Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 838/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 4460/2020 de 23 de Junio de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 838/2022

Fecha de sentencia: 23/06/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 4460/2020

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 21/06/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.10

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 4460/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 838/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

D. José Luis Requero Ibáñez

En Madrid, a 23 de junio de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 4460/2020, interpuesto por la procuradora doña María Yolanda Ortíz Alfonso en nombre y representación de don Ruperto, asistido del letrado don Gilberto Pérez del Blanco, contra la sentencia de 18 de noviembre de 2019, dictada por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo núm. 82/18, frente a la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte dictada el 22 de diciembre de 2017 que impuso al recurrente la sanción de destitución del cargo de Presidente de la Real Federación Española de Fútbol, por comisión de una infracción calificada como muy grave.

Se han personado, como partes recurridas, la Procuradora doña Beatriz María González Rivero, en nombre y representación de la Real Federación Española de Fútbol, asistido del letrado don Pedro Manuel González Segura y la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-Ante la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 82/2018, interpuesto por la Procuradora doña María Yolanda Ortíz Alfonso, en nombre y representación de don Ruperto frente a la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte dictada el 22 de diciembre de 2017 que impuso al recurrente la sanción de destitución del cargo de Presidente de la Real Federación Española de Fútbol, por comisión de una infracción calificada como muy grave.

En el citado recurso contencioso-administrativo, el fallo de la sentencia es el siguiente:

'DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo 82/2018 formulado contra la resolución del Tribunal Administrativo del Deporte dictada el 22 de diciembre de 2017 que impuso al recurrente la sanción de destitución del cargo de Presidente de la Real Federación Española de Fútbol, por comisión de una infracción calificada como muy grave. Declaramos que la resolución recurrida es conforme a derecho.

Imponiendo al recurrente las costas causadas.'

SEGUNDO.-Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por la representación procesal de don Ruperto y la Sección Décima de la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

TERCERO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 2 de diciembre de 2021, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de don Ruperto acordando:

' Primero.-Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de don Ruperto contra la sentencia núm. 906/2019, de 18 de noviembre, de la Sección 10ª, de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Segundo.-Precisar que la cuestión respecto la que se entiende, en principio, que existe interés casacional objetivo es la referida a:

Determinar si la referencia al concepto de 'agravante de reincidencia' contenida en el artículo 22.3 a) del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, como elemento definitorio del tipo infractor que el artículo 15 a) del mismo texto legal contempla, debe ser interpretada, en atención a la garantía constitucional del principio de legalidad recogido en el artículo 25 de la Constitución Española, en el sentido de considerar que constituye un requisito sine qua nonpara acordar la imposición de la sanción de destitución prevista en el artículo 79.2 c) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte.

Tercero.-Identificar como norma jurídica que en principio ha de ser objeto de interpretación, el artículo 22.3 a) del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre Disciplina Deportiva puesto en relación con el artículo 79.2 c) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.'

CUARTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 8 de febrero de 2022, la parte recurrente solicitó que: 'dicte Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se resuelva el recurso contencioso administrativo en los términos interesados en la demanda interpuesta.'

QUINTO.- Conferido trámite de oposición mediante providencia de 16 de febrero de 2022, la representación procesal de la Real Federación Española de Fútbol presentó escrito el día 31 de marzo de 2022 solicitando: 'en su virtud acuerde resolver de conformidad con la legalidad vigente'.

Por la Administración General del Estado se presentó escrito de oposición el día 23 de marzo de 2022 solicitando: 'dicte sentencia desestimatoria del mismo con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.'

SEXTO.-Mediante providencia de fecha 22 de abril de 2022, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de junio de 2022, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 22 de junio de 2022.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2019 por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso administrativo núm. 82/18, sentencia que confirma en su integridad el acto sancionador impugnado.

El objeto de ese procedimiento era la resolución dictada el 22 de diciembre de 2007 por el Tribunal Administrativo del Deporte que impuso a don Ruperto la sanción de destitución del cargo de Presidente de la Real Federación Española de Fútbol, por considerarle autor de una infracción muy grave del artículo 76.2.a) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, donde se tipifican específicamente como 'infracciones muy graves de los presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las Federaciones deportivas españolas y Ligas Profesionales, las siguientes: a) El incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así como de los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o reglamentarias'.

La resolución administrativa consideró que el Sr. Ruperto, tras cesar como presidente de la Real Federación Española de Fútbol y pasar a ser presidente de la Comisión Gestora, sin cesar en la misma llevó a cabo numerosas actividades -que describe- dirigidas a publicitar y promover su condición de candidato a la presidencia de la Real Federación y dirigidas a captar el apoyo para su candidatura. De esa manera afirma que:

A) incumplió la prescripción contenida en el artículo 4.4 del Reglamento Electoral: 'Quienes presenten su candidatura para formar parte de los órganos de gobierno y representación de la RFEF no podrán ser miembros de la Comisión Gestora, debiendo cesar en dicha condición al presentar la candidatura en cuestión'.

B) infringió el deber de neutralidad que ha de observar la Comisión Gestora según el Reglamento Electoral, por la incorporación expresa que su artículo 1° efectúa de las disposiciones de la Orden ECD/2764/2015, de 18 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las federaciones deportivas españolas, cuando establece que '3. Quienes presenten su candidatura para formar parte de los órganos de gobierno y representación de la correspondiente Federación no podrán ser miembros de la Comisión Gestora, debiendo cesar en dicha condición al presentar la candidatura en cuestión. (...) 4. Las Comisiones Gestoras serán el órgano encargado de administrar y gestionar la Federación durante el proceso electoral, no podrán realizar actos que directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, induzcan o condicionen el sentido del voto de los electores, y deberán observar los principios de objetividad, transparencia del proceso electoral e igualdad entre los actores electorales. Estas previsiones serán aplicables a la actividad desarrollada por el personal de la Federación y por los restantes órganos federativos durante el proceso electoral' (art. 12)'.

No cuestiona el escrito de preparación e interposición ni los hechos ni su calificación jurídica, centrándose exclusivamente en la sanción de destitución que fue impuesta al recurrente.

La resolución administrativa dedica a este extremo su fundamento de Derecho octavo, donde, después de mencionar el artículo 79 de la Ley del Deporte y los artículos 21 y 22 del Reglamento de Disciplina Deportiva, emplea esta argumentación:

'Como se ha puesto de manifiesto, los hechos que resultan acreditados tras la instrucción se consideran constitutivos de una infracción prevista en el artículo 76.2.a) de la Ley del Deporte, la cual aparece regulada en la norma como una infracción muy grave de presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las Federaciones deportivas españolas. Para tales infracciones, las sanciones que pueden imponerse son las previstas en el artículo 79.2 de la Ley del Deporte: '2. Por la comisión de las infracciones enumeradas en el art. 76.2 podrán imponerse las siguientes sanciones: a) Amonestación pública. (. . .) b) Inhabilitación temporal de dos meses a un año(...) c) Destitución del cargo'.

Atendiendo a las particulares circunstancias del caso, la naturaleza de los hechos, la realización de forma amplia y reiterada de actos de campaña incumpliendo la prohibición de llevarlo a cabo siendo miembro de la Comisión Gestora e infringiendo el deber de neutralidad como tal, durante las elecciones de la RFEF en las que acabó siendo proclamado Presidente de la federación, de entre las sanciones previstas, se estima procedente imponer la sanción de destitución del cargo.'.

La sentencia de la Sala territorial de Madrid dedica a esta cuestión su fundamento de Derecho séptimo:

'Procede examinar la alegación de infracción de la normativa relativa a la determinación de la sanción aplicable, en relación con la desproporcionalidad alegada: a tal efecto, el recurrente invoca el artículo 22.a del Real Decreto 1591/1992 de 23 de diciembre sobre disciplina deportiva alegando esencialmente que, de acuerdo con este artículo, solo cabe la destitución si concurre la agravante de reincidencia, lo que no sucede en el caso presente.

Sin embargo, examinada por la Sala la normativa aplicable, no podemos acoger esta pretensión: la Ley del Deporte prevé la sanción de destitución aunque no haya reincidencia, cuando los hechos sean muy graves como en el caso presente. Primeramente, si se aceptase sin más la interpretación alegada por el demandante, ello llevaría a que por muy graves que fueran los hechos cometidos, nunca se podría dar lugar a una destitución, si no hubiera reincidencia.

En este caso, la Sala está de acuerdo con las acertadas consideraciones del Abogado del Estado, que expresa que 'el artículo 22.3 del Reglamento de Disciplina Deportiva no puede ser interpretado en el sentido de que únicamente pueda acordarse la destitución en los supuestos de reincidencia, sino en el sentido de que necesariamente cuando haya reincidencia habrá de acordarse la destitución. Otra cosa implicaría que el Reglamento se excedería de su cometido de desarrollar la norma para enmendar la Ley. Y es que estando la determinación de las infracciones y de las sanciones sujeta a reserva legal, no es válido que si el legislador ha previsto que una determinada infracción (el incumplimiento del reglamento electoral) pueda sancionarse con la destitución del infractor, se permita por vía de reglamento introducir exigencias que no figuran en el tipo fijado por la ley'. Que 'por consiguiente, debe concluirse que ningún impedimento existe para que una infracción aislada pueda ser sancionada con la destitución puesto que el legislador así lo ha declarado de forma clara e incontestable. Y, en coherencia con ello, ha de entenderse que el art. 22.3 del Reglamento sobre Disciplina Deportiva no impide sancionar con la destitución los casos en que no haya reincidencia sino que se limita a ordenar que cuando concurra esta circunstancia de reincidencia la sanción deba ser inexorablemente la de destitución. Ciertamente ello no impide que las normas reglamentarias puedan completar la regulación prevista en la ley, pero con ciertos límites, entre los que figura claramente que no cabe alterar el cuadro de sanciones previstos legalmente'. Continúa argumentando el Abogado del Estado atinadamente que 'otra interpretación supondría quebrantar el principio de legalidad consagrado en el artículo 25 de la Constitución y que supone que únicamente mediante una norma con rango de ley pueden tipificarse infracciones y determinarse las sanciones correspondientes, criterio que ha sido refrendado por el Tribunal Constitucional en sentencias tales como la de 3 de octubre de 1983, 23 de febrero de 1984 o 7 de abril de 1987'.

De todo lo anterior, entiende la Sala que en el presente caso, la sanción de destitución sí es proporcionada, ya que el recurrente, siendo Presidente de la Federación de Futbol y Presidente de la Comisión electoral, y según los hechos descritos en la resolución sancionadora, que no ha negado, vulneró la escrupulosa misión de imparcialidad a que estaba obligado según la normativa citada, realizando actos de verdadera campaña electoral, dirigiendo al gran público su candidatura y programa electoral, con difusión en las principales redes sociales.'

SEGUNDO.- Por auto dictado el día 2 de diciembre de 2021 por la Sección Primera de esta Sala fue admitido a trámite el recurso preparado y se fijó como cuestión de interés casacional objetivo:

'Determinar si la referencia al concepto de 'agravante de reincidencia' contenida en el artículo 22.3 a) del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, como elemento definitorio del tipo infractor que el artículo 15 a) del mismo texto legal contempla, debe ser interpretada, en atención a la garantía constitucional del principio de legalidad recogido en el artículo 25 de la Constitución Española, en el sentido de considerar que constituye un requisito sine qua non para acordar la imposición de la sanción de destitución prevista en el artículo 79.2 c) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte.'

TERCERO.- En su escrito de interposición la parte recurrente mantiene que la sentencia impugnada, con infracción del principio de legalidad, vulnera el artículo 22.3.a) del Reglamento de Disciplina Deportiva, en relación con el artículo 79.2.c) de la Ley del Deporte. Desarrolla para ello una doble línea argumental que parte de afirmar que por la comisión de la infracción muy grave del artículo 15.a) -coincidente de la infracción tipificada en el artículo 76.2.a) de la Ley del Deporte- solo es posible imponer la sanción de destitución de los directivos si en la comisión de tal infracción concurre la agravante de reincidencia. Son estas las razones que ofrece:

1ª) la primera se concreta en mantener que la sentencia hace una interpretación errónea del precepto reglamentario pues admite que tal sanción se imponga por el solo hecho de cometer la infracción muy grave, interpretando el artículo 22.3.a) de la norma reglamentaria en el sentido de que no impide sancionar con la destitución los casos en que no haya reincidencia, sino que se limita a ordenar que cuando concurra esta circunstancia de reincidencia la sanción deba ser inexorablemente la de destitución.

2ª) la segunda se emplea para alegar que la sentencia, con esa interpretación, hace una aplicación indebida del artículo 22.3. a) del RDD, en relación con el artículo 79.2.c) de la Ley del Deporte, que resulta contraria a los principios de tipicidad y taxatividad. Sostiene que la colaboración reglamentaria, cuando dispone que la sanción de destitución solo cabe cuando se aprecia la agravante de reincidencia en el comportamiento del infractor, se ajusta a esos principios y que la interpretación que hace la sentencia es contraria a ellos.

CUARTO.- La Administración General del Estado, con remisión a lo alegado en el trámite de oposición a la preparación del recurso de casación ante la Sala territorial de Madrid, considera que la Ley del Deporte prevé la sanción de destitución en su artículo 79.2 por la comisión de la infracción muy grave y aunque no haya reincidencia. Lo contrario nos llevaría a la conclusión 'de que por muy graves que fueran los hechos cometidos nunca se podría dar lugar a una destitución si no hubiera reincidencia y en una misma temporada'

Concluye diciendo que: 'en definitiva, como dice el art. 77.1 de la Ley del Deporte: 'La reincidencia será considerada, en todo caso, como circunstancia agravante de la responsabilidad en la disciplina deportiva' y lo único que hace el art. 22.3.a) del Reglamento de Disciplina Deportiva es recoger ese mandato estableciendo que cuando concurra será obligatorio sancionar con la destitución del cargo la infracción prevista en el apartado a) del artículo 15 de ese Reglamento pero, si no concurre la reincidencia, no quiere decir que no pueda aplicarse la sanción de destitución del cargo cuando se haya cometido esa infracción sino solo que en tal caso será potestativa', y se impondrá o no a la vista de la gravedad de las circunstancias concurrentes.

QUINTO.- Lo que está en juego en este recurso es determinar cómo debe interpretarse la previsión que sobre la agravante de reincidencia contiene el artículo 22.3.a) del Reglamento de Disciplina Deportiva:

a) como lo hace la sentencia de instancia y que comparte la Administración, es decir, en el sentido de que no impide sancionar con la destitución los casos de infracción muy grave en que no haya reincidencia, sino que se limita a ordenar que cuando concurra esta circunstancia de reincidencia la sanción deba ser siempre la de destitución. En definitiva, como se afirma en el escrito de oposición al recurso, que si no concurre la reincidencia la sanción de destitución será potestativa y se podrá interponer o no a la vista de la gravedad de las circunstancias concurrentes; y, si concurre la reincidencia, la destitución será la única sanción posible.

b) O, como mantiene el recurrente, de manera que siempre y en todo caso, solo es posible la imposición de la sanción de destitución por infracción muy grave si concurre la agravante de reincidencia.

Está en juego si la norma reglamentaria vulnera los límites de la colaboración reglamentaria que admite la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, que está reconocida actualmente en el artículo 27.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: 'Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes'; y que, en el ámbito del deporte, contempla el artículo 85 de la Ley del Deporte 10/1990, de 15 de octubre, al disponer que 'Las disposiciones de desarrollo de la presente Ley concretarán los principios y criterios a que se refieren los artículos anteriores y, en particular, la composición y funcionamiento del Comité Español de Disciplina Deportiva, así como el reparto de competencias entre los órganos disciplinarios deportivos'.

Con ello, lo que está en juego es si la previsión reglamentaria supone o no una vulneración de las garantías formal y material que abarca el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución Española: 'Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento'.

SEXTO.- El examen de la cuestión casacional exige una imprescindible referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

1º) La sentencia del Tribunal Constitucional ( STC) 185/2014, de 6 de noviembre, afirma: 'El principio de legalidad penal ( art. 25.1 CE), conforme a doctrina reiterada de este Tribunal (entre muchas, SSTC 24/2004, de 24 de febrero, FJ 2; 283/2006, de 9 de octubre, FJ 5; y 101/2012, de 8 de mayo, FJ 3), comprende una doble garantía: formal y material. La garantía formal se concreta en que existe una reserva de ley para definir delitos y para amenazarlos con penas, quedando así acotadas las fuentes del Derecho en materia penal. La garantía material refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica ( art.9.3 CE) -cuya infracción también se plantea aquí- en este ámbito limitativo de la libertad individual, por lo que respecto a la ley penal, comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones (lex certa), en virtud del cual el legislador debe hacer el máximo esfuerzo posible en la definición de los tipos penales, promulgando normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones'.

Por su parte, la STC 219/2016, de 19 de diciembre de 2016, razona del siguiente modo: '[...] En este punto, la propia recurrente realiza una primera delimitación en la demanda de amparo, en la que considera que las resoluciones impugnadas han vulnerado la garantía constitucional de lex certa. Sin embargo, dicha garantía, como faceta específica del derecho a la legalidad sancionadora, se desenvuelve, en nuestra doctrina (vid, por todas, STC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2), en dos ámbitos distintos:

a) De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador ( SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5).

b) En cambio, aun cuando la redacción de la norma sancionadora resulta suficientemente precisa, la garantía de lex certa puede verse afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y, (ii) el de la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido considerada probada. En estos casos, pese a la 'calidad' de la ley, su aplicación irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación [...]'.

2º) La jurisprudencia de esta Sala Tercera también se ha pronunciado sobre el artículo 25.1 de la Constitución Española.

Al principio de lex certao taxatividad se refiere, entre otras, la sentencia de 28 de mayo de 2009 (ROJ: STS 5668/2009 - ECLI:ES:TS:2009:5668), dictada en el recurso de casación núm. 172/2003:

'CUARTO.- Conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el derecho fundamental reconocido en el art. 25.1 CE 'incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía': la primera, 'de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas', 'se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes'; la segunda, 'de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones', por cuanto, como el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente, 'el término 'legislación vigente'' contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora' ( SSTC 129/2003, de 30 de junio, FJ 4; 100/2003, de 2 de junio, FJ 3; 52/2003,de 17 de marzo, FJ 7; 50/2003, de 17 de marzo, FJ 4; 75/2002, de 8 de abril, FJ 4; 113/2002, de 9 de mayo, FJ3; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; en el mismo sentido, 6/1994, de 17 de enero, FJ 2; 133/1999, de 15 de julio, FJ 2; 276/2000, de 19 de noviembre, FJ 6).Por lo que se refiere a la garantía material, que es la que se encuentra concernida en el presente proceso, a la que también se encuentra sujeta la potestad sancionadora de la Administración, el Tribunal Constitucional ha afirmado que incorpora dos mandatos: el de lex praevia ( STC 100/2003, de 2 de junio, FJ 3), esto es, la exigencia de que 'la Ley sea anterior al hecho sancionado' ( STC 111/1993, de 25 de marzo, FJ 6); y el mandato de taxatividad, lex stricta o lex certa, que implica la exigencia de que la 'Ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado' ( STC 111/1993, de 25 de marzo, FJ 6), de manera que la norma punitiva permita 'predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa' ( SSTC 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; 100/2003, de 2 de junio, FJ 3, 129/2003, de 30 de junio, FJ 4 ; en el mismo sentido, SSTC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2; 276/2000,de 16 de noviembre, FJ 6; 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3). En este sentido -ha afirmado-, esta garantía -también afecta 'a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles' ( STC 25/2002,de 11 de febrero, FJ 6)-, aunque no supone 'la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta' ( SSTC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 6; 100/2003,de 2 de junio, FJ 4; en el mismo sentido, STC 25/2002, de 11 de febrero, FJ 6), sí torna en inadmisibles las formulaciones de los tipos 'tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador' ( SSTC 34/1996, de 11 de marzo, FJ5; 100/2003, de 2 de junio, FJ 3; 129/2003, de 30 de junio, FJ 4).

[...]

Conviene, además, precisar que, de acuerdo con el máximo intérprete de nuestra Constitución, forma parte del contenido constitucional del derecho fundamental a la legalidad reconocido en el art. 25 CE que la resolución sancionadora que pone fin al procedimiento incluya, como parte de su motivación, el fundamento legal dela sanción que se impone: 'el derecho fundamental a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE) -se afirma en el FJ 3 de la STC 161/2003, de 15 de septiembre-, en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente ( art. 9.3 CE), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1.a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común], identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona' (se hacen eco de esta doctrina la STC 113/2008, de 29 de septiembre, FJ 4; así como los AATC 317/2004, de 27 de julio, FJ 3; 324/2004, de 29 de julio, FJ 3; 250/2004, de 12 de julio, FJ 3; y 251/2004, de 12 de julio, FJ 3). Y, más recientemente, se ha puesto de relieve que 'resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionadora. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué normase ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma' ( STC 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 3). Ahora bien, esta última obligación encuentra, de acuerdo con el Tribunal, una única excepción: 'aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida' ( STC 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 3); en estos supuestos -ha concluido el Tribunal- se respeta el art. 25.1 CE.'

De otro lado, tal y como se dice en la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 2018 (ROJ: STS 1547/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1547), dictada en recurso contencioso administrativo núm. 5018/2016, los principios de tipicidad y legalidad conllevan:

1º) la necesidad y exigencia de una predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) tanto dichas conductas, como las sanciones que van asociadas a su comisión; y,

2º) la necesidad de un rango normativo de ley para la tipificación de dichas conductas y la determinación de las sanciones correspondientes, rango ínsito en la reserva de Ley en materia sancionadora, que se desprende del artículo 25.1 de la Constitución, y que, según jurisprudencia no menos consolidada, no es incompatible con la atribución de un margen de actuación y colaboración de la potestad reglamentaria de la Administración en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que, según ha señalado el Tribunal Constitucional, van ligadas al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.'

A este esquema jurisprudencial responde claramente la regulación que de la potestad sancionadora hace la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Así, su artículo 25 contempla el principio de legalidad al disponer: '1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril'.

Junto a ello, el artículo 27 regula el principio de tipicidad de infracciones y sanciones al establecer: '1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes'.

Además, cuando el artículo 29 regula el principio de proporcionalidad, dispone que: '3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.'.

SÉPTIMO.- En el ámbito sectorial en que nos encontramos, hay que partir de las siguientes normas:

1ª.- La Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, al regular la disciplina deportiva -título contiene las siguientes determinaciones:

A) El artículo 76.2 establece: '2. Asimismo, se considerarán específicamente infracciones muy graves de los presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las Federaciones deportivas españolas y Ligas Profesionales, las siguientes: a) El incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así como de los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o reglamentarias.'

B) El artículo 77 dice: '1. La reincidencia será considerada, en todo caso, como circunstancia agravante de la responsabilidad en la disciplina deportiva.'.

C) El artículo 79 dispone: '2. Por la comisión de las infracciones enumeradas en el artículo 76.2 podrán imponerse las siguientes sanciones: a) Amonestación pública. b) Inhabilitación temporal de dos meses a un año. c) Destitución del cargo.'.

D) El artículo 84 regula el Tribunal Administrativo del Deporte estableciendo que '3. El procedimiento de tramitación y resolución de los expedientes de que conozca el Tribunal Administrativo del Deporte se ajustará a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público'.

E) El artículo 85 dispone: 'Las disposiciones de desarrollo de la presente Ley concretarán los principios y criterios a que se refieren los artículos anteriores [...]'.

2ª.- El Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre Disciplina Deportiva, desarrolla el Título de la Ley del Deporte, en lo siguiente:

A) El artículo 15 establece: 'Además de las infracciones comunes previstas en el artículo 14 de este Real Decreto, son infracciones específicas muy graves de los presidentes y demás miembros directivos de las entidades de la organización deportiva, las siguientes: a) El incumplimiento de los acuerdos de la asamblea general, así como de los reglamentos electorales y demás disposiciones estatutarias o reglamentarias [art. 76, ap. 2, a), L. D.].';

B) Su artículo 22 dispone: 'Por la comisión de las infracciones enumeradas en el artículo 15 de este Real Decreto podrán imponerse las siguientes sanciones: 3.- Destitución del cargo (art. 79.2, L. D.). Corresponderá la imposición de esta sanción en los supuestos siguientes: a) Por la comisión de la infracción prevista en el apartado a) del artículo 15, concurriendo la agravante de reincidencia, referida, en este caso, a una misma temporada.'.

C) Su artículo 11 dispone: 'Se considerará, en todo caso, como circunstancia agravante de la responsabilidad disciplinaria deportiva la reincidencia.

Existirá reincidencia cuando el autor hubiera sido sancionado anteriormente por cualquier infracción a la disciplina deportiva de igual o mayor gravedad, o por dos infracciones o más de inferior gravedad de la que en ese supuesto se trate.

La reincidencia se entenderá producida en el transcurso de un año, contado a partir del momento en el que se haya cometido la infracción.

Las disposiciones estatutarias o reglamentarias deportivas podrán ampliar el plazo fijado en el párrafo anterior, hasta un máximo de cuatro años, en función de las características específicas de cada deporte o competición.'

D) Su artículo 12 regula los principios informadores y la apreciación de circunstancias modificativas de la responsabilidad disciplinaria deportiva, estableciendo: 'En la determinación de la responsabilidad derivada de las infracciones deportivas, los órganos disciplinarios deberán atenerse a los principios informadores del derecho sancionador.

La apreciación de circunstancias atenuantes o agravantes obligará, cuando la naturaleza de la posible sanción así lo permita, a la congruente graduación de ésta. Con independencia de lo anterior, para la determinación de la sanción que resulte aplicable los órganos disciplinarios podrán valorar el resto de circunstancias que concurran en la falta, tales como las consecuencias de la infracción, la naturaleza de los hechos o la concurrencia en el inculpado de singulares responsabilidades en el orden deportivo.'

De esta regulación se extraen las siguientes conclusiones:

1ª) Que la Ley del Deporte tipifica la infracción apreciada por el Tribunal Administrativo del Deporte y confirmada por la Sala territorial de Madrid, las tres sanciones que por ella pueden ser impuestas y la consideración de la reincidencia, no como un elemento del tipo infractor, sino como agravante de la responsabilidad en la disciplina deportiva -circunstancia modificativa de la responsabilidad-. Finalmente, en su artículo 85, dispone que las disposiciones de desarrollo de la ley concretarán los principios y criterios a que se refieren los artículos anteriores.

2ª) Que el Reglamento de Disciplina Deportiva reitera el mismo tipo infractor en su artículo 15.a) y las posibles sanciones, disponiendo su artículo 22.3 para la sanción de destitución que:'Corresponderá la imposición de esta sanción en los supuestos siguientes: a) Por la comisión de la infracción prevista en el apartado a) del artículo 15, concurriendo la agravante de reincidencia, referida, en este caso, a una misma temporada.'. También contempla, definiéndola, la agravante de reincidencia como circunstancia de la responsabilidad disciplinaria deportiva. Junto a ello, el artículo 12 contiene una remisión a los principios informadores del Derecho sancionador para la determinación de la responsabilidad derivada de las infracciones, resalta la necesidad de graduación de las sanciones, y dispone que 'para la determinación de la sanción que resulte aplicable los órganos disciplinarios podrán valorar el resto de circunstancias que concurran en la falta, tales como las consecuencias de la infracción, la naturaleza de los hechos o la concurrencia en el inculpado de singulares responsabilidades en el orden deportivo.'.

Por tanto y en lo que ahora nos ocupa, la colaboración que realiza la norma reglamentaria, al amparo del artículo 85 de la Ley del Deporte, consiste: (i) en establecer criterios para la determinación de la sanción a imponer, aspecto sobre el que nada se cuestiona; (ii) en establecer que corresponderá la sanción de destitución cuando concurre la agravante de reincidencia, cuestión que integra este recurso.

OCTAVO.- No cabe duda que con el tenor de la Ley del Deporte la sanción de destitución está contemplada como una de las tres que pueden imponerse para corregir la infracción cometida por el recurrente.

Tampoco cabe duda sobre el hecho de que esa Ley no establece criterios para la determinación de cuál sea la sanción procedente en cada caso y en función de las circunstancias concurrentes. Lo que sí hace en su artículo 85 es dejar a la colaboración reglamentaria esa tarea.

Y el artículo 12 del Reglamento de Disciplina Deportiva, además de establecer una remisión a los principios informadores del Derecho sancionador, regula los criterios para la determinación de la sanción que resulte aplicable por los órganos disciplinarios, disponiendo que podrán valorar el resto de las circunstancias que concurran, tales como las consecuencias de la infracción, la naturaleza de los hechos o la concurrencia en el inculpado de singulares responsabilidades en el orden deportivo. Es decir, reproduce en buena medida los criterios que, con carácter general, enumera el artículo 29 de la Ley 40/2015, salvo la reincidencia.

Junto a ello, el artículo 22.3.a) del Reglamento dispone que corresponderá la sanción de destitución por la comisión de la infracción prevista en el apartado a) del artículo 15 (79.2.a) de la Ley), concurriendo la agravante de reincidencia, referida, en este caso, a una misma temporada. Es decir, aplica a esa infracción, de manera directa o expresa, un posible criterio general de determinación de las sanciones legalmente previsto artículo 29 de la Ley 40/2015).

Consideramos que la norma reglamentaria, pese a que no tiene una regulación tan clara como sería deseable, puede ser interpretada y aplicada en la forma realizada en la sentencia, sin que por ello pueda admitirse que la resolución judicial vulnera el principio de legalidad y, particularmente, el de taxatividad de las sanciones. Lo que hace el Reglamento es complementar la regulación legal fijando, para un tipo legal de infracción concreto, una sanción de las legalmente previstas y acudiendo a un criterio de graduación -la reincidencia- que está previsto legalmente, tanto con alcance general - artículo 29.3 de la Ley 40/2015- como sectorial - artículo 77.1 de la Ley 10/1990-. Además, y esto es lo esencial, no lo hace de manera excluyente, es decir, negando o impidiendo la posibilidad legalmente prevista de imponer la sanción destitución cuando no concurra la agravante de reincidencia y, claro está, con base en las circunstancias concurrentes en cada caso.

Por el contrario, mantener que la norma reglamentaria solo y exclusivamente permite la imposición de la sanción de destitución por la comisión de la infracción muy grave del artículo 76.2.a) de la Ley del Deporte -correlativo del artículo 1.a) del Reglamento de Disciplina Deportiva, es reconocer que el Reglamento puede imponer un tipo concreto de sanción para la citada infracción, algo que no sería compatible con los principios de legalidad y taxatividad que, como hemos remarcado exigen que la regulación legal permita predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) las sanciones que van asociadas a su comisión.

Finalmente, es necesario poner de relieve algo que la parte nunca ha tomado en consideración, que la resolución sancionadora, que hace cita expresa del fundamento de la sanción, no impone la sanción de destitución haciendo aplicación explícita o implícita del artículo 22.3.a) del Reglamento de Disciplina Deportiva, sino argumentando que 'Atendiendo a las particulares circunstancias del caso, la naturaleza de los hechos, la realización de forma amplia y reiterada de actos de campaña incumpliendo la prohibición de llevarlo a cabo siendo miembro de la Comisión Gestora e infringiendo el deber de neutralidad como tal, durante las elecciones de la RFEF en las que acabó siendo proclamado Presidente de la federación, de entre las sanciones previstas, se estima procedente imponer la sanción de destitución del cargo'. Es decir, para la determinación de la sanción que resulte aplicable -subsunción de los hechos- valora las circunstancias que concurren en la infracción, con mención a la naturaleza de los hechos, a la realización consecutiva de actos prohibidos y de su deber de neutralidad por las singulares responsabilidades que desempeñaba como miembro de la Comisión Gestora. De esta manera el órgano disciplinario sancionador justifica la proporcionalidad de la sanción que aplica e impone, dando con ello plena satisfacción a las exigencias que regula el artículo 12 del Reglamento de Disciplina Deportiva, precepto nunca cuestionado en el recurso y, en suma, haciendo uso del poder de apreciación que corresponde a los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta y que no queda excluido o suprimido por el mandato de taxatividad, lex stricta o lex certa, como recuerda el Tribunal Constitucional ( SSTC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 6; 100/2003,de 2 de junio, FJ 4; STC 25/2002, de 11 de febrero, FJ 6),

Además, nunca se ha alegado que el órgano sancionador, con la justificación y motivación empleada, incumpliera con la obligación constitucionalmente impuesta de identificar expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción ( STC 218/2005, de 12 de septiembre, FJ 3).

NOVENO.- En consecuencia, dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, declaramos que la referencia al concepto de 'agravante de reincidencia' contenida en el artículo 22.3 a) del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, no es un elemento definitorio del tipo infractor que contempla su artículo 15 a) -de manera coincidente con el artículo 76.2.a) de la Ley del Deporte 10/1990-, y que, interpretado en atención a la garantía constitucional del principio de legalidad recogido en el artículo 25 de la Constitución Española, no constituye un requisito sine qua nonpara acordar la imposición de la sanción de destitución prevista en el artículo 79.2 c) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte.

Por todo ello, procede la desestimación del recurso de casación.

DÉCIMO.- En materia de costas procesales y en aplicación de los artículos 139.3 y 93.4 de la Ley jurisdiccional 29/1998, la sentencia dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, lo que aquí se acuerda.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- DESESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Ruperto contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2019 por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo núm. 82/18.

2.- HACER IMPOSICIÓN de las costas en los términos fijados en el último de los fundamentos de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.