Sentencia Administrativo Nº 850/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 249/2012 de 04 de Mayo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SEDE EN GRANADA

SECCION CUARTA

ROLLO DE APELACION Nº 249/12

JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1 ALMERIA

SENTENCIA Nº 850 DE 2015

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª Beatriz Galindo Sacristán

Ilmas. Sras. Magistradas:

Dª Mª Luisa Martín Morales

Dª Mª Rosa López Barajas Mira

______________________________________

Granada, a cuatro de mayo de dos mil quince.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso de apelación número 249/12dimanante del procedimiento núm. 465/07 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Almería, siendo parte apelante la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía que comparece representada por el Letrado de la Junta de Andalucía y parte apelada el Ayuntamiento de Zurgena que comparece representado por la Procuradora Dª. Mª. Jesús Candenas y asistida por letrado y D ª Florinda y D. Antonio .

Antecedentes

PRIMERO.-En el mencionado procedimiento, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo citado, se dictó Sentencia el día 7 de marzo de 2011 por la que se declaraba la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra:

La desestimación por silencio administrativo de la solicitud realizada al Ayuntamiento de Zurgena para que procediese a la revisión de oficio de 34 licencias de obra para la construcción de viviendas unifamiliares en el PARAJE000 ' concedidas por el Ayuntamiento de Zurgena en sesiones de 26-6-2004, 28-10-2004, 3-12005, 10-2-2005, 7-10-2005 y 18-2-2006 y ello por haberse interpuesto extemporáneamente.

Frente a dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación dentro de plazo por la Junta de Andalucía.

SEGUNDO.-Tras ser admitido por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes personadas para que en el plazo de 15 días formularan su oposición al mismo, sin que se presentase por la parte apelada escrito alguno.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente, y no compareció la Junta de Andalucía, declarando desierto su recurso de apelación y ordenando seguir los autos su curso a instancia del Ayuntamiento de Peligros y se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día referido en las actuaciones, en que efectivamente tuvo lugar.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales; siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dña. Beatriz Galindo Sacristán, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La Sentencia apelada entiende que el recurso contencioso administrativo es extemporáneo por lo dispuesto en el artículo 46.6 LJCA que es de aplicación tanto a resoluciones expresas como presuntas.

Aunque debemos resolver la cuestión de la posible falta de legitimación de la actora para el ejercicio de la acción del artículo 102 de la ley 30/1992 , planteada de oficio por esta Sala conviene no obstante recordar la inaplicabilidad del artículo 46.6 LJCA , y las críticas que el TS realizó en su Sentencia de 14-2-2011 dictada en interés de ley, a la Sentencia dictada por esta misma Sala el 16 de abril de 2009 (apelación núm. 1789/07 ) en la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por la propia Junta contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Almería de 20 de abril de 2007 (procedimiento ordinario 825/06) en la que se declaró inadmisible, por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Administración autonómica contra la desestimación presunta, por silencio del Ayuntamiento de Zurgena, de la solicitud de revisión de la licencia otorgada con fecha 29 de mayo de 2004 a la entidad Prodelor, S.L para la construcción de 101 viviendas en La Alfoquía.

Dicha Sentencia señalaba:

'Es ciertamente cuestionable que la sentencia que resuelve el recurso de apelación, después de declarar que la comunicación que la Junta de Andalucía dirigió al Ayuntamiento de Zurgena no consistió en un requerimiento de anulación (que se habría formulado conforme a lo previsto en el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local o del artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), sino en una solicitud de revisión de oficio formulada al amparo de lo previsto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , prescinda luego de esa apreciación al computar el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, por entender que se trata de un recurso entre Administraciones y que, por tanto, el cómputo debe realizarse según lo establecido en el artículo 46.6 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Y decimos que la conclusión a que llega la sentencia recurrida es cuestionable porque ese artículo 46.6 se refiere, en lo que aquí interesa, al supuesto en que se hubiese formulado el requerimiento de anulación previsto en el artículo 44 de la propia Ley; y acabamos de indicar que, según la propia Sala sentenciadora, tal requerimiento no existió en el caso examinado pues lo que hubo fue una acción de revisión formulada al amparo de lo previsto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre '.

Y con respecto a la misma cuestión que resuelve la Sentencia apelada ya se declaraba en la STS citada que:

'Además, el recurso de casación de casación en interés de ley no podría prosperar respecto de normas cuya correcta interpretación ya está suficientemente establecida en la jurisprudencia. Y esto es lo que sucede con relación al cómputo del plazo establecido para interponer el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos de la Administración, pues en torno a lo dispuesto en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción existe un jurisprudencia consolidada de este Tribunal Supremo y de la que son exponente, entre otras, la sentencia de esta Sala y Sección 5ª de 8 de octubre de 2008 (casación 6473/04 ), las de la Sección 6ª de 31 de marzo de 2009 (casación 308/05 ) y 20 de octubre de 2009 (casación 2823/05 ) y la de la Sección 7ª de 17 de febrero de 2010 (casación 1212/08), en las que se reseñan diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional cuya doctrina acogen'.

Así la STS de 20-10-2009 señalaba que:

'No puede compartirse la interpretación que del art. 46 de la Ley de la Jurisdicción sostiene la recurrente y que no se acomoda a la que esta Sala viene sosteniendo en congruencia con el criterio del Tribunal Constitucional, que ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la sentencia 6/1986, de 21 de enero , ratificada por otras posteriores ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre , 63/1995, de 3 de abril , 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre ), doctrina que se recoge y ordena de manera completa en la sentencia 14/2006, de 16 de enero y que se sintetiza en la sentencia 39/2006, de 13 de febrero de 2006 en los siguientes términos: 'la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales ( SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/2001, de 15 de enero , y 179/2003, de 13 de octubre ), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ( art. 24.1 CE ) en su vertiente de acceso a la jurisdicción ( SSTC 188/2003, de 27 de octubre ; y 220/2003, de 15 de diciembre ; y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales.'

Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, 'ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE EDL, habida cuenta que, si 'el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida','debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' ( STC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5)... Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos ( art. 94.3 de la aplicable LPA , y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución EDL 1978/3879. Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos ( STC 48/1998 , FJ 3), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo' ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 7)'.

Finalmente, dicha sentencia añade que 'no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos 'a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda' (art. 58.3 LPC), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición - art. 46, apartados 1 y 4, LJCA '.

Tal doctrina, reiterada entre otras por las sentencias 239/2007 de 10 de diciembre y 106/2008, de 15 de septiembre , lleva a considerar que la interpretación de las normas efectuada por la Sala de instancia, se acomoda a las exigencias del derecho a la tutela judicial, propiciando el acceso al recurso del administrado, que no puede ver cerrada tal vía mientras subsiste el incumplimiento por la Administración del deber de dictar la correspondiente resolución expresa, frente a la cual podría reaccionar el interesado abriendo la vía de impugnación jurisdiccional'.

La claridad de la jurisprudencia en el tratamiento de la cuestión que se ha planteado y resuelto en la instancia no deja lugar a dudas y llevaría a la estimación del recurso de apelación y revocación de la Sentencia apelada, declarando que el recurso es admisible y rechazando la alegada extemporaneidad.

SEGUNDO.-Debemos resolver ahora la cuestión planteada de oficio por esta Sala sobre posible falta de legitimación de la actora para el ejercicio de la acción prevista en el artículo 102 de la ley 30/1992 .

Vamos a reproducir por unidad de doctrina lo que dijimos en la Sentencia dictada en rollo de apelación n º 498/2011 :

'En primer lugar debe reconocerse al hilo de la STS de 11 de octubre de 2012 que revocaba la dictada por esta Sala el 19-4-2010 (recurso 1880/2004), que no existe jurisprudencia consolidada sobre la cuestión relativa a la legitimación de la Administración autonómica con competencia de control e inspección en materia urbanística, para el ejercicio de la acción de nulidad de las licencias ex artículo 102 de la ley 30/1992 .

Decía aquélla que:

' Ahora bien, dado que el objeto del proceso viene dado por la desestimación -por silencio- de la solicitud que la Administración autonómica dirigió al Ayuntamiento de Cájar para que procediese a la revisión de oficio del Estudio de Detalle, cabe plantearse si tiene cabida en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , una solicitud de esa índole, en la que, recordémoslo, la Administración autonómica pide al Ayuntamiento que tramite y acuerde la revisión de oficio de una disposición de carácter general (Estudio de Detalle) aprobada en su día por la Corporación municipal. Una cuestión similar fue abordada por esta Sala en sentencia de 29 de septiembre del 2010 (casación en interés de la ley 12/2009); pero con esa sola sentencia y dado el contenido negativo del pronunciamiento que en ella se contiene -se declaró allí no haber lugar a fijar la doctrina legal que en aquel caso se pretendía-, no cabe afirmar que exista una jurisprudencia consolidada. Por ello, y dado que en el curso del proceso no se suscitó debate sobre ese punto, la Sala de instancia, antes de dictar sentencia, podrá someter la cuestión a la consideración de las partes, al amparo de lo previsto en el artículo 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y resolver luego lo que proceda'.

La Sentencia del TS de 29-9-2010 , en que se apoya la ahora apelada para apreciar la legitimación de la Junta de Andalucía, se refería no ya a la legitimación de la Administración autonómica para pedir la revisión de oficio de una disposición general, sino a la posible revisión de un acto administrativo - supuesto igual al que ahora se plantea-, manifestándose en sentido favorable a aquélla legitimación, si bien como se señala en la posterior Sentencia del TS 11-10-12 , ni una sola Sentencia constituye jurisprudencia consolidada. Además ni siquiera cabe atribuir al estudio que contiene tal Sentencia, el carácter de precedente cuando lo que hace la Sentencia es no fijar la doctrina legal que se pedía, y rechazar el recurso de casación interpuesto.

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión, baste como ejemplo señalar la de 25-3-2013 dictada en rollo de apelación n º 543/2010 y la de 28-4-2014 dictada en rollo de apelación n º 1785/2009.

CUARTO.- Debemos comenzar diciendo que el estudio de la legitimación de la actora no se va a abordar desde la perspectiva que plantea la apelante de la posible incidencia que su apreciación produciría sobre la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, sino que se va a proceder a la interpretación de qué se entiende por 'interesado' en la redacción del artículo 102 de la ley 30/1992 , en relación con el artículo 31 de dicha ley si bien teniendo en cuenta otros preceptos de legalidad ordinaria - LBRL- que regulan el ejercicio de otras posibles acciones con fines similares de control de legalidad de actos de la Administración municipal.

Y es que no se trata -con el inicio del procedimiento de revisión de oficio-, del ejercicio sustitutorio de una competencia municipal, sino de la incitación al municipio al uso de la suya propia, prevista por el propio precepto artículo 102 ley 30/1992 , mediante la exteriorización de la postura que sostiene la nulidad del acto municipal, para terminar sometiendo la cuestión al control jurisdiccional de no prosperar dicho planteamiento en esa vía administrativa.

En definitiva con el ejercicio de la acción del artículo 102 por persona interesada, y en una recta interpretación de quien ha de ser considerado como tal, no se debilita la autonomía municipal, solo se incita al municipio al ejercicio de sus competencias de revisar de oficio sus actos nulos, que además con la nueva redacción del párrafo primero de dicho precepto; 'las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa o a solicitud de interesado... declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo' y del artículo 190 LOUA en materia urbanística; resulta obligado.

Decía la STS de 29-9-2010 que el concepto de interesado del artículo 102.1 de la LRJPA , en principio, no encajaría en el concepto que del mismo ---de interesado--- se establece en el artículo 31 de la misma Ley , 'ya que dicho precepto dibuja un concepto de interesado como portador de derechos e intereses legítimos, mas no de potestades administrativas, como ocurriría ---en este caso--- con la Administración autonómica'; y aunque se comparte esta última afirmación sobre el alcance del artículo 31, no se comparten las conclusiones alcanzadas sobre que el concepto de interesado no pueda resultar alterado por el hecho de que quien ocupe dicha posición sea una Administración pública investida de potestades administrativas, entendiendo ahora de un lado que tal circunstancia es ajena al precepto - artículo 31- y de otro, que el artículo 102.1 debe interpretarse conforme al contenido y alcance del artículo 31, esto es, comprendiendo solo a los portadores de derechos e intereses legítimos, que como decimos es concepto distinto al que del titular de potestades administrativas (de control e inspección urbanística en este caso).

Lo cierto es que para determinar la existencia de legitimación en estos procedimientos de revisión de actos nulos la jurisprudencia viene remitiendo de forma constante al artículo 31 ( STS 20-7-2005 , 17 y 31 de mayo de 2012 entre otras), por lo que el hecho de que precisamente dicho precepto se enmarque en el título III 'De los interesados' que regula '--- la situación de una clásica relación administrativa en la que un particular (persona física o jurídica) mantiene --- llamémosle así--- un vínculo basado en derechos o intereses con una Administración pública en el marco de un procedimiento administrativo'; solo abona la tesis de que son los particulares en sus relaciones con la Administración - o quienes actúen como tales - los auténticos destinatarios del procedimiento del artículo 102, y la ubicación del artículo 31 no constituye obstáculo para su aplicación en relación con el artículo 102, constantemente realizada por el TS.

Entendemos que la STS de 29-9-2010 en cierto sentido se separa del criterio constante del TS, y no la compartimos.

Señala expresamente la STS de 17 de mayo de 2012 que 'para el caso de los procedimientos de revisión de oficio , y en particular de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho, habrá que estar, ...., al concepto de interesado que nos ofrece el art. 31.1 de la LRJyPAC'.

Y decíamos que el interés al que se refiere el artículo 31 de la ley 30/1992 como expresamente señala la propia STS de 29-9-2010 , comprende solo a los portadores de derechos e intereses legítimos, porque la jurisprudencia ha rechazado un concepto genérico de interés en la legalidad perfilando el concepto de interés legitimador, más cuando en este caso atribuir el carácter de interesado al solicitante no determina solo atribuir derecho a promover el procedimiento - como ocurriría si estuviésemos en un supuesto de revocación de actos desfavorables ex artículo 105 de la Ley 30/1992 o del artículo 219 de la Ley General Tributaria - sino también derecho a la tramitación y resolución, esta última recurrible ante esta jurisdicción.

Recordemos como lo hacía la STS de 31/05/12 analizando la cuestión relativa a la legitimación para el ejercicio de la acción de nulidad, que:

'En este sentido, cabe poner de relieve, siguiendo los criterios expuestos en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2008 (RC 2714/2004 ), 24 de junio de 2009 (RC 943/2007 ) y de 30 de abril de 2012 (RC 5500/2010 ), que están legitimados para instar el procedimiento especial de revisión de oficio de los actos administrativos regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , los titulares de derechos o intereses legítimos que dimanen del acto cuya nulidad de pleno Derecho se pretende, en cuanto que de dicha declaración de nulidad radical se produzca un beneficio o efecto favorable concreto, cierto y directo para el accionante, sin que baste el mero interés de defensa de la legalidad.'

En la sentencia del Tribunal Constitucional 143/1994, de 9 de mayo se subraya que el concepto de interés legítimo equivale a «titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta».

Así a la vista del artículo 31 de la Ley 30/1992 , la condición de interesado resulta predicable de aquellas personas que promuevan un procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos o colectivos. La estimación, pues, del interés, ha de ser amplia y generosa respecto del accionante del procedimiento, pero sin llegar a convertir la revisión en una acción pública de nulidad, ajena al ordenamiento jurídico administrativo.

Incidiendo en nuestra jurisprudencia sobre la condición de interesado en el procedimiento administrativo, debemos recordar como señaló el Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de mayo de 1994 y recuerda la STS de 31 de mayo de 2012 que 'la noción legal de interés directo ha sido sustituida pura y simplemente por la constitucional de interés legítimo, 'pero la extensión interpretativa de lo que sea el interés legitimador no implica que haya perdido su estricto perfil, de modo que pueda llegar a identificarse con un mero interés en la legalidad. Por el contrario, aun en las descripciones más generosas de la legitimación, la jurisprudencia se ha cuidado de hacer reserva expresa de que en ningún caso se comprenden en ella ni el mero interés en la legalidad, ni los agravios potenciales o futuros (...) para que exista interés legitimador basta con que el éxito de la acción signifique para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada por el actor combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficios o perjuicios se produzcan por vía indirecta o refleja'.

Y también el TS ha definido el interés legítimo (así, entre otras, en su sentencia de 1 de julio de 1985 a la que se remite en Sentencia de 15 de marzo de 2013 ) como 'el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano,de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando con motivo de la persecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato'; o como reconoció la sentencia de 14 de julio de 1988 , 'para que exista el interés basta con que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficio o perjuicio se produzcan por vía indirecta o refleja'.

En apoyo de lo expuesto e interpretándola a sensu contrario cabe recordar la STS de 17 de mayo de 2012 que declaraba:

'Hechas las anteriores precisiones, falta resolver si el Ayuntamiento de Madrid y por ende, el Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid, gestora de los ingresos públicos municipales, era titular de un interés legítimo habilitante para solicitar de revisión de oficio instada, lo cual conduciría a la estimación del recurso de casación planteado. Para ello debemos acudir al concepto de interés legítimo que tiene elaborado nuestra jurisprudencia y que resulta perfectamente identificable con el concepto referido en el art. 19.1.a) de la LJCA '.

Y tras exponer la doctrina constitucional que recuerda la obligación de los Jueces y Tribunales de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales, señala que:

'Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que 'para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisionesjurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés' ( STC 252/2000 , FJ 3)».

En atención a la anterior doctrina, resulta claro que las Resoluciones del TEAR afectaron a la relación jurídico tributaria que el Ayuntamiento de Madrid y el Organismo autónomo antedicho venían manteniendo con el sujeto pasivo del impuesto, produciéndose una novación de carácter subjetiva de la misma respecto a este último; circunstancia clara y suficiente que hace que deba entenderse que la recurrente tenía interés legítimo y, por tanto, legitimación suficiente para promover y solicitar la revisión de oficio por cause de nulidad de la citada Resolución.

Para negar la concurrencia de un interés legítimo que habilitase para la solicitud de revisión, la parte recurrida argumenta la ausencia de un interés económico afectado al entender que resulta irrelevante en quién recaiga la titularidad catastral, pues sea a uno u a otro, ello no afecta al derecho del Ayuntamiento, de lo que deduce la falta de interés.

Sin embargo, en la medida en que las Resoluciones del TEAR modifican el sujeto pasivo del IBI y, por tanto, el sujeto deudor de la relación tributaria de la que resulta sujeto activo el Ayuntamiento acreedor, debe considerarse la existencia de un interés legítimo indirectamente afectado y suficiente para entender que el Ayuntamiento de Madrid estaba legitimado para solicitar la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho instada , lo que hace improcedente la inadmisión operada en la Resolución impugnada'.

En el caso analizado por el TS lo que atribuye la legitimación al Ayuntamiento no es la defensa del interés público o legalidad sino su carácter de acreedor o sujeto activo del Impuesto.

QUINTO.- Se entiende que en este caso la Administración de la Junta de Andalucía no es portadora de interés propio, distinto del interés de cualquiera de los ciudadanos a que la Administración municipal actúe de acuerdo con la legalidad, y el mantenimiento del acto que considera nulo, no le ocasiona un perjuicio distinto al que ocasiona al interés general, ni el acto afecta a su esfera jurídica de intereses a los que no se perjudica -ni beneficia su nulidad- más allá de lo que lo hace al interés público o general, por lo que del concepto de interés legítimo sostenido por la jurisprudencia no puede deducirse que lo ostente para instar este procedimiento de revisión.

Y con ello no puede entenderse que se llegue a un formalismo excesivo o desproporcionado, si tenemos en cuenta que no se trata de impedir o dificultar las facultades de intervención de la Administración actora, sino de reconducirlas a los cauces adecuados y expresamente previstos para el ejercicio de las mismas. A dichos específicos cauces reconducía también la STS de 25-9-2002 al analizar el uso de la acción pública en materia urbanística por parte de las Comunidades Autónomas.

En definitiva y retomando la cuestión que nos ocupa, para el ejercicio de la acción prevista en el artículo 102 de la ley 30/1992 entendida como remedio procesal para que no se perpetúen las infracciones más graves del ordenamiento, es necesario ostentar un interés legítimo en el sentido en que ha sido interpretado por la jurisprudencia, y ello tanto se trate de particulares como de otra Administración distinta a la autora del acto, interés que no se identifica con el mero interés en la legalidad, ni con el ejercicio de potestades administrativas para el cual está previsto el cauce establecido en el artículo 65 LBRL. Y el interés general que la Administración actora ostenta en el cumplimiento de la legalidad urbanística, lo que determina es la necesidad de cumplir por parte de la Administración autora del acto con la obligación de trasladar dichos actos a la Administración autonómica para su puntual conocimiento ex artículo 56.1 LBRL, y en consecuencia, la legitimación para iniciar el procedimiento especialmente dedicado a satisfacer dicho interés como mecanismo expreso de control, todo ello sin olvidar la posibilidad de impugnar directamente las licencias que les sean notificadas en los plazos legalmente establecidos.

Cabe por último citar el Dictamen del Consejo de Estado 2124/94 que se expresaba así:

'A la posibilidad de que un particular interesadopida a la Administración que ejercite su potestad de revisión es a lo que tradicionalmente se ha denominado acción de nulidad, expresión que denota la existencia de un derecho al procedimiento de revisión; de un derecho al trámite, aunque no a la revisión misma (esto es, a que se declare finalmente la nulidad). Un derecho subjetivoque tienen quienes, en los términos de la LRJPAC artículo 31 y respecto del acto a revisar, tengan la condición de interesados y solo ellos, pues no se trata de una acción pública para la tutela objetiva de la legalidad'.'

TERCERO.-Y una vez que se declara la falta de legitimación de la actora, no es necesario entrar en las demás cuestiones que se plantean si bien respondiendo brevemente a las cuestiones que plantea en el escrito de alegaciones la apelante, el fundamento de la Sentencia trascrita para negar la legitimación no está en la STS de 11-10-2012 - que ciertamente se refiere a una disposición general-, que se cita a los efectos de recordar la no existencia de jurisprudencia en la cuestión, como ella misma declara cuando recuerda la STS de 29-9-2010 como única que abona la tesis de la apelante.

Además no es cierto que esta Sala haya mutado injustificadamente su anterior doctrina, pues no nos consta que se hubiese planteado en otro recurso la cuestión de falta de legitimación, y tras haberse planteado por las partes y resuelto en el Rollo 498/11, se ha estimado hacerlo de oficio para alcanzar unidad de doctrina.

No se hace imposición de costas procesales por lo dispuesto en el artículo 139 LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamosel recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, contra la sentencia de fecha el día 7 de marzo de 2011, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Almería, que revocamos, declarando que el recurso se interpuso en tiempo, y en su lugar, desestimamos el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía frente a ella, por falta de legitimación, sin imposición de costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, interesándole acuse recibo.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.