiendo en la prohibición de la desviación procesal que se produce cuando se formulan en sedes jurisdiccionales peticiones que no fueron objeto de la resolución administrativa impugnada (ver S 12 de febrero, 12 marzo y 10 abril 1992 'ad semplum') cuestión distinta de la posibilidad que brindan arts. 43,1 y 69,1 Ley Jurisdiccional de introducir alegaciones o motivos nuevos en defensa del derecho ejercitado'.

La STS de 22 de noviembre de 2010 señala: ' En este diseño claramente se comprende que el carácter revisor de nuestra jurisdicción veda a los tribunales de lo contencioso-administrativo pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por los contendientes en la vía administrativa, pero nada impide que para decidir sobre las mismas atienda a motivos diversos de los entonces hechos valer, bien se introduzcan ex novo por los interesados en la vía judicial o lo haga el propio órgano jurisdiccional de oficio, previo planteamiento de la tesis'.

La STS de fecha 20 de julio de 2012 (recurso de casación 5435/2009) en su Fundamento Tercero, razona: 'no cabe olvidar que esta Jurisdicción es esencialmente revisora y, por tanto, es necesaria la existencia de acto previo, expreso o presunto, y es este acto el que va a determinar el objeto material del recurso, el que marca los límites del recurso y la sentencia que se dicte ha de respetar la vinculación que deriva de dicho objeto por elementales razones de congruencia y naturaleza del procedimiento. Solicitar pronunciamientos que vayan más allá del objeto del recurso, o plantear cuestiones no alegadas en vía administrativa, supone una desviación procesal, sin que quepa entrar a resolver sobre las mismas, puesto que si bien es cierto que los art. 33.1 y 56.1 de la vigente LJ determinan que 'los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición' y que 'en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración', lo que autoriza la alegación de cuantos motivos se tengan por convenientes, se hayan o no utilizado en sede administrativa, esos motivos, no obstante, han de estar relacionados, íntimamente ligados, con lo que en dicha vía se alegó, no resultando posible plantear cuestiones distintas de las previamente invocadas y sobre las que se pronunció la resolución que se recurra. La distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación corresponde a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican, de tal modo que, mientras aquéllos no puedan ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada ( STC 185/2005, de 20 de junio )'.

La STS de 18 de julio de 2018 (recurso 151/2017) razona: ' En efecto, ya se ha expuesto como existe una divergencia entre lo que constituye el objeto del proceso, porque no existe una correcta coordinación entre la actividad impugnada y las pretensiones accionadas en el mismo. Pues bien, en relación con ello es necesario comenzar por recordar con la defensa de la Administración demandada en el trámite de alegaciones concedido, que en nuestro proceso el objeto se determina por una concreta actividad administrativa y unas concretas pretensiones. Ello es consecuencia de la propia naturaleza de este Orden Jurisdiccional que, sin perjuicio de la pretendida mitigación de su naturaleza revisora que tanto perjudicó al derecho fundamental a la tutela judicial por su formalismo, es lo cierto que nuestro proceso requiere como presupuesto una previa actividad administrativa, como cabe concluir, ya al máximo nivel normativo, en el artículo 106 de la Constitución que condiciona la actuación de los Tribunales de Justicia en el ámbito de las Administraciones Públicas a una " actuación administrativa" que por su propia naturaleza ha de ser previa. En ese sentido se manifiesta con mayor detalle el artículo 1 de nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que añade a esa previa " actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo", la existencia de unas 'pretensiones' que han de estar relacionadas con aquella actividad.

Sobre ese esquema se articula el proceso contencioso-administrativo que en la Ley reguladora, en lo que ahora interesa, delimita su objeto en ese presupuesto que ya se delimita en el artículo primero, es decir, la existencia de una previa actividad administrativa y unas concretas pretensiones a ellas vinculada o, en palabras del precepto 'en relación' con ella. Y así, el propio Legislador delimita la actividad administrativa impugnable en el Capítulo I del Título III (artículos 25 y siguientes); en tanto que a las 'pretensiones de las partes', dedica el Capítulo II de dicho Título, en los artículos 31 a 33.

Interesa poner de manifiesto a efectos procesales, que esa dualidad en la determinación del objeto del proceso se hace de manera sucesiva, porque así como la actividad impugnable ha de quedar delimitada en el escrito de interposición, conforme se dispone en el artículo 45 de la Ley procesal ; las pretensiones, han de quedar delimitadas en los escritos de demanda y, en su caso y en los escasos supuestos en que es admisible, prácticamente de naturaleza procesal salvo la mera oposición a las accionadas de contrario, en la contestación, conforme a lo que se dispone en el artículo 56.1º.

Esa determinación sucesiva del objeto del proceso, por un principio de pura lógica jurídica, impone necesariamente que entre aquella actividad y las pretensiones exista la más completa congruencia, de tal forma que entre una y otras haya una relación directa entre el contenido de la actividad administrativa y "la situación jurídica individualizada" que con el proceso se pretende, además de la mera anulación de aquella'.

La más reciente STS de 19 de julio de 2022 (recurso 17/2021), en la misma línea, afirma: ' Recordemos que, con carácter general, la jurisprudencia uniforme viene señalando que la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional; de suerte que si bien pueden alegarse en el escrito de demanda cuantos motivos procedan en justificación de las pretensiones, aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de que se pueden alegar nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de que cabe suscitar cuestiones nuevas ( STS de 30 de noviembre de 2915, Rec. 323/2014 ).

Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. No pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada ( STS de 12 de marzo de 2019, rec. 44/2018 ).

Por eso, cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal, que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 c) LJCA . Dicho sea de otro modo, se afirma la existencia de desviación procesal cuando la petición de la parte demandante en vía administrativa no coincide con la postulada ante el órgano jurisdiccional; o, lo que es lo mismo, cuando se formulan nuevas pretensiones o cuando se reforman, alteran o adicionan al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella'.

La STS de 14 de diciembre de 2021 (recurso 112/2020) razona: ' Debemos recordar que la apreciación de desviación procesal no supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24.1 CE . Así lo ha reiterado esta Sala en sus sentencias de 30 de junio de 2011 (recurso de casación nº 1136/2008 ) y en la de 7 de junio de 2012 (recurso de casación nº 1607/2009 ), siguiendo lo señalado por el Tribunal Constitucional ( ATC 49/2008 de 12 de febrero y STC 73/2006, de 13 de marzo FJ 3). La tutela judicial se satisface con una resolución fundada en Derecho, que puede ser la inadmisión, lo que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando esa decisión se funda en una causa legal que así lo justifica'.

Ahora bien, fijada la doctrina para la apreciación de desviación procesal, no cabe acoger que concurra en el presente supuesto. Cierto es que en vía administrativa los hoy demandantes plantean una petición expresa de inicio de un expediente para la declaración de caducidad del Plan Parcial y, por tanto dejar sin efecto el mismo, pero esta pretensión se sustenta en los mismo motivos que se exponen, con mayor amplitud en el escrito de demanda. Realmente lo que se está pretendiendo por los recurrentes es la pérdida de eficacia del Plan Parcial, y esta pretensión es la que se reproduce en vía jurisdiccional, si bien, es verdad, no haciendo ya referencia a la 'caducidad', sino al inicio del E.A. para declarar el incumplimiento de los plazos establecidos por el Plan Parcial SUR-R-L-01. No obstante esta variación en ningún caso resulta sustancial desde el momento que el propio instituto de la caducidad tiene su razón de ser en una de las posibles consecuencias del transcurso del plazo establecido para la actividad administrativa, por lo que es de suyo que si la Administración considera que ha concurrido ese incumplimiento temporal proceda a realizar el pronunciamiento que considere aplicable, pero ello no supone una modificación de la pretensión a efectos de apreciar la desviación procesal que derive en un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso, debiendo aplicarse los motivos de inadmisión en una interpretación restrictiva, proclive a su máxima compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva proclamada en el art. 24 de la C.E.

CUARTO.- SOBRE LA CADUCIDAD Y RETRASO EN LA EJECUCIÓN DEL PLAN PARCIAL. EFECTOS.

Señalado lo que precede, y entrando en el análisis de la pretensión principal articulada en el escrito de demanda, no puede escaparse, como hecho objetivo e indiscutible, que desde la aprobación del Plan Parcial en 2009, con publicación en el BOPA el 19 de abril de 2010, hasta la fecha de interposición del recurso, el 25 de junio de 2021, no se ha procedido a ejecutar el Plan Parcial Sur-R-L-01, ni el proyecto de ejecución de la Unidad de actuación, que finalmente fue declarado caducado en reciente acuerdo de la Junta de gobierno Local del Ayuntamiento de Valdés publicando en el Boletín oficial del Principado de Asturias de fecha 9 de abril de 2021. Por ende, haremos las siguientes consideraciones:

1º Lo primero que puede concluirse es que no resulta de aplicación la doctrina que cita la Administración demandada en orden a la flexibilidad de los plazos de ejecución del planeamiento. La primera cita jurisprudencia, la STS de 30 de octubre de 2014, se refiere a un supuesto lejano al que nos ocupa, puesto que en ella se analiza una pretensión de responsabilidad patrimonial por inejecución del plan y posterior modificación, pero el Alto Tribunal viene a motivar la desestimación de esa pretensión en la propia actuación de la mercantil recurrente, y afirma: ' Ciertamente, puede entenderse realizado de este modo el deber de urbanización dentro de los plazos establecidos, si no de forma completa, al menos de forma parcial. Y en la medida en que es así, podría ello dar lugar a la reclamación de los gastos devengados que hayan podido resultar inútiles como consecuencia de la alteración ulterior del planeamiento; pero hay que tener presente también que si no ha llegado a completar la realización de este deber, del mismo modo que tampoco se ha realizado o no se ha acreditado el cumplimiento del resto de los deberes (cesión y equidistribución), trae su causa ello de la propia conducta de la entidad recurrente, por lo que no puede ésta pretender sacar provecho de su propio incumplimiento y trasladar la responsabilidad a la Administración por un hecho ajeno en definitiva a esta última y que a la postre no le resulta imputable...

Ahora bien, lo que sí sucede es que, una vez rebasados tales plazos, deja de estar a cubierto bajo el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la cual ya puede proceder a la alteración del planeamiento y eludir su propia responsabilidad, porque dicha alteración ya no habrá sido prematura y realizada antes del cumplimiento de los plazos previstos, sino una vez trascurridos estos últimos.

Y esto es lo que sucede, justamente, en el supuesto que nos ocupa en que la alteración de las determinaciones del planeamiento se ha producido como consecuencia de la aprobación de un nuevo plan general de ordenación del municipio en 2006, esto es, once años después de finalizados los plazos previstos para el desarrollo del plan de etapas (1995). El inicio del procedimiento de ejecución del plan dentro de los plazos inicialmente previstos no constituye una especie de seguro que permita el reintegro de los gastos, siempre y en todo caso, si después no se completan las restantes fases de ejecución'.

Y la propia cita a la Sentencia de esta Sala de 30 de enero de 2017, que, a su vez, recoge la cita de la STS de 30 de junio de 1992, se pronuncia sobre un plan previsto en etapa única, y lo que sostiene, al contrario de lo que parece interpretar la Administración, es que se debe respetar esa determinación del Plan, sin que pueda la Junta de Compensación, a través de la previsión de fases y subfases modificar ni alterar aquella. Así razona: ' Una cosa es la conveniencia u oportunidad de fraccionar la ejecución, tal y como lo acordó la Junta de Compensación y ahora se discute, pero jurídicamente se impone estar a la voluntad normativa clara y expresa referida a una única Etapa, y a los actos propios del apelante.

A) Por un lado, el art. 83.c del TROTU impone que en los Planes Parciales se especifique el modo de ejecución de la obras de urbanización y previsión sobre la futura conservación de las mismas, y lo anuda en el apartado e) del citado art. 83.a la exigencia de garantías para cumplir los compromisos derivados. En su aplicación, la voluntad normativa del Plan Parcial es clara y tajante cuando establece que 'se ha estimado llevar a cabo el proceso urbanizador del sector en una única etapa por cada uno de los polígonos' (apartado 3.3, folios 64 y 65 autos). No hay espacio para interpretación alternativa pues formalmente se habla de una 'Única etapa' y materialmente el Plan Parcial no ha regulado plazos o lapsos temporales con el contenido correlativo a ejecutar.

Por tanto, las lógicas y legítimas fases o subfases que puedan establecerse con posterioridad a la aprobación del Plan Parcial son meramente instrumentales y no pueden alterar la voluntad normativa de ejecución unitaria que deriva del Plan Parcial. En este punto, insistiremos en que no existe en el Plan Parcial una habilitación, delegación o reenvío expreso para que la Junta de compensación articule las fases a su gusto generando etapas con el alcance temporal y material que le plazca. Ni puede presumirse la delegación recepticia de un instrumento normativo (Plan Parcial) a favor de un acuerdo ejecutivo de una entidad colaboradora (acuerdo de la Junta de Compensación), ni sería válida la eventual delegación realizada de forma global e incondicionada, sin precisar o acotar mínimamente plazos y actividades concretas correlativas. Aceptar otra interpretación supondría considerar que el Plan Parcial abdica de su competencia y con ello, se incumple la voluntad legislativa de atribuir a tan importante instrumento normativo el gobierno del sistema de ejecución del polígono'. Y la STS que cita, hace expresa advertencia, en referencia a un Plan por etapas, que 'tan nefasto sería una de sentido rígido y cronométrico, como una infravaloración de tal requisito, convirtiéndolo en una pura formalidad, desprovista de toda eficacia. En este sentido la doctrina ha puntualizado que la planificación en etapas de la ejecución de un Plan no tiene por qué ser necesariamente rígida, si bien el límite de tal flexibilidad viene representado por la triple exigencia del mantenimiento de la coherencia del Plan, el cumplimiento de sus determinaciones sustantivas y la garantía de la ejecución y financiación del conjunto de sus previsiones'.

En el presente caso, se producido un plazo de prácticamente doce años entre la aprobación del Plan Parcial, sin que ni si quiera se haya constituido la Junta de Compensación, ni se haya prestado la garantía que exige el art. 378.3 del ROTU, de forma que no se dan los requisitos para ese límite de flexibilidad que se predica.

No puede obviarse que una vez aprobado el Plan Parcial, de forma definitiva, constituye un instrumento de planeamiento, de naturaleza normativa de obligado cumplimiento no solamente para los particulares afectados, sino también para la propia Administración. El art. 66 del TROTU regula que ' 1. Los Planes Parciales tienen por objeto regular la urbanización y la edificación del suelo urbanizable, desarrollando el Plan General de Ordenación mediante la ordenación detallada de uno o varios sectores.

2. No podrán aprobarse Planes Parciales sin que, previa o simultáneamente, pero en expediente separado, se haya aprobado definitivamente el Plan General de Ordenación. Los Planes Parciales estarán subordinados al Plan General de Ordenación, cuyas determinaciones no podrán modificar.

3. Los Planes Parciales contendrán, además de las determinaciones establecidas para el Plan General de Ordenación en suelo urbano, las siguientes:

a) Plazos para dar cumplimiento a los deberes de los propietarios en los polígonos o unidades de actuación del sector, entre ellos, los de urbanización y edificación...'.

De forma que si se aprueba un Plan por etapas, donde se diseñan estas y se fijan unos plazos para su ejecución, debe ser cumplido en tanto no sea sustituido, modificado o revisado por otro instrumento de igual o superior rango. Los plazos pueden ser flexibles, pero nunca irrelevantes, pudiendo acarrear importantes consecuencias desde la perspectiva de las garantías que deberían haberse prestado, o del nacimiento de una responsabilidad patrimonial. Por ello, al margen de lo que posteriormente se razonara sobre las consecuencias del incumplimiento, lo que no puede pretender la Administración es mantener en una especie de limbo, al albur de circunstancias de oportunidad, la ejecución de la norma de planeamiento, menos aun cuando puede haber propietarios afectados, y de hecho, como seguidamente se señalará, el propio Reglamento de Ordenación del Territorio Y Urbanismos del Principado, establece un instrumento de actuación para el supuesto de incumplimiento de los plazos para el cumplimiento de las obligaciones en los supuestos de ' Iniciativa privada en la elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística y Proyectos de Urbanización ' (art. 270). Aquí ni se ha respetado el plazo de las previsiones del propio Plan en su apartado 7 º (24 meses); ni si quiera tras la declaración de caducidad del Proyecto de Urbanización, el plazo del art. 172 del TROTU, produciéndose la situación paradójica de la vigencia de un Plan Parcial, sin sucesivo o paralelo proyecto de Actuación tras doce años desde la aprobación de aquél.

Y en este punto cabe citar la necesidad de respetar el principio de proporcionalidad en la actuación administrativa.

2º Por lo que se refiere a las competencias municipales en materia de gestión urbanística, en supuestos en los que se opta por el sistema de compensación, no puede escudarse el Ayuntamiento demandado en la pura iniciativa privada para llevar a buen puerto la ejecución del Plan Parcial. En tal sentido, el art. 3.4 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana regula: ' Los poderes públicos promoverán las condiciones para que los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en los artículos siguientes sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.

El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia'. Por su parte el TRUTO, en su art. 5.2 señala: '2. La competencia urbanística en lo que se refiere a la ejecución del planeamiento confiere las siguientes facultades:

a) Dirigir, realizar, conceder y fiscalizar la ejecución de las obras de urbanización, reforma interior, edificación y rehabilitación urbana.

b) Expropiar los terrenos y construcciones necesarios para efectuar las obras y cuantas actuaciones convengan a la economía de la actividad urbanística proyectada'; el art. 6: '1. La actividad urbanística constituye una función pública cuya titularidad y responsabilidad corresponden, en ejecución de este Texto Refundido, y en los respectivos ámbitos de competencia que ella les asigna, a la Administración del Principado de Asturias y a las entidades locales.

2. La gestión de la actividad urbanística se desarrolla en las formas previstas en este Texto Refundido, y para lo no contemplado en él, en cualquiera de las autorizadas por la legislación reguladora de la Administración urbanística actuante.

3. En todo caso, se realizarán necesariamente en régimen de derecho público y de forma directa:

a) La tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento y los de ejecución de éstos.

b) Las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía, intervención, inspección, protección de la legalidad, sanción y expropiación.

4. Las actuaciones no comprendidas en el apartado 3 de este artículo, en especial las relativas a la urbanización, edificación y rehabilitación, y las de mera gestión, así como las materiales y técnicas podrán desarrollarse directamente por la Administración actuante o a través de sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca total o mayoritariamente a la Administración actuante, o indirectamente mediante la colaboración de entidades privadas o particulares, sean o no propietarios de suelo, en los términos establecidos en este Texto Refundido.

5. Las Administraciones con competencia urbanística tienen el deber de facilitar y promover, en el ámbito de sus respectivas competencias y en las formas y con el alcance previstos en este Texto Refundido, la iniciativa privada en el desarrollo de la actividad urbanística...', el art. 8: '2. Con carácter general, y como competencia propia, la actividad urbanística corresponde a los concejos, que ejercerán cuantas competencias en materia urbanística no estén expresamente atribuidas a otras Administraciones.'. Por su parte, el art. 147 señala: '1. La gestión urbanística comprende las actividades de ejecución del planeamiento que lleven a la urbanización o a la conversión en solares de los terrenos clasificados como suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado, a la edificación de los solares y a la rehabilitación de los edificios sometidos a algún régimen de protección.

2. La gestión del suelo no urbanizable se regirá por su normativa específica.

3. La dirección y responsabilidad de la gestión urbanística corresponderá en todo caso a la Administración, a la que incumbe asegurar el cumplimiento de los objetivos señalados por la normativa y el planeamiento urbanístico, así como de los deberes y obligaciones que recaen sobre los particulares. La Administración podrá asumir también, por sí o a través de sociedades urbanísticas, la gestión en ámbitos determinados...

5. Sin perjuicio de la dirección y responsabilidad públicas, se promoverá la colaboración de los propietarios y de otros particulares en el desarrollo de la gestión urbanística'. Y, el art. 178 para el sistema de gestión por compensación, regula: '1. La Junta de Compensación, o los propietarios que actúen por acuerdo unánime, será directamente responsable, frente al Ayuntamiento, de la urbanización completa del polígono o unidad de actuación y, en su caso, de la edificación de los solares resultantes, en los términos y plazos previstos en el Proyecto de Actuación.

2. En caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa urbanística o en el Proyecto de Actuación, el Ayuntamiento adoptará, previa audiencia a la Junta y a los propietarios afectados, alguna o algunas de las siguientes medidas:

a) Multas coercitivas, por importe máximo del cinco por cien de la cuantía total del Proyecto, con arreglo a las disposiciones de la legislación estatal.

b) Expropiación, en beneficio y a instancia de la Junta, de los terrenos pertenecientes a miembros de la Junta que hayan incumplido sus obligaciones.

c) Sustitución del sistema de actuación, a través del procedimiento de delimitación de polígonos o unidades de actuación. Esta medida sólo podrá adoptarse previa audiencia a la Junta y a petición de ella o por incumplimientos muy graves del Proyecto de Actuación, cuando se den indicios, puestos de manifiesto en el expediente, de que existen grandes dificultades para el cumplimiento del Proyecto por la Junta'.

En definitiva, no concurre una desvinculación de la Administración tutelarte cuando del sistema de compensación se trata, sino que reside en ella una serie de deberes de control, fiscalización y tutela de los que no puede eximirse.

3º Por lo que se refiere a la necesidad de proceder a tramitar un procedimiento para declarar el incumplimiento del Plan Parcial, que aduce la administración, frente a la pretensión de los recurrentes, efectivamente, y además delo previsto en el art. 178 del TROTU que se acaba de trascribir, el art. 270 del ROTU, aprobado por decreto 278/2007 establece: ' 1. El incumplimiento por el promotor o propietario de las obligaciones y compromisos contraídos y de la realización de la urbanización con sujeción a los plazos de ejecución de los Planes relativos a urbanizaciones de iniciativa particular fijados en el plan de etapas, facultará a la Administración urbanística, según la entidad y trascendencia de este incumplimiento, para la adopción de alguna de las siguientes medidas, motivando expresamente su elección:

a) Ejecución subsidiaria con cargo a las garantías señaladas en el artículo 378.

b) Cambio de sistema de actuación salvo cuando se haya aprobado el Proyecto de Compensación.

2. La adopción de las medidas señaladas en el apartado anterior deberá ir precedida de la declaración formal del incumplimiento del promotor o propietario, previa audiencia del mismo, formulada por el órgano competente para la aprobación definitiva del Plan.

3. La adopción de las medidas señaladas lo es sin perjuicio de la posibilidad de imposición de sanciones, ejecución de las garantías y su pérdida, y de la aplicación de las medidas que con carácter general contempla la normativa territorial y urbanística y el resto de la legislación'.

Ahora bien, la pretensión del escrito de demanda no insta una declaración judicial de incumplimiento, sino una solicitud de condena para que sea la Administración la que realice dicha declaración, por lo que la necesidad de seguir un procedimiento regulado, no se convierte en obstáculo de la pretensión.

Cuestión distinta es la consecuencia que anudan los demandantes a dicha declaración, cual es dejar sin efecto el Plan, que no es el resultado previsto en la norma, y es aquí donde la demanda parece presentar cierta confusión entre lo que es el instituto de la caducidad y sus consecuencias, y la declaración de incumplimiento que articula en el suplico de la demanda.

4º No obstante las anteriores consideraciones, no podemos perder de vista, como se ha puesto de manifiesto, que los recurrente anudan al incumplimiento de las obligaciones que emanaban del Plan Parcial que se analiza, la pretensión de ineficacia del Plan Parcial, y ello no puede ser acogido.

Es cierto que en vía Administrativa se peticiona la condena del Ayuntamiento de Valdés a que inicie un procedimiento para la declaración de caducidad, y en esta sede para la declaración de incumplimiento, pero en ambos casos con la petición de ineficacia del Plan. Ello nos lleva a recordar aquí la naturaleza normativa del planeamiento urbanístico. En este caso nos encontramos con planeamiento de desarrollo de las previsiones del PGOU que ordena de forma detallada y pormenorizada un determinado sector o unidad de actuación. Una vez aprobado definitivamente, dada esa naturaleza reglamentaria se inicia su vigencia, que será indefinida en tanto no se vea alterada por reformas, revisiones, o un nuevo planeamiento que sustituya el anterior. En el caso de la revisión por vía del art. 106.2 de la LPACAP (Ley 39/2015), solo será por iniciativa de la administración autora de la norma. Y así, la STS de 25 de mayo de 2010, casación 2687/2006, en relación con los planes parciales, en la parte final de su fundamento jurídico segundo razona: ' Finalmente, el Plan Parcial, como disposición de carácter general, sólo podría ser declarado nulo por la propia Administración que lo aprobó siguiendo el trámite previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , siempre que concurriese alguno de los supuestos contemplados en el apartado segundo del artículo 62 de la misma Ley y sin que tal previsión normativa comporte, como esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de fechas 22 de diciembre de 1999 (recurso contencioso 344/1997 ), 12 de julio de 2006 (recurso de casación 2285/2003 ), 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4084/2003 ), 22 de noviembre de 2006 (recurso contencioso 88/1997 ) y 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4836/2003 ), que la revisión de oficio de las disposiciones generales pueda operar, en ningún caso, como acción de nulidad, y sin que se haya aducido, ni siquiera en casación, por la recurrente que el Plan Parcial en cuestión vulnere leyes o disposiciones administrativas de rango superior o esté incurso en cualquiera de las causas de nulidad radical previstas en el citado apartado 2 del artículo 62 , lo que, en cualquier caso, como acabamos de indicar, no legitimaría a la recurrente para ejercitar una acción de nulidad, pues, de existir tales supuestos de nulidad de pleno derecho, sólo la Administración Pública que lo aprobó estaría facultada para, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , declarar su nulidad con las consecuencias previstas en el apartado 4 del mismo precepto'.

Esa naturaleza reglamentaria de los planes determina su vigencia indefinida, al margen de determinar la obligación de su cumplimiento, pero el incumplimiento de los plazos de ejecución no conlleva la fatal consecuencia ni de su caducidad ni de su pérdida de vigencia (Salvo norma autonómica que en virtud de las competencias exclusivas así lo estableciera). De esta forma, la potestad a la Administración municipal se concreta en la posibilidad de iniciar los trámites necesarios para la declaración del incumplimiento de dicho Plan de Etapas y adoptar los actos que en consecuencia de dicho incumplimiento proceda. De esta forma, en tanto no se proceda de tal forma, el plan está vigente, y habilita a los propietarios a su reactivación.

La STS de 29 de junio de 2012 señala: ' En todo caso, no está de más declarar que la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) viene referida a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general, según señalamos en sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3214/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (casación 1473/72006 . Por esa razón, y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los propios del silencio administrativo, positivo o negativo, según los casos'.

De esta forma, aun cuando ante el incumplimiento tan palmario de las obligaciones derivadas del Plan, el Ayuntamiento de Valdés debería haber actuado en el seno de su ámbito competencial y tutelante, conforme a las posibilidades que ya le otorga el art. 178, si bien limitado por el hecho de que no se ha constituido la Junta de Compensación, no pude acogerse la pretensión principal del escrito de demanda, en cuanto va dirigida a la declaración de ineficacia del Plan, y ello sin perjuicio de integrar esa declaración de incumplimiento en el seno de la pretensión subsidiaria.

Esto nos lleva también al rechazo de la pretensión de retroacción de la clasificación urbanística de los terrenos a la situación previa al Plan, amén de que esta venga dada en el PGOU del municipio de Valdés.

QUINTO.- SOBRE LA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA.

Como se acaba de señalar, constatado un incumplimiento absoluto de las previsiones del Plan Parcial, no podemos por menos que reprochar a la Admiración Local demanda su dejadez, ineficacia, y pasividad en sus obligaciones de fiscalización de la actuación de gestión urbanística que derivaban del Plan Parcial por ella aprobado, incumpliendo sus competencias irrenunciables, vulnerando el principio de buena administración así como el de confianza legítima de los recurrentes y de la comunidad. Además, con las circunstancias concurrentes de ausencia de constitución de la junta de compensación, falta de prestación de la garantía, y de la aprobación de informe preceptivos, a lo que se une, como la propia Administración reconoce, la declaración de caducidad del proyecto de actuación inicialmente aprobado, caducidad que se declara en abril de 2021, cuando ya se había presentado la solicitud de los recurrentes en vía administrativa.

Ante este panorama factico, y la falta de una actuación que le venía exigida al Ayuntamiento demandado, la Sala debe acoger la pretensión subsidiaria, aunque en estimación parcial, en términos más amplios que los propuestos por la parte, y ello en tanto en cuanto la sustitución del sistema de gestión es una de las posibilidades que se le abren a la Entidad Local, sin que puedan excluirse otras, dado que la potestad de planeamiento, y las decisiones sobre el mismo son competencia de la Administración demandada, sin que la sala pueda sustituir esa potestad, dado el tenor del art. 71.2 de la LJCA. Por otro lado, no podemos pasar por alto que el sistema de compensación venía determinado para esta Unidad de Actuación por el Planeamiento general (PGOU), de forma que cualquier variación pasaría por una modificación puntual del mismo. Y ello, sin que suponga una incongruencia extra petitum, dado que se trata de alternativas a la propia pretensión planteada que se encuadran en la normativa legal de aplicación y pretenden dar respuesta a la tutela judicial efectiva en armonía con la autonomía local y potestades urbanísticas inherentes.

Por ello, procede condenar al ayuntamiento de Valdés, conciliando el derecho de los recurrentes con un mínimo margen de discrecionalidad, para que en el plazo de dos meses, inicie el procedimiento por incumplimiento del Plan Parcial, y sin optar por el silencio o pasividad, adopte alguna las siguientes medidas: 1º Promover el inmediato cumplimiento del Plan vigente, impulsando un nuevo proyecto de actuación; y los tramites posteriores propios del sistema de compensación; 2º Adoptar las modificaciones de planeamiento necesarias para sustituir el sistema de gestión urbanística del sector por el que considere más adecuado e impulsar su desarrollo; o 3º iniciar el procedimiento de modificación del plan parcial en cuestión, si considera que el interés público no es compatible con su vigencia o desarrollo. Debiendo seguir los trámites, en cualquiera de los casos con celeridad, dando cuenta a esta Sala de la opción acogida, y del resultado de la misma.

SEXTO.- COSTAS.

Dada la estimación parcial del recurso, no procede hacer expreso pronunciamiento en costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido: La sala estima parcialmente el recurso interpuesto por la Procuradora doña Cristina García Bernardo Pendás, en nombre y representación de doña Rosa, doña Rosario y don Nazario, frente a la desestimación presunta del escrito presentado el ante el Ayuntamiento de Valdés el 19 de marzo de 2021, por el que se solicitaba se procediera a iniciar expediente para declarar la caducidad y, por lo tanto dejar sin efecto el plan parcial Sur-R-L-01, aprobado en sesión plenaria de 7 de julio de 2009 y, publicado en el BOPA de 19 de abril de 2010, retrotrayendo la calificación de todas y cada una de las fincas al momento inmediatamente anterior y, subsidiariamente sustituir el sistema de actuación por compensación a otro de gestión pública (expropiación o ejecución forzosa) o mixta (cooperación).

En consecuencia, desestimado la pretensión principal de condena a la Administración para que deje sin efecto el Plan Parcial Sur-R-L-01; se estima parcialmente la pretensión subsidiaria, condenado al Ayuntamiento de Valdés para que en el plazo de dos meses, inicie el procedimiento por incumplimiento del Plan Parcial, y adopte alguna las siguientes medidas: 1º Promover el inmediato cumplimiento del Plan, impulsando un nuevo proyecto de actuación; y los tramites posteriores propios del sistema de compensación; 2º Adoptar las modificaciones de planeamiento necesarias para sustituir el sistema de gestión urbanística del sector por el que considere más adecuado; o 3º iniciar el procedimiento de revisión de oficio del Plan Parcial en cuestión. Debiendo seguir los trámites, en cualquiera de los casos con celeridad, dando cuenta a esta Sala de la opción acogida, y del resultado de la misma.

Ello, sin imposición en costas.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala recurso de casación en el término de treinta días, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo si se denuncia infracción de legislación estatal o por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia si lo es por legislación autonómica.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

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