Sentencia Administrativo Nº 839/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 243/2007 de 24 de Julio de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A NUMERO 839/08

Ilmos. Sres:

Presidente:

D. MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados:

D. JUAN CLIMENT BARBERA

D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

En la Ciudad de Valencia, a veinticinco de julio de dos mil ocho.-

VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo num. 243/07, promovido por la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DEL PAIS VALENCIANO, contra la resolución de 27/diciembre/2006 del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Náquera, que dispone la publicación del Acuerdo Plenario por el que se aprobó definitivamente el presupuesto, bases para su ejecución y plantilla de personal de la anualidad de 2.007, en el que han sido partes, el Sindicato actor, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Esperanza de Oca Ros y defendido por la Letrada Dª. Cristina Ochando Pardo, y como demandado, el AYUNTAMIENTO DE NAQUERA, representado por la Procuradora Dª. Laura Oliver Ferrer y defendido por el Letrado D. Francisco Javier Soto Ibañez; ha pronunciado la presente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a Derecho.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba , se dio traslado a las partes para que formalizaran sus escritos de conclusiones, verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día dieciséis de los corrientes.

QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La Confederación Sindical de CCOO del País Valenciano impugna la plantilla de personal del Ayuntamiento de Náquera aprobada para el año 2.007, alegando la concurrencia de dos vicios anulatorios:

1º.- Introducir cambios respecto de la anterior plantilla de la anualidad precedente, sin haberlos sometido a la previa negociación o Audiencia sindical, pese a haber sido requerida expresamente para ello la Corporación por parte de representante de dicho Sindicato , y

2º.- La inexistencia de antecedentes y estudios acreditativos de que la plantilla cumple con las exigencias de racionalidad, economía y eficiencia.

El Ayuntamiento se opone a la demanda, argumentando, de un lado, la falta de legitimación del Sindicato recurrente, dado que 1º) no consta que en el ámbito del Municipio de Náquera exista representación sindical de CCOO-PV, ni personal afiliado al mismo, y 2º) la legitimación para entablar acciones la tienen atribuida las Juntas de Personal. En cuanto a los argumentos de fondo , aduce que se trata de materias excluidas de la negociación colectiva, dado que son decisiones administrativas adoptadas dentro del ámbito de sus potestades de autoorganización y no repercuten sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.

Analicemos, pues, los argumentos de ambas partes litigantes.

SEGUNDO.- Por lo que se refiere a la legitimación sindical, el Tribunal Supremo, sobre la premisa de que el principio "pro actione" no puede conllevar la devaluación de los requisitos procesales, ha abordado la legitimación sindical, partiendo de la tradicional distinción entre la capacidad para ser parte o capacidad de obrar - la denominada legitimación al procesum , a que se refiere el art. 18 de la L.J.C.A. -, y la legitimación que se reconoce a las personas físicas o jurídicas que ostenten un Derecho o interés legítimo - legitimación ad causam, del art. 19.1.a) LJCA - y que requiere una relación especial entre el sujeto que interpone el recurso concreto y la situación jurídica a debatir en ese litigio, concluyendo que "Si concurre esa relación especial entre quien interpone el proceso, lo que supone que el mismo posea un Derecho o un interés legítimo en relación con la cuestión de fondo, es decir, con la pretensión en aquél ejercitada , esa posible falta de legitimación no podrá resolverse sin abordar la esencia o el núcleo del problema, pero de no acreditarse esa legitimación que constituye el requisito previo indispensable, es obvio que en el trámite de alegaciones previas si podrá declararse la inadmisión del proceso". (Sentencias de 31/enero/2007 y 27/febrero/2008). En este sentido, el TS ha insistido reiteradamente y con carácter general (Ss. 30/enero/2001, 24/mayo/2006, 22/mayo , 3/julio y 15/octubre/2007, por todas) "en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos"; posición que es igualmente trasladable al ámbito de la legitimación sindical.

Y así , el reconocimiento de legitimación procesal a los sindicatos gira en torno a los siguientes factores:

1º.- No la ostentan para llevar a cabo un control abstracto de la legalidad de la actuación administrativa:

El Tribunal Constitucional, ha afirmado en STC 358/2006, de 18 /diciembre, que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 /junio). Incluso expresamente declara que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 /enero).

2º.- Se requiere la existencia de una vinculación concreta entre los fines del sindicato y el objeto del debate.

El TS (S 15/octubre/2007), ha afirmado: "Partiendo de que se reconoce a los sindicatos legitimación para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso Administrativo decisiones que afecten a los trabajadores , funcionarios públicos y personal estatutario es preciso, además, que exista un vínculo concreto entre los fines del sindicato y el objeto del debate en el recurso".

Posición ésta que mantiene igualmente la doctrina constitucional, exigiendo la existencia de un vínculo especial y concreto el sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto , cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (S.S.T.C. 7/2001, de 15/enero y 24/2001, de 29 /enero).

3ª.- La concurrencia o no de dicha legitimación sindical tendrá, pues, un carácter casuístico:

Tal conclusión se ha proyectado tanto en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo; así

A) el TC ha reconocido ese interés específico, y la consiguiente legitimación sindical , en diversas Sentencias, como lo recuerda la STC 203/2002, de 28 /octubre, en la que se recopilan los siguientes supuestos de legitimación del sindicato, tales como:

- para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 /junio);

- para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (ST.C. 7/2001, de 15 /enero);

- para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial (S.T.C. 24/2001, de 29 /enero);

- o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 /marzo).

En todos estos supuestos entiende "acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito , centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa.

B) Por su parte, el Tribunal Supremo ha negado la legitimación, por ausencia del nexo entre el sindicato y el objeto del debate en el pleito:

- A la Federación de una organización sindical para impugnar el R.D. 396/1996, por cuanto la impugnación perseguía exclusivamente garantizar la legalidad vigente sin que se infiriera el interés exigido por nuestra norma procedimental (STS 16/marzo/1999).

- Para impugnar un informe justificativo de la conveniencia de proceder a la concesión a la iniciativa privada de la gestión de las escuelas de educación infantil de un municipio así como el Pliego de Condiciones Técnicas particulares y el de cláusulas administrativas particulares del concurso para la concesión de dicha gestión (STS 12/julio/2005) pues las meras expectativas contra supuestos agravios futuros no bastan para reconocer la legitimación activa.

- respecto de la impugnación de un decreto autonómico sobre control de calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras en una Comunidad Autónoma (STS 3/julio/2007).

- a una Confederación de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza y una Federación de Enseñanza de una organización sindical para impugnar el R.D 366/1997, por el que se regula el régimen de elección de centro educativo ( STS de 19 de enero de 2000 ).

- a una Federación Sindical que impugnaba un Decreto autonómico sobre elección de centro y criterios de admisión de alumnos sostenidos con fondos públicos al no acreditar el necesario vínculo entre los fines del Sindicado y el objeto del debate en el recurso en que se verificaba una pura defensa de la legalidad (STS 8/octubre/2007).

Y, por el contrario , ha reconocido la legitimación sindical, en aquellos supuestos en que se ha puesto en evidencia el vínculo entre el Sindicato y el objeto de debate en el pleito, como es el caso de:

-la impugnación de la Orden de constitución y designación de los órganos de Gobierno de los Centros Docentes Concertados en una Comunidad Autónoma al haber omitido en su articulado la regulación del procedimiento a seguir para la elección de tales órganos de (S.T.S. de 24/marzo/1997).

-la impugnación del acuerdo de crear una empresa mixta en forma de sociedad anónima con participación de una Universidad. Se tomó en consideración que la central sindical era la mayoritaria en el ámbito universitario de la comunidad Autónoma, tenía representantes en la Junta de Gobierno de la Universidad, y en el consejo Social de la Universidad, es decir que una persona nombrada por la entidad sindical hace valer sus intereses en los órganos de Gobierno. Y, por ello, se entendió que las diversas actuaciones para la creación y funcionamiento de la antedicha sociedad anónima no es ajena a los intereses económicos y profesionales de los trabajadores de la Universidad pues podrían sustraerse al colectivo determinados puestos de trajo perjudicándose de tal modo las expectativas profesionales (ST.S. 6/marzo/2007).

- Y concretamente , se reconoce su legitimación para la impugnación de un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento, pues la negociación colectiva forma parte del Derecho de libertad sindical (STS de 11/mayo/2004).

Este último es el supuesto que concurre en el caso de autos, por lo que no cabe negar legitimación al Sindicato recurrente, Confederación Sindical de CCOO-PV , para impugnar el acto aquí recurrido, y ello pese a la legitimación que el art. 31 de la Ley 9/87, reconoce igualmente a las Juntas de Personal, y que determina una concurrencia en el ámbito de la legitimación procesal, al derivar una de la citada Ley 9/87 y la otra de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Tampoco constituye obstáculo alguno para reconocer tal legitimación la no implantación del citado sindicado en el concreto ámbito del personal al servicio del Ayuntamiento de Náquera, pues tal implantación genérica deriva de su condición de Sindicato más representativo. Conforme al art. 6 de la L.O. 11/85, tendrán la consideración de sindicatos más representativos a nivel estatal: a) Los que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención , en dicho ámbito del 10 por 100 o más del total de delegados de personal de los miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas. Por su parte, el art. 7.1 declara que tendrán la consideración de sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma: a) Los sindicatos de dicho ámbito que acrediten en el mismo una especial Audiencia expresada en la obtención de, al menos, el 15 por 100 de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa, y en los órganos correspondientes de las Administraciones públicas, siempre que cuenten con un mínimo de 1.500 representantes y no estén federados o confederados con organizaciones sindicales de ámbito estatal. Añade el apartado 2, que las organizaciones sindicales que aun no teniendo la consideración de más representativas hayan obtenido, en un ámbito territorial y funcional específico , el 10 por 100 o más de delegados de personal y miembros de comité de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas, estarán legitimadas para ejercitar, en dicho ámbito funcional y territorial, las funciones y facultades a que se refieren los apartados b), c) , d), e) y g) del número 3 del art. 6 de acuerdo con la normativa aplicable a cada caso.

TERCERO.- En relación con las materias objeto de consulta o negociación con los representantes del personal, se contraponen los ámbitos respectivos de los arts. 32 y 34 de la Ley 9/87. Para el Sindicato actor, el acuerdo recurrido , en cuanto entraña creación, supresión o reclasificación de puestos, está incluido entre las materias objeto de negociación preceptiva, a que se refiere el primero de los citados preceptos; para la Corporación, por el contrario, nos hallaríamos ante materias excluidas de la negociación , por tratarse de cuestiones que afectan a sus potestades autoorganizativas y no tienen proyección sobre las condiciones de trabajo de sus empleados.

En este sentido, debe destacarse que constan acreditadas documentalmente las siguientes modificaciones de la anterior plantilla:

1.- Respecto del personal funcionario: Creación de 8 nuevas plazas de Auxiliar administrativo, grupo D, de una plaza de Oficial de Albañileria, grupo D, y otra plaza de Agente de desarrollo local, grupo B. Asimismo, se funcionarizan una serie de plazas que con anterioridad tenían naturaleza laboral: una de Trabajadora social , una de Profesora de Escuela Infantil , una de personal de Biblioteca , dos de Auxiliar de Escuela Infantil y dos de personal de apoyo domiciliario.

2.- Respecto del personal laboral: Creación de 3 plazas de Técnico superior de Educación infantil, 2 de Auxiliar de guardería, 3 de personal de limpieza, 6 de Monitores de taller, una de técnico de Medio Ambiente, 10 de Operarios de servicios diversos, una de Encargado de oficios varios y una de Encargado electricista. Igualmente, se procede a amortizar dos plazas de la Oficina del Catastro.

Y aparece asimismo acreditado documentalmente que, en fecha 16/febrero/2006 , el responsable comarcal del Sindicato CCOO del PV, aduciendo su condición de Sindicato más representativo, solicitó de la Alcaldía ser convocado para "la negociación de todos los aspectos preceptivos".

Basta remitirnos a la doctrina recogida en la precitada Sentencia del Tribunal Supremo de 11/mayo/2004, para acoger plenamente las tesis sostenidas por el Sindicato recurrente; efectivamente, se afirma en esta Sentencia:

"Sexto.- Bajo esta perspectiva ha de destacarse que lo que se impugnó en la instancia por dichas Organizaciones Sindicales fue el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, ahora recurrente en casación, sobre modificación de la Plantilla Orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del personal eventual de aquella Corporación , ejercicio de 1993, que afecta a condiciones de trabajo, organización , promoción interna, cambios de categoría, repercusiones en la oferta de empleo público, y otros extremos que suponen alteración de la Plantilla Orgánica anterior , incluso con supresión de puestos de trabajo, sin que se constituyera la Mesa de Negociación, según recoge la Sentencia impugnada, que es la base en que esta fundamenta su fallo estimatorio, mientras que el Ayuntamiento parte, en ese primer motivo, de la Sentencia de esta Sala de 1/febrero/1995 , en la que, ciertamente, se llega a la conclusión de que no existe un Derecho constitucional a la negociación colectiva en cuanto a los funcionarios públicos en los mismos términos en que se atribuye a los de los Sindicatos de los trabajadores, pero ha de advertirse que tal Sentencia recayó en un procedimiento especial al amparo de la Ley 62/78, en el que lo que se cuestionaba era la lesión a la libertad sindical por falta de negociación de la modificación de que se trataba , y en la que, partiendo de dicha base, sin embargo, aunque se prevea la posibilidad de un tratamiento diferencial (Sentencia del Tribunal Constitucional 98/85, de 29 /julio), se señalaba que en materia de pura legalidad ordinaria la solución sí cabría en el examen y resolución de las cuestiones que se planteaban , que es la que aquí ha de tomarse en cuenta, al haberse seguido el proceso ordinario y no el especial, máxime cuando el Acuerdo versa aquí tanto sobre personal funcionario como sobre personal laboral.

Séptimo.- Reiteradas Sentencias de esta Sala como las de 27/septiembre , 20 y 23/diciembre/2002, y las que en ellas se mencionan, han venido a reconocer frente a la inadmisibilidad del recurso postulada o que se declaraba en la instancia, y a la vista de preceptos básicos como los del artículo 9.3 y 24.1 CE, que la negociación colectiva se erige en un medio para el ejercicio de la acción sindical que reconocen los artículos 7 y 28.1 CE , así como que negar , obstaculizar o desvirtuar el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos, implica práctica vulneradora del artículo 37.1 CE y violación del Derecho a la libertad sindical (Sentencias del Tribunal Constitucional 208/93 y otras de esta Sala de 21/marzo/2002 ) que obligan a examinar el fondo del asunto, sin que en ninguno de los casos resueltos en dichas Sentencias se haya negado la legitimación activa de las entidades sindicales, proclamándose, en cambio, que es inescindible la conexión entre libertad sindical, negociación colectiva y representatividad de los Sindicatos, incluso cuando se minusvalora la representatividad de estos, o se rompe el equilibrio real entre los distintos legitimados , de modo que negar la legitimación de los recurrentes en la instancia representa una interpretación contraria al espíritu y finalidad del contenido constitucional del artículo 24.1 CE en orden a la obtención de la tutela judicial efectiva que es favorable a la efectividad del derecho fundamental, todo lo cual conduce a la desestimación de aquel primer motivo atribuyendo a las entidades recurrentes la legitimación activa que por vía de la Constitución y de la legalidad subconstitucional de referencia les corresponde.

(....)

Noveno.- El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87 , de 12 /junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 /julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite" , tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las Sentencias de esta Sala de 27/septiembre y 20/diciembre/2002 , ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales , consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la Sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso , y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (Sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90 , 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del Derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 CE " .

CUARTO.- Por lo que atañe a la motivación de los cambios de la plantilla, el art.90.1 LBRL, dispone que "Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto , la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general", añadiendo el artículo 126 del TRRL que "A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios". En el expediente Administrativo, y con relación al Presupuesto de 2.007, obran el Informe de la Intervención y la Memoria , destacándose en esta última, con relación a las partidas de personal, que sus variaciones responden a la necesidad de nuevo personal "para el buen funcionamiento de todos los servicios de competencia municipal, ante el crecimiento que está experimentando el municipio" y a la necesidad de "hacer frente al proceso de funcionarización inminente que la Corporación desea realizar, y regularizar la situación de todo el personal del Ayuntamiento". Ningún estudio, documento o antecedente avala tales circunstancias , ni permite constatar en qué medida de las mismas deriva la concreta creación, amortización o modificación de las plazas que se incluyen en la plantilla de 2.007, sin que tal correlación pueda inferirse de las genéricas afirmaciones contenidas en la Memoria. Procede, pues, acoger igualmente este extremo del recurso.

QUINTO.- No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso,

Fallo

I.- Se estima el Recurso contencioso-administrativo interpuesto por la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DEL PAIS VALENCIANO, contra la resolución de 27/diciembre/2006 del Alcalde Presidente del ayuntamiento de Náquera, que dispone la publicación del Acuerdo Plenario, por el que se aprobó definitivamente el presupuesto, bases para su ejecución y plantilla de personal de la anualidad de 2.007.

II.- Se anulan, por ser contrarios a derecho , los actos Administrativos a que se refiere el presente Recurso.

III.- No procede hacer imposición de costas.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente , devuélvase el expediente Administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.