Sentencia Administrativo Nº 84/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 347/2012 de 21 de Enero de 2015

Encabezamiento

ROLLO DE APELACIÓN NÚMERO 347/12

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 84/15

En la ciudad de Valencia, a veintiuno de enero de 2015.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don JOSE BELLMONT MORA, Presidente, doña ROSARIO VIDAL MAS, don FERNANDO NIETO MARTIN, DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ y don ANTONIO LOPEZ TOMÁS, Magistrados, el Rollo de apelación número 347/12, interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que ostenta contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia, en fecha 10-1-012, en el recurso Contencioso-Administrativo 344/10, a instancias del Procurador DON ONOFRE MARMANEU LAGUIA en nombre y representación de DON Demetrio , asistido del Letrado DON FRANCISCO JAVIER PAYA SERER, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo mencionado se remitió a esta Sala el antedicho recurso contencioso-administrativo junto con el recurso de apelación mencionado:

'Que DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Demetrio contra la Resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras y Transporte de la CONSELLERIA DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE DE LA GENERALIDAD VALENCIANA de fecha 22 de marzo de 2010 por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de fecha 30 de septiembre de 2008, declarando no ajustadas a Derecho las referidas resoluciones, que se anulan y se dejan sin efecto, al no ser la Generalidad Valenciana competente para sancionar las obras realizadas en el ámbito de la servidumbre de tránsito. Sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales causadas.'

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia se interpuso, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido y elevados los autos a esta Sala.

TERCERO.-Se señaló para votación y fallo el día 20-1-15.

CUARTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de Apelación al estimar la Apelante que incurre en error la sentencia cuando declara que la resolución sancionadora ha sido dictada por órgano incompetente, al corresponder la competencia al Estado. Se basa el error que invoca en que la sentencia no ha tenido en cuenta que las obras sancionadas se han llevado a cabo en zona de servidumbre de protección en tránsito y el art. 49.3 del Reglamento de Costas , en su redacción dada por el RD 1112/92, establece la competencia autonómica para estos casos, mientras que las sentencias invocadas por la sentencia de instancia se refieren a supuestos en los que la afectada es la zona de servidumbre de protección. Invoca asimismo a favor de su tesis numerosas sentencias de diferentes Secciones de esta Sala.

Efectivamente, la sentencia de instancia, parte del concreto objeto del expediente sancionador, exponiendo íntegramente su contenido y señala a continuación que el art. artículo 110.c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas establece que:

'Corresponde a la Administración del Estado, en los términos establecidos en la presente Ley:

c) La tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes'.

Para destacar a continuación que 'La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio , declaró que dicho precepto no es inconstitucional si se interpreta en el sentido que se expone en el Fundamento Jurídico 7.A.c' que reproduce asimismo para concluir que:

'De este modo, el propio tenor literal de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 conduce a afirmar que el artículo 110.c) de la Ley de Costas es constitucional si se interpreta en el sentido de que la competencia de la Administración del Estado se extiende a la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de la servidumbre de tránsito. Y ello porque, como se afirma en dicha Sentencia, las facultades de policía que a la Administración estatal se atribuyen aquí son solo las que le corresponden en razón de la titularidad demanial. Habiéndose afirmado previamente, respecto a la naturaleza de la servidumbre de tránsito, que está conectada directamente con la competencia estatal sobre vigilancia litoral y con el deber que la titularidad demanial impone al Estado de asegurar la libre utilización del dominio público marítimo-terrestre. De este modo, se infiere de dicha Sentencia, que el artículo 110.c) no resulta aplicable a la llamada servidumbre de protección, que se ubica en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, si así se prevé en el Estatuto de Autonomía correspondiente.

Por lo que, habida cuenta el objeto del expediente sancionador tramitado por la Administración demandada, procede la estimación de este primer motivo impugnatorio, pues en definitiva la Generalidad Valenciana sanciona una infracción que, conforme al artículo 110.c) corresponde a la Administración del Estado.'

Y en apoyo de esta conclusión invoca la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 5 de julio de 2010 (Recurso 3263/2006) que igualmente reproduce, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2002 (recurso 198/1997 ), citada en la anterior resolución y Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 24 de octubre de 2005 (Recurso 834/2003 ), señalando a continuación que:

'Consecuentemente, y aplicando al presente caso lo resuelto por las Sentencias precitadas, habida cuenta la concurrencia de atribuciones estatales y autonómicas (al estar afectado el local tanto por la servidumbre de tránsito como por la servidumbre de protección), y afirmándose por la resolución recurrida que la afección a la servidumbre de tránsito es la determinante de la sanción impuesta, debe concluirse la competencia de los órganos de la Administración del Estado, del modo alegado por la parte recurrente en este primer motivo de impugnación.

Y se estima que la afección a la servidumbre de tránsito es la determinante de la sanción impuesta al indicarse en la Resolución Sancionadora de 30 de septiembre de 2008 como preceptos infringidos, los artículos 90.c ) y 91.2.e) en relación con la Disposición Transitoria Cuarta 2.b) de la Ley 22/1988 de Costas ,que dispone:

2.-En las obras e instalaciones legalizadas conforme a los previsto en el apartado anterior, así como las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas:

(...) b) Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, no se permitirán obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero si las pequeñas reparaciones que exija la higiene, ornato y conservación previa autorización de la Administración del Estado. Esta no se otorgará si no se garantiza cuando sea necesario la localización alternativa de la servidumbre.

Consecuentemente, habiéndose dictado la resolución sancionadora por órgano incompetente, procede la íntegra estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto. Sin que resulte necesario analizar el resto de motivos impugnatorios alegados por la parte recurrente.'

SEGUNDO.-No se comparten los argumentos vertidos en la sentencia de instancia que llevan a la conclusión de la Incompetencia del órgano sancionador y su consecuencia anulatoria de la sanción y ello por lo que exponemos a continuación.

Efectivamente, como señala la Administración apelante, el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas en su redacción dada por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, por el que se modificó parcialmente el mismo -que había sido aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre- tras establecer en su artículo 48 normas relativas a los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección y continúa en el 49 con el procedimiento, estableciendo en su párrafo 3 que ' En el caso de que las obras, instalaciones o actividades objeto de la solicitud de autorización incidan además sobre terrenos sometidos a la servidumbre de tránsito, se dictará una resolución única por parte del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que deberá recoger preceptivamente las observaciones que, a dichos efectos y en su caso, haya formulado el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes al emitir el informe a que se refiere el apartado 1'

Norma fundamental que ha sido obviada en la sentencia de instancia que analiza las competencias en las distintas zonas de servidumbre y que es determinante de la competencia de la Administración apelante, siendo este el criterio reiteradamente mantenido por esta Sala y que no incide en contradicción alguna con la Jurisprudencia del Supremo y Constitucional invocada en la sentencia que no se refieren al supuesto de confluencia de la servidumbre de protección y tránsito como la previsión legal concreta aplicable.

Por tanto, procede revocar la sentencia de instancia y declarar la competencia de la apelante, lo que nos lleva al análisis del fondo de la cuestión planteada.

TERCERO.-Como bien señala la sentencia de instancia, la parte solicita: a) la nulidad de Resolución de fecha 22 de marzo de 2010 del Sr. Secretario Autonómico de Infraestructuras y Transporte de la Generalidad Valenciana por ... por haber caducado el expediente sancionador, y por existir error en cuanto a la infracción supuestamente cometida por mi representado, habiendo prescrito la infracción referida a las obras realizadas en la zona de servidumbre de protección al ser una falta leve.

b) La anulabilidad de la sanción por no estar motivada la valoración en la que se ha basado la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y

c) subsidiariamente se tengan en cuenta la ausencia de culpabilidad y las circunstancias modificativas de la responsabilidad concurrentes en D. Demetrio .

En primer lugar, por lo que se refiere a la caducidad del expediente sancionador, establece la Ley de Costas en su artículo 102 vigente al tiempo del expediente de autos que 'Advertida la existencia de una posible infracción, el órgano competente, previas las diligencias oportunas, incoará al presunto infractor expediente sancionador y le notificará el pliego de cargos para que aquél formule las alegaciones que estime oportunas, comunicándole seguidamente la resolución. El plazo para notificación de la resolución de los procedimientos sancionadores será de doce meses, transcurrido el cual sin que se produzca aquélla se dictará resolución declarando la caducidad del procedimiento y ordenando el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en la legislación vigente.' Este párrafo segundo ha sido añadido por el art.120.4 de Ley 53/2002 de 30 diciembre 2002 el 1/1/2003, no siendo acogibles los argumentos de la parte actora en la medida en que la Ley de Costas prima en cualquier caso sobre su Reglamento y también sobre la Ley 30/1992 por tratarse de Ley especial, no siendo tampoco estimables sus argumentos en cuanto al plazo de iniciación del cómputo en la medida en que se trata de hechos distintos los seguidos en el expediente de autorización y en el sancionador, debiendo limitarnos en este caso al segundo de ellos y no habiendo transcurrido el plazo de un año, debemos desestimar este primer motivo de impugnación. En segundo lugar, respecto a la naturaleza de las obras llevadas a cabo, se trata de obras de redistribución, modificación de cerramientos exteriores, instalaciones, carpinterías, pavimentación, alicatados y acabados, obras que según la demandante apelada, están permitidas en la Disposición Transitoria Cuarta 2.c)

Establece la misma que '2. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en el apartado anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas:... c) En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera, podrán realizarse, previa autorización de la Administración del Estado, obras de reparación y mejora, siempre que no impliquen aumento de volumen de la construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de esta Ley.'

Este argumento debe ser igualmente rechazado porque no estamos ante obras llevadas a cabo en zona de servidumbre de protección sino de obras practicadas en zona de servidumbre de protección en trásnsito por lo que le es de aplicación el apartado b) de la DT que establece 'Si se emplazan de servidumbre de tránsito, no se permitirán obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exija la higiene, ornato y conservación previa autorización de la Administración del Estado. Esta no se otorgará si no se garantiza cuando sea necesario la localización alternativa de la servidumbre' y no siendo encuadrables las descritas en el concepto de 'que exija la higiene, ornato y conservación' debemos desestimar este motivo de impugnación.

En tercer lugar, respecto al error en que ha incurrido la Administración, señala la demanda que la tipificación es incorrecta en la medida en que la infracción por la que se sanciona habla de construcción y en este caso se trata de una construcción preexistente por lo que no es incardinable en dicho precepto, argumento igualmente desestimable en la medida que tras la genérica tipificación del art. 90.c) el artículo 91.2 describe como graves 'e) La realización de construcciones no autorizadas en la zona de servidumbre de protección' sin que de otra forma puedan ser calificadas las anteriormente descritas que han modificado completamente cerramientos, tabiquería, distribución del local preexistente, por lo que igualmente debemos desestimar este motivo de impugnación.

En cuanto a la prescripción de la infracción, la parte invoca este motivo en relación con el anterior, es decir, partiendo de la consideración de hallarnos ante una infracción leve respecto a la que el art. 92 establece el plazo de un año, a diferencia de los cuatro de las graves, pero habiendo sido rechazado el argumento de la tipificación, debemos igualmente rechazar este que trae causa de aquel.

Igual suerte desestimatoria debe correr la alegación relativa a la falta de culpabilidad, siendo reiterados los pronunciamientos jurisprudenciales en el sentido de que tratándose de competencias concurrentes, el hecho de la obtención de una autorización no supone la inexistencia de responsabilidad en cuanto a todas las demás y así, el hecho de tener licencia de obras municipal en nada afecta a la responsabilidad en materia de costas que analizamos, no siendo obligación del Ayuntamiento el asesoramiento al respecto a la persona que solicita aquella. Del propio modo no se ha acreditado incorrección alguna en la valoración de las circunstancias en la resolución impugnada.

Por último, en cuanto a la errónea valoración de las obras, la falta de una prueba de carácter técnico que pueda desvirtuar, válida y fundadamente, el criterio de esta naturaleza que determina la valoración, imposibilita acoger este motivo de impugnación que no pasa de una discrepancia de parte a la que no puede dotarse de eficacia frente a aquella valoración.

A la vista de todo ello, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo y mantener en su integridad la resolución impugnada.

CUARTO.-Dispone el artículo 139.2 de la Ley 29/1998 de 13 de Julio, reguladora de esta Jurisdicción, que en las demás instancias (es decir, salvo las resoluciones dictadas en primera o única instancia) se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, lo que no concurre en el presente caso, por lo que no procede imponerlas al mismo.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación del recurso de Apelación interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en la representación que ostenta contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia, en fecha 10- 1-012, en el recurso Contencioso-Administrativo 344/10, revocando la misma y, en consecuencia, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Demetrio contra la Resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras y Transporte de la CONSELLERIA DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE DE LA GENERALIDAD VALENCIANA de fecha 22 de marzo de 2010 por la que se estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Puertos, Aeropuertos y Costas de fecha 30 de septiembre de 2008.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los Autos a su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.