Sentencia Administrativo Nº 83/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 36/2014 de 06 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000036 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00370/2014

Demandante: Coral

Procurador:ANDREA DORREMOCHEA GUIOT

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ

Madrid, a seis de noviembre de dos mil quince.

VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 36/14, seguido a instancia de Dª Coral , representada por el Procurador de los Tribunales Dª Andrea Dorremochea Guiot, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. El recurso versó sobre impugnación de resolución del Consejo de Universidades, la cuantía se estimó indeterminada, e intervino como ponente el Magistrado Don SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO: Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. La recurrente imparte clases en la Universidad pública de Navarra en el área de Ciencias Sociales y Jurídicas (Sociología), en su condición de profesora contratada-Doctor desde el ocho de enero de 1996.

2. En el año 2008 solicitó la acreditación como Profesora Titular en el área y especialidad referidas, lo que le fue denegado el 6 de noviembre de 2008 por la Comisión de Acreditación prevista para el Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad de la rama de Ciencias Sociales y Jurídicas, y el 9 de junio de 2010, por la Comisión de reclamaciones del Consejo de Universidades, decisión esta última, que finalmente fue confirmada por Resolución de 18 de octubre de 2011 del Presidente del Consejo de Universidades.

SEGUNDO:Por la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la última resolución precedente, ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Pamplona, que se declaró incompetente a favor de este Tribunal. La recurrente formalizó demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

1. Insuficiente motivación de la resolución recurrida:

-No se atribuyó puntuación separada e individualizada a cada uno de los epígrafes mencionados en el documento 'Principios y Orientaciones para la Aplicación de los Criterios de Evaluación' elaborado por ANECA, que agrupa en bloques, apartados y capítulos, lo que definitivamente es el baremo previsto en el RD 1312/2007.

-Omisión en la valoración de méritos como evaluación favorable de la calidad docente, a la vista de la prueba presentada.

-Omisión de la valoración de la participación en 13 cursos doctorales en su propia Universidad y otros 15 en Universidades extranjeras desde 1996.

-Omisión de la valoración de su participación en el proyecto de innovación docente.

-Indebida toma en consideración de la indexación de publicaciones para valorar su producción científica.

-Falta de aplicación de los máximos de puntuación en los baremos para publicaciones y asistencia a congresos concurriendo las circunstancias previstas para ello en el baremo.

-Errónea valoración de la antigüedad de su tesis doctoral al señalarse que tenía una antigüedad de menos de 10 años, cuando en realidad tenía 13 en ese momento.

La recurrente solicita la anulación del acto recurrido y la sustitución de los criterios de evaluación realizados por la Administración por los suyos propios. Subsidiariamente, solicita que se anule el acto y se ordene a la Administración realizar una nueva evaluación tomando en consideración las omisiones denunciadas.

TERCERO:La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida. Para sostener esta pretensión se alegó lo siguiente:

1-. Invoca el principio de discrecionalidad técnica de la Administración, que limita el control jurisdiccional a los supuestos en los que se constata la actuación arbitraria de la Administración, sin que puedan sustituirse los criterios técnicos de la Administración por los subjetivos del recurrente o del tribunal enjuiciador.

2. Subraya que el documento publicado por ANECA, constituye sólo un manual dirigido a los evaluadores y peritos auxiliares que carece de efectos normativos y vinculantes.

3. Niega que exista obligación alguna de detallar las puntuaciones que se integran en cada uno de los apartados previstos en el baremo del RD 1312/2007.

4. Estima que la resolución recurrida está suficientemente motivada, ya que contra la expresión numérica de la valoración concedida a la recurrente y dos informes de expertos incorporados al expediente.

CUARTO:Practicada la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO:Señalado el día cuatro de noviembre de 2015 para la votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

SEXTO:Aparecen observadas las formalidades de tramitación que son las del procedimiento ordinario establecido en los artículos 45 a 77 de la Ley 29/1998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Fundamentos

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la Resolución de fecha 18 de octubre de 2011 del Presidente del Consejo de Universidades, por la que, confirmando resoluciones previas de la Comisiones de Acreditación y de Reclamaciones, denegó a la recurrente la acreditación como Profesora Titular del Área de Ciencias Sociales y Jurídicas (Sociología).

SEGUNDO:La resolución recurrida está suficientemente motivada, de acuerdo con las exigencias del artículo 54 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta, pues además de contar la recurrente con la expresión numérica de las puntuaciones otorgadas y referidas a las categorías contempladas en el baremo anejo al RD 1312/2007, se incorporan al expediente dos informes emitidos por expertos que analizan con detalle y de forma perfectamente individualizada, la trayectoria profesional de la recurrente para terminar realizando una específica propuesta a la Comisión Evaluadora, que en el ejercicio de sus competencias la ha asumido expresamente.

La recurrente conoce perfectamente los motivos por los que su petición ha sido denegada y por ello ha podido articular un preciso recurso en el que detalle se recogen todos y cada de los errores en los que, a su juicio, ha incurrido la Administración al evaluar su trayectoria profesional.

Téngase en cuenta que el procedimiento de acreditación nacional regulado en el Real Decreto 1312/2007, prevé unos baremos con cuantificación numérica relativos a cuatro aspectos curriculares diferentes en el caso de la acreditación para profesores titulares de universidad tal y como señala la resolución de 26 de Abril de 2010, el documento publicado por la ANECA, 'principios y orientaciones para la aplicación de los criterios de evaluación', carece a esos efectos de todo valor normativo y ' no constituye más que un conjunto de orientaciones y sugerencias dirigido a facilitar la labor de los evaluadores externos, como peritos auxiliares de las comisiones de acreditación, así como posibilitar la mejor coordinación de criterios de todas estas. En particular, los bloques o subapartados en que dicho documento diferencia cada uno de los cuatro aspectos curriculares no son más que meras referencias no vinculantes para las comisiones de acreditación que, por ello, no están obligadas a emitir su puntuación teniéndolos en cuenta. De ello se deduce la improcedencia de concretar la puntuación conferida especificándola según unos bloques o subapartados no recogidos en la normativa aplicable'... Y el procedimiento se sustancia en la valoración ponderada de los méritos curriculares por parte de unos órganos colegiados que en el ejercicio de su discrecionalidad técnica son los que ' valoran la suficiencia curricular de acuerdo con criterios primordialmente cualitativos. Ésa valoración se concreta cuantitativamente en las puntuaciones parciales otorgadas de forma colegiada por las comisiones a cada uno de los aspectos curriculares objeto de evaluación, puntuaciones parciales cuya suma conforma la puntuación final, que en su comparación con los mínimos establecidos por el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, determinarse aquéllos han obtenido no la acreditación solicitada'.

Por estas razones debemos reconducir el planteamiento de la recurrente, negando que exista ausencia de motivación, pues, en realidad, lo que ocurre es que la recurrente discrepa de la motivación contenida en la resolución recurrida y solicita su revisión, pretensión que con las precisiones que se exponen en el FHJ siguiente, es perfectamente atendible en esta vía jurisdiccional.

TERCERO:Dados los términos en los que se ha planteado la cuestión litigiosa, es conveniente recordar, con carácter previo, y a la luz de la STS de 12 de marzo de 2014, recurso de casación 23/2013 , 'la jurisprudencia sobre el significado y ámbito que ha de reconocerse a la llamada doctrina de la discrecionalidad técnica, y sobre las posibilidades que ofrece el control jurisdiccional frente a los actos de calificación especializada en los que se proyecta dicha doctrina, en especial en lo referente al nivel de motivación que les es exigible.

Esa jurisprudencia, procedente de este Tribunal Supremo (TS) y del Tribunal Constitucional (TC), está caracterizada por el permanente esfuerzo de ampliar al máximo y perfeccionar el control jurisdiccional previsto constitucionalmente frente a toda actuación administrativa ( artículo 106.1 CE ), y sus líneas maestras e hitos evolutivos se pueden resumir en lo que sigue.

1.-La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discrecionalidad técnica fue objeto de reconocimiento por la STC 39/1983, de 16 de mayo , que justificó y explicó su alcance respecto al control jurisdiccional con esta declaración:

'Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad, (...)'.

2.-La jurisprudencia inicial de esta Sala, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho. Así lo hizo la STS de 5 de octubre de 1989 , que se expresa así:

'Los órganos administrativos a quienes corresponde la valoración de las pruebas de acceso a la función pública gozan de un cierto margen de discrecionalidad en la apreciación de las pruebas, que incluso merece la calificación de técnica no revisable jurisdiccionalmente en lo que se refiere a los juicios que la Administración emita acerca de la apreciación de los méritos aportados o ejercicios realizados, pero ello no excluye el que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica de la Administración que se refieren a la competencia del órgano, procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al juego de los principios generales del derecho, entre los que, en estos casos, cobran especial interés los de mérito y capacidad expresamente señalados al efecto por el artículo 103 CE '.

3.-La evolución jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el control jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el 'núcleo material de la decisión'y sus 'aledaños'.

El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor técnico, y los segundos ( los aledaños) comprenderían, de un lado, las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades.

Esas actividades preparatorias o instrumentales serían las encaminadas a delimitar la materia que vaya a ser objeto de ese juicio técnico, a fijar los criterios de calificación que vayan a ser utilizados y a aplicar individualizadamente dichos criterios a cada uno de los elementos materiales que constituyan el objeto de la valoración; esto es, serían los pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa finalmente contenida en el estricto juicio técnico.

Y esas pautas jurídicas estarían encarnadas por el derecho a la igualdad de condiciones que asiste a todos los aspirantes, por la necesidad de que el criterio de calificación responda a los principios de mérito y capacidad y por el obligado cumplimiento también del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

La anterior distinción está presente en la STC 215/1991, de 14 de noviembre , como también en numerosas sentencias de esta Sala (entre otras, en las SsTS de 28 de enero de 1992, recurso 172671990 ; de 11 de diciembre de 1995 recurso 13272/1991 ; 15 de enero de 1996, recurso 7895/1991 ; y 1 de julio de 1996, recurso 7904/1990 ).

4.-Un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico.

Como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los aledañosde ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato constitucional ( artículo 9.3 CE ) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, en el criterio de este Tribunal Supremo, ese cumplimiento conlleva la necesidad de motivar el juicio cuando así sea solicitado por algún aspirante o cuando sea objeto de impugnación.

Así se expresa STS de 10 de mayo de 2007, recurso 545/2002 :

'(...) Tiene razón el recurso de casación en que la sentencia de instancia no enjuició correctamente la cuestión de fondo que le fue suscitada y en la infracción del artículo 24 de la Constitución que con ese argumento se denuncia. La doctrina de la discrecionalidad técnica con que la Sala de Zaragoza justifica principalmente su pronunciamiento no ha sido correctamente aplicada; y no lo ha sido porque, en relación a la actuación administrativa para la que se ha hecho esa aplicación, no se ha observado el límite constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ).

Como es bien sabido, dicha discrecionalidad técnica significa, por un lado, respetar las valoraciones de esa índole que hayan sido realizadas por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente saber especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia que sobre determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto sector de conocimientos técnicos de que se trate.

Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate'.

5.-La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada.

Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.

Son exponente de este último criterio jurisprudencial los pronunciamientos de este Tribunal Supremo sobre nombramientos de altos cargos jurisdiccionales (STS de 27 de noviembre de 2007, recurso 407/2006 ), sobre concursos de personal docente universitario ( STS de 19 de mayo de 2008, recurso 4049/2004 ), sobre convocatorias del Consejo General del Poder Judicial para puestos en sus órganos técnicos ( STS de 10 de octubre de 2007, recurso 337/2004 ); o sobre procesos selectivos en las distintas Administraciones Públicas ( STS de 18 de diciembre de 2013, casación 3760/2012 ).

CUARTO:La aplicación de la anterior doctrina al presente caso, conduce a la estimación parcial del recurso, pues el contraste entre la motivación de la resolución recurrida y las quejas de la recurrente por la omisión de valoración de determinados méritos, pone de manifiesto que la Administración negó algunos de ellos, no porque los considerara insuficientes, sino simplemente porque no realizó un juicio de valor sobre los mismos, a pesar de saber sido alegados y ser pertinentes para la evaluación de la trayectoria académica de la recurrente como pasamos a analizar:

1. Omisión en la valoración de méritos como evaluación favorable de la calidad docente, a la vista de la prueba presentada.

El examen del expediente administrativo pone de manifiesto que si bien la evaluación de la calidad docente de la recurrente no se realizó siguiendo las pautas del programa Docentia, como recomienda el documento de Principios Orientadores elaborado por ANECA, tampoco los mismos descartan el sistema seguido en aquellla época por la Universidad Pública de Navarra para todo su personal docente.

El documento 59 de los que acompañan a la demanda explica la metodología seguida por la Universidad en cuestión. Referida al personal contratado, señala que no se produce una evaluación externa ya que son evaluados por el Departamento al que el profesor pertenece sobre la base de encuestas de satisfacción entre los alumnos. La Universidad firmó los acuerdos correspondientes para seguir el método Docentia a partir de 2008.

No puede reprocharse a este método carencia alguna de acuerdo con los propios parámetros exigidos por la ANECA.

El documento 60 fechado el 4 de febrero de 2008 y expedido por el responsable del Departamento correspondiente de la Universidad en cuestión, señala, respecto de la recurrente, que no se ha recibido queja alguna respecto de su labor docente que es valorada positivamente. En los folios 105 y ss. y 143 y ss del expediente administrativo constan las evaluaciones de los alumnos en sentido positivo.

Este documento no ha sido objeto de evaluación, por lo que debe estimarse el recurso a los efectos de que sea tenido en consideración y se emita un pronunciamiento sobre esta cuestión.

2. Omisión de la valoración de la participación en 13 cursos doctorales en su propia Universidad y otros 15 en Universidades extranjeras desde 1996.

El razonamiento anterior debe trasladarse al presente supuesto, ya que la Administración niega que la recurrente tenga experiencia docente en el Tercer Ciclo de los estudios universitarios, a pesar de que en el folio 132 y ss del expediente administrativo constan certificaciones en sentido contrario.

Nuevamente la Administración deberá pronunciarse sobre esta cuestión a la luz de la documentación aportada por la recurrente, que incluye cursos en las Universidades españolas de Navarra y País Vasco así como 15 cursos impartidos en centros extranjeros.

3. Omisión de la valoración de su participación en proyectos de innovación docente.

No podemos compartir las tesis de la recurrente en este punto, pues lo cierto es que en el informe del experto 2 se hace mención a la publicación a que se refiere la recurrente (documento nº 61 de los que acompañan a la demanda), que consiste en una selección de textos de autores contemporáneos y se emite una evaluación sobre la misma que subraya su escasa entidad a los efectos pretendidos, así como la asistencia a un solo curso para la innovación educativa, insistiendo en su falta de participación en Congresos sobre proyectos de modernización e innovación docente (folio 104 expediente administrativo). Estas consideraciones fueron asumidas por la resolución recurrida y dada su razonabilidad quedan al margen de nuestro control, por las razones expuestas.

4. Indebida toma en consideración de la indexación de publicaciones para valorar su producción científica

No podemos, tampoco, compartir las tesis de la recurrente sobre la evaluación de sus publicaciones, ya que la resolución recurrida no excluye aquellas que no están indexadas, sino que se limita a evaluarlas de forma conjunta, como se deduce de la opinión del segundo experto (folio 120 expediente administrativo). El juicio de valor emitido, 'número de publicaciones reducido y esporádico publicadas en revistas de bajo impacto', no puede ser sustituido por otra apreciación subjetivas, de esta Sala o de la recurrente. Debe destacarse que la recurrente no ha desvirtuado esta afirmación presentando un elevado número de publicaciones en revistas de impacto, lo que determinaría la arbitrariedad de ese juicio de valor y hubiera posibilitado la anulación de la resolución por ese motivo.

5. Falta de aplicación de los máximos de puntuación en los baremos para publicaciones y asistencia a congresos concurriendo las circunstancias previstas para ello en el baremo.

Tampoco en este punto podemos compartir la posición de la recurrente ya que no existe obligación legal alguna de otorgar la puntuación máxima en función del número de veces que se asiste a un Congreso o se realiza un número determinado de publicaciones. Las asistencias a Congresos en número mínimo de cinco, según el documento elaborado por ANECA, permiten a la Administración evaluadora otorgar la máxima puntuación, pero no la obligan, por lo que nuevamente el margen de actuación de la Comisión evaluadora, que no presenta rasgos de arbitrariedad, no puede ser objeto de nuestro control.

6. Errónea valoración de la antigüedad de su tesis doctoral al señalarse que tenía una antigüedad de menos de 10 años, cuando en realidad tenía 13 en ese momento.

Este es un dato objetivo que la Administración deberá verificar y extraer de dicha verificación las consecuencias necesarias.

La estimación del recurso no puede acoger la primera de las pretensiones de la recurrente, es decir sustituir los criterios evaluadores y puntuaciones otorgadas por la administración por los propuestos por la recurrente y ello, como ya se ha expuesto, por la naturaleza de este control jurisdiccional en el marco de la discrecionalidad técnica de la Administración.

No obstante lo anterior, sí resulta procedente la estimación del recurso respecto de la petición subsidiaria de la recurrente, esto es, la anulación del acto para que la Administración realice una nueva evaluación, tomando en consideración aquellos elementos que, a pesar de saber sido alegados y acreditados, no sólo no fueron objeto de un examen crítico por la Administración, sino que fue desconocida su propia existencia. Estas circunstancias concurren en los méritos analizados en el FJ 4, puntos 1, 2 y 6, pero no en el resto, por lo que sólo con referencia a estos extremos deberá pronunciarse de nuevo la Administración.

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA no procede realizar un especial pronunciamiento sobre las costas causadas, dado el carácter parcialmente estimatorio de las pretensiones de la recurrente.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente

Fallo

Estimamos en parte el recurso interpuesto y en consecuencia anulamos el acto impugnado con los efectos que se determinan en el último párrafo del FJ nº 4. Sin costas. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 248 de la LOPJ , al tiempo de notificar la presente sentencia, se indicará a las partes que contra la misma cabe recurso de casación ordinario ante la Sala III del Tribunal Supremo, que podrá preparar ante este mismo Tribunal en los diez días siguientes a la notificación de la Sentencia.

PUBLICACIÓN.

La anterior sentencia fue leída y publicada por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, en audiencia pública.

En Madrid a 11 de noviembre de 2015.