Sentencia Administrativo Nº 863/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 52/2014 de 18 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 52/2014

Parte apelante: Efrain

Representante de la parte apelante: JORGE RODRIGUEZ SIMON

Parte apelada: AJUNTAMENT DE TARRAGONA

Representante de la parte apelada:

S E N T E N C I A Nº 863/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En la ciudad de Barcelona, a dieciocho de noviembre de dos mil catorce

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 03/12/2013 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Tarragona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 325/2013, dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento de Tarragona en el expediente disciplinario. Con expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 17 de noviembre de 2014.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Tarragona, de fecha 3 de diciembre de 2013 , que desestimó la demanda interpuesta contra la inactividad del Ayuntamiento de Tarragona en el expediente disciplinario NUM000 , ante la petición efectuada el día 8 de marzo de 2013, confirmándose íntegramente la desestimación presunta de la petición de resolución expresa de la falta de responsabilidad disciplinaria y de indemnización por daños y perjuicios causados.

En la sentencia impugnada se relatan las fechas de incoación del expediente disciplinario por cuatro faltas graves, así como la petición del recurrente de fecha 8 de marzo de 2013 , de solicitud de archivo del procedimiento sin responsabilidad, lo que fue acordado por el Ayuntamiento de Tarragona en la misma fecha respecto de la caducidad solicitada. Distingue, a continuación, entre los efectos jurídicos que produce la caducidad y la prescripción, y añade que el día 8 de mayo de 2013, las faltas habían caducado, como así se declaró, pero no habían prescrito, lo que supone que todavía existía la responsabilidad disciplinaria del interesado. Rechaza la indemnización por daños y perjuicios al no acreditarse los mismos.

En el recurso de apelación, brevemente expuesto, se alega la existencia de error judicial en la valoración de lo realmente solicitado en la demanda, pues lo realmente impugnado fue la inactividad del Ayuntamiento de Tarragona, ante la falta de cumplimiento de sus obligaciones establecidas en el artículo 46 de la Ley Orgánica 4/2010 , al no otorgar ni notificar el correspondiente Certificado acreditativo de archivo sin responsabilidad alguna para el funcionario recurrente, en el expediente disciplinario incoado contra él, al haberse producido la caducidad del mismo. Por lo tanto, se solicitaba el archivo del expediente disciplinario sin responsabilidad alguna para el recurrente, al haberse producido la caducidad del mismo expediente disciplinario, así como expedir el correspondiente Certificado. Se remite a los artículos 46 de la Ley Orgánica 4/2010 y artículo 44 de la Ley 30/1992 . Por último, insiste en la procedencia de la indemnización por daños morales, de índole personal profesional y familiar, así como económicos, pero sin fijar cantidad alguna.

En el escrito de oposición al recurso de apelación, por parte del Ayuntamiento de Tarragona, se reconoce que el día 8 de agosto de 2013, a instancias del recurrente, se declaró la caducidad del expediente disciplinario. Se remite al Auto de 30 de octubre de 2013, en el que se apreció la satisfacción extraprocesal sólo referente a la caducidad declarada, pero no respecto al resto de peticiones. Se alega que no se había producido en fecha 8 de agosto de 2013 la prescripción de los hechos imputados, lo que suponía la existencia pendiente de responsabilidad disciplinaria, lo que impedía que se declarase la inexistencia de dicha responsabilidad, pues ello hubiese supuesto la valoración de los hechos imputados, cuando se había declarado la caducidad del expediente disciplinario. Añade que no se ha acreditado los daños y perjuicios demandados.

SEGUNDO.-Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en el recurso de apelación, como e el escrito de oposición al mismo, para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional debe prosperar en los aspectos que se relatarán a continuación.

La caducidad ha de operar en el procedimiento disciplinario, pues así lo exigen razones de seguridad jurídica y la garantía frente a las dilaciones indebidas, en relación esto último con lo establecido en el artículo 24.2 de la Constitución Española .

Pero a diferencia de la prescripción, que se proyecta sobre otros ámbitos, la caducidad constituye una forma de terminación de los procedimientos administrativos, habiéndose planteado en el proceso como primera cuestión a debatir su aplicación a los procedimientos disciplinarios.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regula la caducidad como forma de finalización del procedimiento en el artículo 92 (Capítulo IV del Título VI), en lo que se refiere a los iniciados a solicitud del interesado. Pero en el artículo 43.4 (Capítulo I del Título IV) también preveía la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, cual pueden ser los procedimientos sancionadores en general o disciplinarios en particular, habiendo sido modificada tal regulación por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que resulta, por razones temporales y a tenor de lo establecido en la Disposición transitoria segunda de la citada Ley 4/1999, de 13 de enero de aplicación al supuesto de autos.

De este modo, el artículo 44 dispone lo siguiente:

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos'. 2.'En los procedimientos en que la Administración ejerce potestades sancionadoras se producirá la caducidad . En estos caso, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.

En el mismo sentido, el artículo 46.3 de la Ley Orgánica 4/2010 , dispuso:

Transcurridos los plazos previstos en los apartados anteriores sin que hubiese recaído resolución en el expediente se procederá al archivo de las actuaciones. En este caso, el órgano competente emitirá a solicitud del interesado certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.

Por lo tanto, la Administración Pública demandada debe proceder, de conformidad con los fundamentos legales expuestos anteriormente, a declarar la caducidad del expediente (lo que se ha realizado), el archivo de las actuaciones disciplinarias y la emisión de la Certificación anteriormente indicada.

Es cierto que el artículo 44.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 del propio Cuerpo Legal, que establece que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dictase una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo hubiese sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , sino que si se hubiese impuesto una sanción sin procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera. Luego la resolución sancionadora dictada después de que el procedimiento disciplinario haya caducado lo hubiese sido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, siendo nula de pleno derecho a tenor de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre .

En conclusión, como quiera que el Procedimiento Disciplinario de referencia había caducado, la Administración Pública no puede hacer más que lo que se ha dispuesto anteriormente, circunstancia que obliga a estimar la pretensión principal del presente recurso contencioso-administrativo, pero sin la exigencia de inexistencia de responsabilidad patrimonial, pues en el momento en que se acordó la caducidad, a instancias del recurrente, todavía no se había extinguido su responsabilidad disciplinaria por los hechos imputados.

La estimación de la pretensión principal ejercitada en el presente recurso determina, como lógica consecuencia, que al recurrente debe reestablecérsele en la situación jurídica en la que se encontraba con anterioridad al inicio del expediente disciplinario caducado, lo que debe suponer, en primer lugar, el reintegro de los haberes dejados de percibir por la ejecución anticipada de la sanción impuesta, en su caso. Igualmente, y en segundo lugar, procederá la anulación de la inscripción de la sanción impuesta en su Expediente Personal.

Pero al margen de las consecuencias reseñadas en los apartados precedentes, el recurrente solicita ser indemnizado por el daño moral que dice se le produjo por el actuar Administrativo irregular.

Con relación a esta pretensión cabe decir que el artículo 139 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, proclama el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo que ya venía previsto con anterioridad en similares términos por la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1.954, así como por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , Texto Refundido de 26 de julio de 1.957, y está recogido igualmente en el artículo 106.2 de nuestra Constitución .

El artículo 142.4 de la propia Ley 30/1.992 , semejante en lo que ahora interesa a lo que establecía el artículo 40.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1.957 , dispone que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización.

En la interpretación de este precepto se viene manteniendo reiteradamente por el Tribunal Supremo (sentencias de 11 de marzo de 1.999 , 13 de enero de 2.000 y 12 de julio de 2.001 ), que dicho artículo sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos establecidos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, sin que quepa interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración Publica, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad.

Esto es, dicho artículo afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y que son la existencia de un hecho imputable a la Administración Pública, lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, relación de causalidad entre el hecho y el perjuicio y que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.

En línea con ello, se advierte que en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

Lo que es también aplicable a aquellos supuestos en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución.

Quiere todo ello decir, en consecuencia, que la anulación de un acto administrativo no presupone el derecho a la indemnización, porque este eventual derecho está condicionado a la concurrencia de los requisitos propios de la responsabilidad patrimonial. Dicha concurrencia, por lo demás, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos.

En concreto, la peculiaridad en casos como el que nos ocupa, radica o se encuentra en el análisis de la obligación de soportar el daño. Si el acto del que deriva el daño fue dictado en el ejercicio de una potestad discrecional o en la apreciación de un concepto jurídico indeterminado, existe la obligación de soportar el daño cuando la decisión administrativa, amén de respetar los elementos reglados, es razonada y se mantiene en los márgenes de lo razonable. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de las resoluciones.

Así las cosas, la relación que une al mismo con la Administración Pública actuante es una relación, no lo olvidemos, de sujeción especial. Y desde luego, puede afirmarse que en el presente caso la Administración ha incurrido en un comportamiento irregular, al incoar un expediente disciplinario por cuatro faltas graves y dejarlo caducar, lo que supone un uso indebido de una potestad administrativa, siendo así que el ahora actor debió soportar la incoación de dicho expediente disciplinario, pero no las consecuencias de la caducidad del mismo, que se produjo por la inactividad del propio Ayuntamiento de Tarragona.

Apreciamos los elementos típicos y propios del principio de responsabilidad patrimonial, por los daños morales causados al recurrente, cuyas bases de indemnización se determinarán en ejecución de esta sentencia. La extensión de la obligación de indemnizar responde, según se deduce lo dispuesto en los artículos 106.2 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al principio de la reparación integral, pues a nadie le puede suponer indiferente que se le incoe un expediente disciplinario, nada menos que por cuatro supuestas faltas graves, y se deje transcurrir el plazo legalmente establecido para su resolución, llegándose a declarar la caducidad del mismo.

La sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2000 afirma que el daño moral constituye una noción dificultosa, y que iniciada su indemnización en el campo de la culpa extracontractual, se amplió su ámbito a la contractual ( sentencias del Tribunal Supremo 27-7-1994 , 22-11-1997 , 14 de mayo 12 de julio de 1999 , entre otras), adoptándose una orientación cada vez más amplia, con clara superación de los criterios restrictivos que limitaban su concepción clásica del pretium doloris y los ataques a los derechos de la personalidad ( sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1998 ).

La situación básica que puede dar lugar a un daño moral indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico o espiritual ( sentencias del Tribunal Supremo de 23-7-1990 ; 22-4-1995 ; 19-10-1996 ; 12-7 y 27-9-1999 ), la impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, temor o presagio de incertidumbre, ( sentencias del Tribunal Supremo de 6-7-1990 y 22-5-1995 ), y en cuanto a la prueba lo normal es que no sean precisas pruebas de tipo objetivo ( sentencias del Tribunal Supremo de 23-7- 1990 ; 29-1-; 9- 12-1994 y 21 de junio de 1996 ), sobre todo en relación con su traducción económica, y que haya de estarse a las circunstancias concurrentes ( sentencias del Tribunal Supremo de 29-1-1993 y 9-12-1994 ).

Por lo tanto, estimamos la pretensión ejercitada en el recurso de apelación, debiendo revocar la sentencia impugnada, a los efectos jurídicos pertinentes, sin imposición de costas procesales, al no haberse solicitado en el recurso de apelación, así como por tratarse de una controversia jurídica para cuya resolución ha sido necesaria la interposición del recurso de apelación y no concurrir los requisitos exigidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa .

Fallo

1ºEstimar el recurso de apelación en parte, declarando el derecho del recurrente al archivo de las actuaciones disciplinarias y la emisión del Certificado correspondiente, según se ha dispuesto anteriormente, así como el derecho a ser indemnizado por el principio de responsabilidad patrimonial, según lo que se acuerde en ejecución de sentencia.

2ºNo imponer costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 21 de noviembre de 2.014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.