Sentencia Administrativo Nº 864/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1674/2003 de 23 de Mayo de 2006

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Asunto nº "1674/2003 "

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, Veinttres de mayo de dos mil seis.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Magistrados Ilmos. Srs:

Dña. Desamparados Iruela Jiménez

D. Manuel J. Domingo Zaballos.

SENTENCIA NUM: 864/06

En el recurso contencioso administrativo num 1674/2003, interpuesto por COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RIO SEGURA representada por el Procurador DÑA. CELIA SIN SANCHEZ y dirigida por el Letrado D. EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA contra " Decreto 60/2003, de 13 de Mayo, del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba la ordenación de zonas periféricas de protección del sistemade zonas húmedas del Sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) D.O.G.V. nun. 4504, de 21 de Mayo de 2003.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada GENERALIDAD VALENCIANA representada y defendida por sus Servicios Jurídicos y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmase la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba y practicada la misma con el resultado que consta en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día Veintitres de Noviembre de dos mil cinco.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RIO SEGURA interpone recurso contra " Decreto 60/2003, de 13 de Mayo, del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba la ordenación de zonas periféricas de protección del sistemade zonas húmedas del Sur de Alicante (Salinas de Santa Pola , Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) D.O.G.V. nun. 4504, de 21 de Mayo de 2003.

SEGUNDO.- Los motivos de impugnación del derecho de la Generalidad Valenciana, podemos resumirlos de la siguiente forma:

1.-Defectos en la eleboración del Decreto que se impugna constitutivos de nulidad (omisión de la Memoria económica; omisión del informe previo de legalidad del Secretario General Técnico de la Consellería de medio Ambiente; omisión del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo; omisión, en el proceso de concertación previa de la Comunidad de Regantes demandante).

2.- Infracción de la normativa básica en materia de zonas periféricas de protección, de acuerdo con la setencia del Tribunal Supremo de 16.06.2003.

3.- Establecimiento de limitaciones del Derecho de propiedad sin una Ley de cobertura.

4.- No previsión de medidas de resarcimiento por la limitación , derivada del Decreto que se impugna, de los Derechos patrimoniales afectados.

TERCERO.-Conviene enalizar separadamente los motivos de impugnación:

1.- Defectos en la elaboración del Decreto impugnado.

Los concreta la parte demandante, y que han sido resueltos por esta Sala y Sección Tercera en la Sentencia 142/2005 de 13.01.2005 (Rec. 1140/2003 ) y en la Sentencia 1-12-2004, nº 1954/2004, rec. 1122/2003 con el siguiente tenor:

"...Defectos en la eleboración del Decreto que se impugna constitutivos de nulidad (omisión de la Memoria económica; omisión del informe previo de legalidad del Secretario General Técnico de la Consellería de medio Ambiente; omisión del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo; omisión , en el proceso de concertación previa de la Comunidad de Regantes demandante)..."

A) Omisión de memoria económica. Omisión de informe previo del Secretario General Técnico de la Consellería de Medio Ambiente, omisión del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo.

La Sala rechaza también este motivo impugnatorio. El único sustrato jurídico consiste en la simple cita de los art. 18.2 Ley 4/1989 y 20 Ley 11/1994, pero de la misma no se deriva - en absoluto - la conclusión actora. Baste, para ello, con reiterar, parcialmente, el enunciado jurídico que incluye este último precepto legal:

"2. Las limitaciones al uso de los bienes derivados de la declaración de espacio natural protegido o de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley, dará lugar a la indemnización cuando concurran simultáneamente estos requisitos: a) Que incidan sobre Derechos efectivamente incorporados al patrimonio del reclamante ... c) Que se produzca una lesión patrimonial efectiva, actual y cuantificable en términos monetarios".

Nada de ello se ha justificado en el escrito de demanda."

De la lectura de todo lo trascrito se desprende la absoluta identidad de supuestos de hecho y de argumentaciones y alegaciones contenidas en el escrito de demanda del presente caso , recurso 1674/03 con las también formuladas en los recursos 1139 y 1138 resueltos en los mismos términos que conforman ya una consolidada doctrina de esta Sala. Por todo lo expuesto, la conclusión a la que debemos llegar en el presente caso debe ser la misma que la contenida en la transcrita sentencia de este mismo Tribunal, esto es, la desestimación del recurso planteado.

Esta pormenorización se ha llavado a cabo:

1.- Orden de catorce de noviembre de 2003, de la Consellería de Territorio y Vivienda, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

2.- Acuerdo de veintiuno de noviembre de 2003, del Consell de la Generalitat , por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

Los demandantes ya han recurrido dichas resoluciones en el recurso que se lleva en esta Sala y Sección Tercera 129/2004.

b)En cuanto a la falta de dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.

La demanda pretende la declaración de disconformidad a Derecho del Decreto impugnado, fundamentando su acción en la nulidad del Decreto recurrido por falta del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo, por inexistencia de memoria económica, por falta de informe previo de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Medio Ambiente, por infracción del artículo 18.1 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, por la necesaria aplicación de la STS de 16-6-2003 y de sus efectos anulatorios del artículo 3 del Decreto 49/95, y por la improcedente restricción del Derecho de propiedad de la mercantil recurrente.

Por la representación de la Generalitat Valenciana se argumenta la innecesariedad del dictamen previo del Consell Consultiu y de la Secretaría general Técnica , en la cobertura proporcionada por la Ley 11/1994, en la derogación por el Decreto 60/03 del artículo 3 del PRUG invalidado por el Tribunal Supremo, en la compatibilidad con la normativa legal estatal, con la STS de 16-6-2003 y con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre espacios protegidos, negando que se vulnere el Derecho de propiedad de la recurrente, solicitando la desestimación de la pretensión actora.

Respecto a la alegación de nulidad por falta del preceptivo dictamen del Consell Consultiu, deberá partirse de la Ley 10/94 , de 19 de diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, que establece en su artículo 2.2 el carácter preceptivo de la consulta al Consejo Jurídico Consultivo cuando en ésta o en otras leyes así se establezca, y su carácter facultativo en los demás casos.

El art. 10 por su parte establece que dicho órgano deberá ser consultado preceptivamente en los siguientes casos:

"... 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones".

La Administración demandada sale al paso de esta alegación al considerar que resulta dudosa la aplicación en el ámbito de la Comunidad Valenciana de la Ley estatal 50/97, no resultando precepto el dictamen del Consejo de Estado o su equivalente autonómico en disposiciones como la que nos ocupa.

Pues bien , esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto con ocasión de un supuesto similar (aprobación autonómica de un PORN), reseñando que se trata de una disposición de naturaleza similar a los planes generales de ordenación urbana, de naturaleza reglamentaria, estableciendo en los Fundamentos jurídicos segundo y tercero de la Sentencia núm. 313 de 4 de febrero de 2003 (recurso 615/99 ) el siguiente criterio desfavorable a la tesis actora, es decir , contrario al carácter preceptivo del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo:

"...Por su parte, la Ley 11/1994 de 27 de diciembre de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, establece al respecto en su art. 30 que la ordenación ambiental en el ámbito de la Comunidad Valenciana se llevará a cabo mediante los siguientes instrumentos: Planes de ordenación de los recursos naturales, Planes rectores de uso y gestión, Planes especiales y Normas de protección.

El art. 31 establece que la ordenación de los espacios naturales se llevará a cabo en el caso de Parques y reservas naturales mediante los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales, que se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión.

A continuación, respecto a los PORN viene a reproducir los preceptos ya expuestos de la Ley estatal y en cuanto al procedimiento de elaboración , el art. 36 establece que su formulación corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente, elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano.

Es decir, la exigencia del dictamen con carácter de preceptivo no viene impuesta por estas leyes sino que, de serlo, dependerá de la exigencia general del art. 10.4 de la Ley 10/1994, anteriormente reproducido.

Ambas posturas procesales se amparan en pronunciamientos jurisprudenciales que invocan, así , la Generalidad Valenciana cita la STS de 30.4.98 que, estima que no es necesario en la impugnación del Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana sobre la base de que el artículo 4 de la Ley 91/1978, sobre el Régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana, encomendó al Ministro de Agricultura la elaboración del Plan de Uso y Gestión del Parque , para que previa la información pública, lo elevara al Gobierno para su aprobación definitiva, y por tanto "cuando el Gobierno...aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque ... no es propiamente que estuviera desarrollando una ley , y sí, que se limitaba a ejercitar una específica atribución de competencia, aprobar un Plan en virtud de la propia competencia atribuida por la ley, y por tanto no se está ante un Reglamento ejecutivo, para el que el artículo 22 de la Ley 3/1988 dispone la consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme al concepto que sobre ellos ha elaborado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, Sentencias de 22 abril 1974 y 18/1982, de 4 mayo, que los refieren a "los directamente ligados a una ley , a un artículo, o artículos de una ley , o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes, sean completadas, desarrolladas, pormenorizadas, ejecutadas por el Reglamento", y aquí , cual se ha referido, no hay tal supuesto, pues el aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión, el Gobierno estaba aplicando, ejerciendo la competencia que le encomienda, ordena , una ley-acto, la de declaración del Parque Nacional"

En el presente caso, el Decreto 70/99 de 4 de mayo, se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 que establece que "Se declara el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva... El régimen jurídico de dicho parque natural se establecerá por Decreto del Gobierno valenciano. En el plazo de un año se elaborará el plan de ordenación de los recursos naturales..."

Esta misma Sala, Sección 1ª, en Sentencia de 05-01-1998, núm. 7/1998 , recaída en recurso contencioso-administrativo 3231/1995, contra el Decreto 49/1995, de 22 de marzo por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Salinas de ..., tras establecer la indudable naturaleza reglamentaria del mismo por tratarse de un Reglamento Autonómico que desarrollaba la Ley Autonómica 5/1988, de 24 de junio , de "parajes naturales de Comunidad Valenciana", con el marco normativo básico de la ley estatal de 4/1989 de 27 de marzo, de "Conservación del Medio Natural Flora y fauna Silvestre" establecía que la omisión de un informe preceptivo trae consigo una indudable consecuencia jurídica como es la nulidad de pleno Derecho de la disposición de que se trate. Según la jurisprudencia más reciente la omisión del preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, provoca la nulidad de los Reglamentos Autonómicos que desarrollan una Ley Estatal. Así se expresa la Sentencia de 2-IX-1992, dictada por la Sala tercera, Sección cuarta del Tribunal Supremo, que se refiere a la omisión del Dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del decreto Valenciano 89/1986, de 8-VII-1986, por el que se estableció el régimen del Parque Natural de La Albufera."

Efectivamente , el TS en la citada Sentencia (2 de septiembre de 1992 ) establece que "El Reglamento que se examina no se dicta sino en ejecución de la ley 5/1988 (Parajes Naturales de la comunidad Valenciana.) El mencionado texto normativo no cuenta con ningún tipo de Reglamento General que desarrolle sus preceptos, razón por la cual pueden y deben ser considerados como Reglamentos de Ejecución, todas aquellas disposiciones que desarrollen parcialmente su contenido en relación con un ámbito espacial concreto." Analiza a continuación el hecho de que primero se declare un Paraje Natural y, posteriormente se apruebe el Plan de Ordenación y uso declarando que "...no implica, necesariamente, que lo segundo ser un desarrollo de lo primero. Se trata, simplemente de dos actuaciones normativas secuencialmente ordenadas en el tiempo cuya naturaleza externa es igual por lo que, en caso de colisión prevalece la norma posterior. Esto último es lo que hace que ambos disposiciones deban ser considerados como Reglamentos de Ejecución de la ley de que dependen, por lo que resulta preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado."

No es pacífica por tanto la Jurisprudencia a este respecto. No obstante , a la vista de todo ello, la primera conclusión que se obtiene es que es la naturaleza jurídica de la disposición impugnada la que determinará la exigencia que se cuestiona y en este sentido debemos destacar , por compartir esta Sala plenamente sus argumentos, el análisis que al respecto contiene la Sentencia dictada por el Tribunal superior de justicia Cantabria de 1 junio 1999 en recurso Contencioso-administrativo núm. 1821/1997.

Parte dicha resolución de la existencia de una Ley Estatal Básica, la 4/1989, en cuya virtud se aprueba el PORN pero cuestiona que el mismo sea un Reglamento de ejecución de la misma sobre la base de que siendo indudable que el PORN ostenta carácter reglamentario (es una disposición de carácter general, se inserta en el ordenamiento jurídico , es un elemento normativo ordenador de la realidad con vocación de vigencia indefinida, que se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios) tiene un carácter peculiar asimilable al de los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos Administrativos.

Estima que del mismo modo que un plan general de ordenación urbana no es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es un Reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos.

Analiza a continuación que los Reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera subordinación a la ley puesto que cualesquiera Reglamentos están vinculados a la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. Cualesquiera Reglamentos, dice , salvo los independientes, desarrollan o aplican leyes, pero no por tal motivo todos ellos se dictan en ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva intervención dictaminante de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Afirma que el PORN no es un Reglamento ejecutivo porque éste aparece subordinado a la primera pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se trate, puesto que es impracticable una normación legal agotadora y por sí misma suficiente que no precise del complemento reglamentario. En suma, todo Reglamento , salvo los independientes y los dictados con base en una habilitación legal en blanco y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un Reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija directamente al desarrollo de la ley.

Apoya su tesis en el propio Consejo de Estado (moción de 22 de mayo de 1969, concerniente a su propia intervención consultiva en la elaboración de los Reglamentos ejecutivos de las leyes) cuando precisa que son tales los "directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera tal que dicha ley (o leyes) es completada , desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento"; en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo que hace suya dicha definición , añadiendo que si en todos los Reglamentos es perceptible una función ejecutiva entendida en sentido amplio, sólo son propiamente ejecutivos aquellos a los que se refiere la moción del Consejo de Estado en los términos que han quedado transcritos y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 17 de junio de 1997 que asigna a los Reglamentos ejecutivos la "finalidad de completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella".

Considera a continuación que no resulta sencillo discernir si un Reglamento es verdaderamente ejecutivo o no pero concluye que el PORN no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo , puesto que su contenido regulador no se dirige a completar, desarrollar o pormenorizar las disposiciones de la Ley 4/1989, de 27 de marzo.

Sigue señalando la citada Sentencia que se trata de un supuesto similar al de los planes de urbanismo, que se elaboran y aprueban en virtud de lo dispuesto en la legislación sobre el régimen del suelo, concretando sobre un espacio físico determinado las previsiones abstractas de la ley, que no es plenamente operativa sin el intermedio del planeamiento pero no por ello es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, sino el cauce que permite la efectividad de ésta habida cuenta que es inviable que la ordenación urbanística tenga lugar merced a la sola regulación legal, por definición abstracta y principal.

Técnicamente , Reglamentos ejecutivos de la Ley del Suelo son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan, complementan y pormenorizan (los tradicionales Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística), integrados en el bloque normativo que los planes aplican, con el componente discrecional que tienen reconocido, a un segmento territorial determinado.

En este caso , la Ley 4/1989 precisa de Reglamentos ejecutivos que complementen sus disposiciones y colaboren con ella al objeto de forjar el bloque normativo regulador de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres. Tal misión la cumplen el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , y los diversos Reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca y especies amenazadas (Reales Decretos 1095/1989, de 8 de septiembre, 1118/1989, de 15 de septiembre y 439/1990, de 30 de marzo. Pero el PORN está lejos del cometido señalado.

Como Plan Administrativo que es, responde a una serie de fines predeterminados; concretamente, a los establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 4/1989, es decir, ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989 , sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de la misma a un determinado segmento territorial, aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4.1 . El PORN no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (la Ley 4/1989 y sus Reglamentos de ejecución) , aplica sus disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física, que delimita y acota. Por supuesto que con subordinación a la ley y en virtud de ella, pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas con encomienda a la Administración de la tarea de concretarlas.

Y también como Plan Administrativo que es, el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos, medidas y actuaciones que le vienen Impuestos en los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 4/1989 , si bien en el segundo bajo la veste de un contenido mínimo que habilita a la Administración competente en materia planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como Reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989 . Insistimos en que es una figura que, en virtud de una llamada legal, aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone , sin mengua de su capacidad de añadir contenidos adicionales al mínimo legalmente establecido. El Plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe llevar a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989, que por lo que hemos argumentado no lo son de ejecución en el sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un Reglamento es ejecutivo o no.

Distinto sería el caso, por supuesto, de un Reglamento que regulara el detalle de la planificación de los recursos naturales con vocación de generalidad y al que todos los instrumentos de planificación ambiental debieran someterse. Tarea que bien pueden cumplir las directrices para la ordenación de los recursos naturales cuya aprobación encomienda al Gobierno, vía Reglamento, el artículo 8 de la Ley 4/1989 . Esta comparación entre el PORN y las directrices mencionadas nos sirve para apuntalar definitivamente la inviabilidad de considerar al primero como un Reglamento de ejecución de la Ley Estatal de Conservación de los Espacios Naturales.

De todo ello concluye que el PORN no puede ser calificado de Reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata.

Procede en consecuencia desestimar este motivo de impugnación al compartir plenamente esta Sala , como ya se dijo, los criterios expuestos.".

c) Falta de informe del Secretario de la Consellería, que lo vicia de nulidad.

Opone la Generalidad con acierto argumentos de carácter general y específicos para este alegato, en cuanto a los "generales" al venir referida la argumentación a normativa estatal, en concreto, al art. 24 de la Ley Estatal 50/1997, del Gobierno , que operaría por supletoriedad, en virtud de la Disposición Final Segunda de la Ley Autonómica 5/1983, de 30 de Diciembre, del Gobierno.

La Ley del Gobierno Valenciano 1/2002, de 26 de Febrero, introdujo el art. 49 bis respecto de los trámites de Reglamentos Autonómico y la Ley 11/1994, de 27 de Diciembre, de la Generalidad , de Espacios Naturales Protegidos en la Comunidad Valenciana.

En cuanto a los argumentos particulares, ya fueron examinados en el fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia 1-12-2004, nº 1954/2004, rec. 1122/2003.

"...Por una parte, en la configuración orgánica de la Administración de la Generalitat Valenciana no existe el cargo invocado de secretario general técnico.

Por otra parte, no puede obviarse el hecho de que los propios ordenamientos jurídicos contemplen una regulación procedimental específica para la elaboración de disposiciones reglamentarias como las que nos ocupa, como es el caso del artículo 36 de la Ley valenciana 11/1994 que establece que la formulación de la disposición de autos corresponde a la Consejería de Medio Ambiente , previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente, elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano, tal como ha ocurrido en el presente supuesto litigioso...".

Además, respecto de los argumentos de falta de dictamen del Consejo de Estado y de la Secretaría General Técnica ya que se ha pronunciado en el sentido de las Sentencias que se acaban de citar el Tribunal Supremo (Sala Tercera Sección Quinta) en Sentencia de 26.09.2003:

"...Igualmente se rechaza el motivo relativo a la inexistencia de informe de la Secretaría General Técnica para la aprobación del P.O.R.N., ya que , según razona la Sala, dichos informes no resultan obligatorios al tratarse de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, declarándose, también por el Alto Tribunal la innecesariedad de recabar dictamen del Consejo de Estado para la tramitación del P.O.R.N...".

d) Omisión en el proceso de concertación previa, de la Comunidad de Regantes demandante.

Aduce para ello el art. 6 de la Ley Estatal 4/1989 , de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, de la misma forma que lo hace el art. 5 del Decreto impugnado. Dicho precepto establece:

"...El procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de Audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la presente Le y...".

La norma habla de "audiencia, información pública y consulta" y no cabe duda de que ha habido Audiencia en vía administrativa, información pública y consulta a la entidad demandante que fue oida en vía administrativa y se contestaron sus alegatos. Incluso la Generalidad Valenciana en vía administrativa reconoció su error al no haberla citado a concertación por entender que estaba en la "Junta Rectora de los Parques", no obstante, fue oída en vía administrativa y se contestaron sus alegaciones , en consecuencia, se desestima el alegato.

Entrando a examinar el expediente Administrativo, el punto de partida del mismo lo constituye la redacción del artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos, que dispone el concepto de zonas húmedas, su régimen jurídico de protección, actividades posibles y , en el apartado 4 el mandato de que el Gobierno Valenciano apruebe un catálogo de zonas húmedas de la Comunidad Valenciana, que incluirá la delimitación de las zonas y cuencas y las previsiones que el planeamiento urbanístico e hidrológico deberán adoptar para la restauración y conservación de las zonas afectadas.

Elaborado un proyecto de catálogo por la Consellería de Medio Ambiente, se remitió a las Corporaciones Locales, entidades y asociaciones interesadas o afectadas , sometiéndolo a información pública el 28-6-2000 por un plazo de 90 días.

Concluidos tales trámites y realizadas diversas modificaciones, las alegaciones de la entidad actora fueron objeto de informe favorable por parte de la Dirección General de Planificación y Gestión del Medio, el Catálogo proyectado fue dictaminado de conformidad por el Consejo Asesor y de Participación de Medio Ambiente , dictándose acuerdo de aprobación por el Gobierno Valenciano el 10-9-2002.

La documentación del Catálogo dispone de dos partes diferenciadas:

El catálogo, que establece la relación de humedales con valores suficientes y su respectiva delimitación, junto con un perímetro de afección o cuenca de 500 metros en torno a los límites.

La memoria justificativa, compuesta por los criterios de valoración y delimitación empleados, con sus fichas descriptivas, existiendo también documentación con el grafiado de los límites.

Constituye, pues, el objeto de debate la impugnación actora del Acuerdo del Consell de 10- 9- 2002 y la inclusión en el Catálogo de la zona 24, Marjal de "Desembocadura y Frente Litoral del Rio Segura" , cuyas especificaciones particulares más relevantes vienen reseñadas en su ficha obrante en la Memoria Justificativa.

TERCERO.- En cuanto al segundo motivo de impugnación lo podemos definir como:

2.- Infracción de la normativa básica en materia de las zonas periféricas de protección, de acuerdo con la S.TS 16.06.2003.

El marco constitucional donde ha de incardinarse el debate de fondo debe partir de la necesaria referencia al artículo 45.1 de la Constitución Española , que contempla un Derecho a la protección del medio ambiente o acaso, de algo parecido a la protección de un Derecho al medio ambiente adecuado. Sin embargo, a pesar de la ubicación de tal precepto entre los "principios rectores de la política social y económica" (Capitulo III, del Titulo I), estos Derechos de tercera generación o Derechos sociales solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.

Pero debe destacarse, a pesar de todo, que ninguno de estos principios "...es mera retórica ..." (S.T.S. 11 de julio de 1987 ) , de manera que tienen una eficacia positiva, en la medida en que imponen al legislador el deber de promulgar las leyes necesarias para su consecución (STC 71/1982, de 30 de noviembre, y STC 113/1989, de 22 de junio ), pudiendo ser declaradas inconstitucionales las leyes que conduzcan a objetivos contrarios a estos principios (STC 83/1984 , de 24 de julio ). En definitiva, la STC 102/1995, de 26 de junio, ha aseverado que "lo medioambiental se convierte en el ingrediente indispensable para sazonar las demás políticas sectoriales".

El apartado 2 del art. 45 ("Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva") impone a los Poderes Públicos un doble deber:

a) Un deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, por el que se está dando entrada a las técnicas de planificación en sus facetas de ordenación territorial , aprovechamiento de los recursos minerales, planificación urbanística, ordenación turística, etc., constituyendo estas técnicas de planificación la mejor forma de racionalizar y compatibilizar los diferentes usos y coordinar la acción de los agentes gestores de tales recursos.

b) Un deber de defensa y restauración del medio ambiente con apoyo en la solidaridad colectiva , a concretar por el legislador, pero que concierne no sólo a los Poderes Públicos sino también a la ciudadanía, que es convocada a una actuación solidaria sin la que no cabría la defensa y restauración del medio ambiente.

Definida la perspectiva material, la distribución de competencias en el campo ambiental se realiza por los arts. 149.1.23 y 148.1 de la Constitución, reseñando el art. 148 las competencias que podrán ser asumidas por las CC y mientras que el art. 149 se refiere a las exclusivas competencias del Estado, de manera que las demás materias no contempladas en estos dos preceptos podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas a partir de sus Estatutos de Autonomía y, en su defecto, pasarían a la esfera de competencia estatal.

El art. 149.1.23º CE especifica entre las competencias exclusivas del Estado la "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección...".

Por su parte , el art. 148.1.9º CE considera materias asumibles por las Comunidades Autónomas "la gestión en materia de protección del medio ambiente", lo que permite resumir: legislación básica (competencia estatal exclusiva), normas adicionales de protección y gestión en materia de medio ambiente (competencia de las CC).

El Tribunal Constitucional ha examinado detenidamente las competencias concurrentes del estado y las Comunidades Autónomas en materia ambiental y, más concretamente, en lo relativo a la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos, sentando en su Sentencia 102/1995, de 26 de junio, la siguiente doctrina:

"Decimooctavo.- Si en el engranaje de las competencias normativas del Estado y de las Comunidades pudiera crearse alguna zona en sombra o algún problema de límites, no ocurre lo mismo tratándose de la "gestión" , que corresponde en principio a las Comunidades Autónomas. No solo la CE la encomienda a aquellas, sino que además estatutariamente se les defiere la función ejecutiva no solo en el ámbito entero de la protección del medio ambiente , comprendidos los espacios naturales, trátese de las normas básicas como de las adicionales y de las que se dicten para su desarrollo, legislativas y reglamentarias, estatales o no, sino también en las diferentes facetas que conllevan la Administración , la inspección y la potestad sancionadora como quedo dicho en un principio, con ocasión de analizar y clasificar el contenido de los Estatutos de Autonomía al respecto.

El juego reciproco de las normas constitucionales (arts. 148,1-9 y 149,1-23 CE ) y de las estatutarias pone de manifiesto "sin lugar a dudas, que las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente, en general...corresponden a "las Comunidades Autónomas" y no al Estado" (S.S.T.C. 149/91y 329/93 ), a quien le queda un margen para tal tipo de actuaciones singulares en el estricto perímetro delimitado mas atrás, en el lugar adecuado de esta Sentencia y a las cuales se alude en ella mas abajo. La declaración de que un espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente, es un acto netamente ejecutivo que consiste en aplicar la legalidad , individualizándola y, por tanto, es también un acto materialmente Administrativo. En tal sentido ha de considerarse correcto el principio del cual parte la ley, donde se dice al respecto que la declaración de lo que sean Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos y su gestión corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren (art. 21. 1)."

La normativa estatal regula la cuestión litigiosa en el artículo 18 de la Ley de Conservación de Espacios Naturales 4/1989, de 27 de marzo, declarado básico por la Disposición Adicional Quinta de ese texto legal , que establece:

"1. En los Espacios Naturales Protegidos declarados por Ley, se podrán establecer Zonas Periféricas de Protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia Ley de creación, se establecerán las limitaciones necesarias.

2. Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos, y compensar socioeconómicamente a las poblaciones afectadas en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Áreas de Influencia Socioeconómica , con especificación del régimen económico y compensación adecuada al tipo de limitaciones. Estas Áreas estarán integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su Zona Periférica de Protección."

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16-6-2003, dictada a propósito, precisamente, de la impugnación del artículo 3 del Decreto del Consell 49/1995, de 22 de marzo , que aprobó el PRUG de las Salinas de la Mata y Torrevieja, realiza la siguiente valoración a partir del citado artículo 18 de la ley estatal:

"...Es evidente, por tanto, que el precepto permite que los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley puedan incorporar unas zonas periféricas de protección. El alcance y especificación de la protección puede o no estar en la ley, pero es inexorable que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección. La otra hipótesis , la de creación de espacios naturales precedidos al Plan de Ordenación de Recursos Naturales obliga a éste, a tenor del artículo 4.3 c ) a definir el régimen de protección que proceda. La hipótesis excepcional, recogida en el artículo 15.2 de la L.CEN . deja abierta la cuestión de si en la previsión legal contemplada es posible señalar una zona de protección por Decreto sin cobertura de norma con rango de ley. En cualquier caso, esa no es la hipótesis manejada en este pleito pues en la declaración de espacio protegido no se ha hecho uso de la excepcional facultad que el artículo 15.2 de la L.CEN. contempla.

Lo que es evidente es que ni en la naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión ni entre las funciones que le son atribuidas por la ley se comprende la posibilidad de crear zonas de protección.

La argumentación de la Administración demandada en el sentido de que las limitaciones derivadas de la exigencia de impacto ambiental no son limitaciones del Derecho de propiedad vienen desmentidas por el mismo contenido del artículo 18.1 que cuando contempla la posibilidad de fijar Zonas de Protección expresamente se refiere a Zonas Periféricas de Protección "para evitar impactos ecológicos y paisajísticos", que son, precisamente, los que se pretende evitar con las medidas que incorpora el artículo tercero del Decreto impugnado.

La ausencia de cobertura legal para que el Decreto impugnado pueda establecer Zona de Protección determina su ilegalidad."

Expuesta, pues , la norma legal estatal aplicable al supuesto litigioso y su interpretación por el Tribunal Supremo, procederá analizar su cumplimiento por el Decreto 60/03, de 13 de mayo, debiendo determinar esta Sala que cuenta con la necesaria cobertura legal y respeta las exigencias legales y jurisprudenciales, por las siguientes razones:

La Administración de la Generalitat Valenciana cuenta con competencias de gestión en materia de protección ambiental (art. 148.1.9º Constitución Española ) y de espacios naturales protegidos (artículo 31.10 del Estatuto de Autonomía), contando con una Ley de la Generalitat Valenciana 11/1994 , de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana , vigente en dicho ámbito. Según dicho ordenamiento, corresponde a la Generalitat Valenciana la declaración y gestión de los parques naturales de la Comunidad Valenciana y la adopción de las necesarias medidas de protección de los mismos.

Si tanto la ST.S. citada como el artículo 18 de la Ley estatal 4/1989 exigen que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección, no cabrá duda alguna de que tal exigencia es cumplida por la ley creadora del espacio natural protegido: la Disposición Adicional Segunda, apartado 1-f), de la Ley valenciana 11/1994, crea el Parque Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja, y el artículo 29.1 de dicha ley dispone que:

"La declaración de espacio natural protegido podrá incluir la delimitación de áreas de amortiguación de impactos en las que se aplicarán medidas específicas destinadas a evitar impactos negativos sobre los espacios protegidos".

Posibilitada legalmente la creación de áreas de amortiguación de impactos, el apartado 2 de dicho artículo 29 establece el instrumento normativo:

"El establecimiento o alteración de la delimitación de áreas de amortiguación de impactos y el régimen de protección aplicable en las mismas podrá asimismo llevarse a cabo en los instrumentos de ordenación del espacio protegido sin que tenga la consideración de modificación de la declaración de espacio natural protegido".

Nos encontraremos, pues , con una normativa legal autonómica que, en su ámbito competencial, crea un espacio natural protegido (el Parque Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja) y que posibilita la creación de áreas de amortiguación de impactos (zonas periféricas de protección) destinadas a evitar impactos negativos sobre el espacio protegido, de manera que el Decreto 60/03 constituye un instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección del Parque Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja , con la finalidad de compatibilizar dichos usos con los objetivos de protección del Parque Natural, todo ello de conformidad a la normativa autonómica citada, al artículo 18 de la Ley estatal 4/1989 y a la STS de 16-6-2003.

A mayor abundamiento, no cabe olvidar que el Decreto cuestionado es anterior en el tiempo a la anulación por el Tribunal Supremo del artículo 3 del Decreto del Consell 49/1995, de 22 de marzo , debiendo reseñar que dicha norma reglamentaria es derogada explícitamente por la Disposición Derogatoria del Decreto 60/03, de 13 de mayo.

Asimismo, el artículo 37.2 de la Ley valenciana 11/1994, otorga cobertura legal a la ordenación impugnada, sustitutiva del régimen previsto para los perímetros de protección por el anterior PRUG de 22-3-1995 , para establecer el régimen de protección y ordenación de usos necesario para garantizar la conservación de los valores que motivaron la declaración del espacio natural protegido.

Tampoco se aprecia infracción del artículo 29 de la Ley valenciana 11/1994, puesto que el Decreto impugnado define su objeto, marco legal, efectos, zonificación y usos compatibles, sustituyendo con ello de manera puntual al PRUG de 22-3-1995 y estableciendo un nuevo régimen de protección respetuoso con las previsiones del artículo 29.2 del citado texto legal autonómico.

Las facultades de ordenación del territorio ejercitadas por el Consell de la Generalitat Valenciana a partir del Decreto 60/2003 suponen un indudable ejercicio de la denominada discrecionalidad, que parte del ejercicio de una potestad administrativa que en su interior cuenta con importantes dosis de discrecionalidad técnica a los efectos de establecer los singulares terrenos de la Comunidad Valenciana que quedan incluidos dentro del concepto normativo de humedal y de su zona periférica de protección. La existencia de esa discrecionalidad no supone o concede a la Administración titular de la competencia un campo de actuación ajeno al Derecho. La solución que se alcance en lo que respecta a la delimitación de terrenos caracterizados como zona periférica de protección va a tener su asiento no sólo en reglas jurídicas fijadas por el ordenamiento sino también (y esa es la parte discrecional de la potestad) sobre el análisis y valoración de datos suministrados por los técnicos tras el desarrollo de unas actividades de análisis de las características físicas de los terrenos a los que, en definitiva, afecta el concepto de zona periférica de protección , pero siempre tomando en consideración y valorando el hecho de que gran parte de las cuestiones que disponen de relevancia para llegar a una afirmación acerca de esta caracterización tienen un entronque sustancial con la técnica, hecho que no cabe identificar con un ejercicio íntegro de oportunidad que el Derecho reconozca a las Administraciones públicas. Y es que la Administración debe atenerse, de forma ineludible, al cumplimiento de los presupuestos normativos exigibles, siendo indudable que los terrenos propiedad de la actora deben quedar incluidos en el ámbito de afectación del Parque Natural de las Lagunas de La Mata y Torrevieja por su notoria proximidad física a los lindes de este Parque y la ineludible trascendencia que dispone el control y la restricción de los usos permitidos en el entorno inmediato del mismo, tal como expone el Preámbulo del Decreto 60/03 cuando afirma:

"...Por esta razón, la Consellería de Medio Ambiente ha considerado necesario proponer para esta zona una nueva ordenación que , basada en criterio territoriales y de uso sostenible de los recursos naturales, compatibilizara los usos antrópicos y la protección de los valores naturales, reduciendo la capacidad de intervención de la Administración ambiental a aquellos casos y territorios estrictamente necesarios".

A la vista de los anteriores razonamientos, procederá desestimar la argumentación de la demanda sobre la falta de cobertura legal e infracción de la normativa estatal o autonómica por parte del Decreto cuestionado.

CUARTO.-Entramos en el tercero de los motivos de nulidad del Decreto impugnado.

3.- El Decreto recurrido adolece de nulidad de pleno Derecho por cuanto impone limitaciones al Derecho de propiedad con violación del mandato constitucional de "reserva de ley". El argumento ha sido analizado por la Sentencia de esta Sala y sección Tercera de 1.12.2004 y se reproduce.

En relación al argumento de la demanda de que se restringe inmotivadamente por el Reglamento impugnado el Derecho de propiedad de la sociedad recurrente, deberá analizarse la cuestión partiendo del hecho de que la ordenación de las zonas periféricas de protección de los Parques Naturales responde a una previsión legal, habiendo sido realizada por el Gobierno valenciano dentro del ejercicio de sus potestades ambientales.

El Decreto 60/03 no modifica la clasificación del suelo sino que, como explica la exposición de motivos y concreta su articulado, regula una nueva ordenación que compatibilice los usos antrópicos y la protección de los valores naturales , siguiendo directrices territoriales y de uso sostenible de los recursos naturales.

Es cierto que el artículo 23.3 del Decreto cuestionado califica el referido Sector SUP-8 "El Raso" como Área de Zona Verde, especificándose los usos compatibles con la adecuada protección del Parque Natural, suponiendo ello una restricción de los usos y actividades inherentes al Derecho de propiedad, pero ello no supone una vulneración del Derecho de propiedad ni puede ser tachado de injustificado sin más prueba que la mera afirmación.

Ni la actual normativa ni la anterior regulación contienen previsiones contrarias al régimen de la propiedad privada regulada en el artículo 33 de la Constitución Española, máxime si se tiene en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión, que ha venido perfilando el Derecho a la propiedad privada (artículo 33.1 Constitución Española ) y a la delimitación de su contenido conforme a su función social, de acuerdo con las leyes (artículo 33.2 Constitución Española ) , afirmando la STC 149/1991, de 4 de julio, que:

" La función social de la propiedad, con arreglo a la cual las leyes han de delimitar el contenido propio de ésta, opera , en efecto, no sólo en abstracto, por así decir, para establecer el contenido de la institución constitucionalmente garantizada, sino también en concreto , en relación con las distintas clases de bienes sobre los que el dominio recae. El legislador puede establecer, en consecuencia, regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos...".

La STC 66/1991, de 22 de marzo, dispone que:

"...La prohibición aparece, así, establecida como instrumento para hacer frente a la presencia en la red fluvial de Castilla y León de especies exóticas afectadas de afanomicosis para prevenir del contagio al cangrejo autóctono y , en definitiva, para, siempre de acuerdo con el citado preámbulo, atender al "fin de la preservación" de este ultimo.

Estos objetivos, lejos de merecer reprobación alguna, son, en lo que tienen de protección de especies biológicas, constitucionalmente legítimos , y a su logro puede y debe orientar su acción la Comunidad de Castilla y León, a la que el art. 20.1.10 de su Estatuto de Autonomía le asigna la "protección de los ecosistemas" en los que, entre otras actividades, se desarrolle la pesca fluvial , y a cuyos poderes públicos, como a todos los demás, el art. 45.2 CE encomienda la tarea de velar "por la utilización racional de todos los recursos naturales" , mandato en el que este Tribunal ha acertado a ver una limitación para el Derecho a la propiedad (STC 227/1988, f. j. 7º), que igualmente puede operar respecto de otros Derechos o principios constitucionales como los aquí invocados por el abogado del Estado -libertad de empresa y libre circulación de bienes-, cuyo irrestricto despliegue no puede, en lo que a recursos naturales se refiere -y es obvio que los cangrejos de río vivos lo son- amparar usos que, contrarios a las exigencias de racionalidad derivadas de la prescripción constitucional, puedan poner en peligro de uno u otro modo su pervivencia o sanidad."

La STC 170/1989, de 19 de octubre, afirma en su fundamento jurídico octavo:

"...Así centrada la cuestión , hay que comenzar señalando que, tal y como este Tribunal ha indicado en varias ocasiones , el límite entre la privación de un Derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 CE ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los Derechos constitucionales, se ha señalado respecto del Derecho de propiedad que "la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del Derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del Derecho mismo" (S.T.C. 37/1987 ). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40 , 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del Derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue "a anular la utilidad meramente individual del Derecho", o , lo que es lo mismo, el límite se encontrara, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE, en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el Derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el Derecho.

Las limitaciones del Derecho de propiedad que introduce la Ley madrileña con carácter no indemnizable no vulneran el contenido esencial de los Derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE ."

El Tribunal Constitucional analiza la cuestión en su Sentencia 37/1987 , de 26 de marzo, estableciendo que:

"...Estos tres apartados del art. 33, que no pueden ser artificiosamente separados, revelan la naturaleza del Derecho a la propiedad en su formulación constitucional. Se trata de un Derecho reconocido, como ha declarado este Tribunal en la S 111/1983 (f. j. 8º) , desde la vertiente institucional y desde la vertiente individual, siendo, desde este último punto de vista, un Derecho subjetivo que "cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la Comunidad... legitima la expropiación".

En efecto, la referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del Derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este Derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos Derechos o intereses de terceros o del interés general.

Por el contrario, la Constitución reconoce un Derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente , como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.

Por ello, la fijación del "contenido esencial" de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del Derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen , sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio , sino como parte integrante del Derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del Derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes.

Al filo de esta perspectiva, que es la adoptada por la Constitución, resulta oportuno hacer notar que la incorporación de exigencias sociales al contenido del Derecho de propiedad privada , que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido.

Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel Derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute , consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el Derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito.

Por otra parte, no cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del Derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución, y de cuya eficacia normativa no es posible sustraerse a la hora de pronunciarnos sobre la vulneración o no por la Ley impugnada del contenido esencial o mínimo del Derecho a la propiedad agraria que ésta delimita y regula.

En este orden de cosas, hay que recordar: que el art. 128.1 CE subordina toda la riqueza del país, "en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad", al interés general; que el art. 40 impone a todos los poderes públicos la obligación de promover "las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa", así como realizar una política orientada al pleno empleo; que el art. 45 ordena a los poderes públicos para que velen "por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente , apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva"; o que, finalmente, el art. 130 exige asimismo de los poderes públicos que atiendan a la "modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura y la ganadería...".

Es claro , en consecuencia, que, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso delimitar el contenido del Derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes.

Cuestión distinta es la que se refiere a la infracción de la reserva de Ley, que los recurrentes apoyan en el art. 53.1 CE . Resulta , sin embargo, evidente que el art. 33.2 de la propia CE flexibiliza la reserva de Ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su función social, que debe ciertamente regularse por la Ley, pero también por la administración "de acuerdo con las Leyes" cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria de aquélla.

Prohíbe esta concreta reserva de Ley toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del Derecho de propiedad privada por Reglamentos independientes o "extra legem", pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos , remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es el caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse.

La ST.C. 227/1988 , de 29 de noviembre, afirma:

"La Constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y Derechos patrimoniales de los particulares (art. 33 ). Pero esta garantía no es absoluta, ya que el art. 128.1 establece que "toda la riqueza del país en sus distintas formas está subordinada al interés general", y, por lo que aquí interesa, el art. 45.2 impone a los poderes públicos el deber de velar "por la utilización racional de todos los recursos naturales , con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva". De una interpretación sistemática de estos preceptos no cabe derivar la tesis de que toda medida de ordenación legal de los recursos naturales y , en especial, de un recurso tan vital y escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de evitar cualquier sacrificio no imprescindible de los Derechos e intereses patrimoniales de carácter individual."

Por último, podemos señalar que el Tribunal Constitucional, respecto a la cuestión relativa a la vulneración del art. 33.1 CE derivada del hecho de no regular o contener una específica referencia a la obligación de indemnizar las lesiones que la declaración de un espacio protegido puede producir en bienes, Derechos e intereses patrimoniales legítimos, en su Sentencia 248/2000, de 19 de octubre, remitiéndose a la 28/1997 establece que "es claro que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 CE , sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y Derechos".

Por todo ello, procederá desestimar el alegato.

QUINTO.- El cuarto bloque argumental es el siguiente.

4.- El Decreto recurrido adolece de nulidad de pleno Derecho , por violar el art. 33 de la Constitución Española, el art. 11 de la Ley Estatal 4/1989 y el art. 34.1.I) de la Ley Valenciana 11/1994, al no prever un sistema indemnizatorio y nulidad del Decreto por infracción del art. 33 de la Constitución pues pese a las notables restricciones que impone al Derecho de propiedad, no contiene previsión alguna respecto a las medidas resarcitorias de la privación patrimonial que se produce.

Este tema ya ha sido parcialmente contEstado cuando se analizó el punto anterior, se reconoce en la Sentencia y por parte de la Generalidad Valenciana que se han producido limitaciones en el Derecho de propiedad , incluso privación de un área como el "Raso" (Art. 23.2 ).

Ciertamente, el art. 20.2 de la Ley Valenciana 11/1994, de 27 de Octubre, de de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, establece un sistema general indemnizatorio:

Las limitaciones al uso de los bienes derivados de la declaración de espacio natural protegido o de los instrumentos de ordenación previstos en esta ley , dará lugar a indemnización cuando concurran simultáneamente estos requisitos:

a) Que incidan sobre Derechos efectivamente incorporados al patrimonio del reclamante.

b) Que afecten a usos o aprovechamientos legal y efectivamente ejercidos en el momento de la imposición de la restricción.

c) Que se produzca una lesión patrimonial efectiva, actual y cuantificable en términos monetarios.

d) Que se trate de limitaciones singulares no susceptibles de distribución entre los afectados.

Se trataría de una previsión general similar a la establecida en el art. 139 de la de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Adminisgtraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (tras reforma por Ley 4/1999), sin embargo, la queja del demandante viene porque el Decreto impugnado no prevé con carácter general un programa indemnizatorio para la concreta zona afectada por el Decreto.

El Derecho de propiedad privada, reconocido en el art. 33 CE le es aplicable la garantía del necesario respeto a su "contenido esencial", en virtud de lo dispuesto en el art. 53.1 del propio Texto constitucional, contenido que identifica con el elenco de "facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el Derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose...aquella parte del contenido del Derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles , que dan vida al Derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el Derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección. (S 11/1981)"

Sigue diciendo esta Sentencia que el art. 33 CE tras enunciar y reconocer "el Derecho a la propiedad privada y a la herencia" establece que "la función social de estos Derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes", y garantiza finalmente que "nadie podrá ser privado de sus bienes y Derechos sino por causa de utilidad pública o interés social , mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes".

Estos tres apartados revelan la naturaleza del Derecho a la propiedad en su formulación constitucional: Se trata de un Derecho reconocido desde la vertiente institucional y desde la vertiente individual, siendo, desde este último punto de vista, un Derecho subjetivo que "cede para convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la Comunidad... legitima la expropiación".

En efecto, la referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del Derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este Derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos Derechos o intereses de terceros o del interés general.

Por el contrario, la Constitución reconoce un Derecho a la propiedad privada que se configura y protege , ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad , es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.

Por ello, la fijación del "contenido esencial" de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del Derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio , sino como parte integrante del Derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del Derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes.

Al filo de esta perspectiva, que es la adoptada por la Constitución, resulta oportuno hacer notar que la incorporación de exigencias sociales al contenido del Derecho de propiedad privada , que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido.

Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel Derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende , debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el Derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito.

Por otra parte, no cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del Derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución, y de cuya eficacia normativa no es posible sustraerse a la hora de pronunciarnos sobre la vulneración del contenido esencial o mínimo del Derecho a la propiedad y en este orden de cosas, recuerda el TC entre otros el art. 128.1 CE que subordina toda la riqueza del país, "en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad", al interés general; .....el art. 45 que ordena a los poderes públicos para que velen "por la utilización racional de todos los recursos naturales , con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.....

Señala a continuación la Sentencia que citamos que es cierto, en cualquier caso, que la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del Derecho , situando en este punto el control jurisdiccional estableciendo que la referencia a que ha de atender dicho control habrá de buscarse en el contenido esencial o mínimo de la propiedad privada entendido como reconocibilidad de cada tipo de Derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como practicabilidad o posibilidad efectiva de realización del Derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al propietario deban ir más allá de lo razonable pero recordando finalmente que la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como Derecho individual , ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art. 348 CC sino que por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el Derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada Derecho de propiedad recae y concluye que en lo que concierne a la restricción o modalización de las facultades dominicales e imposición de deberes positivos al titular, la transformación antes dicha ha afectado de una manera más intensa a la propiedad inmobiliaria, tanto a la que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento urbanístico como a la propiedad de tierras agrícolas o forestales, lo que es fácilmente explicable, entre otras razones, por el carácter no renovable o naturalmente limitado en su extensión de este tipo de bienes y por la trascendencia económica que ofrece como soporte físico de las actividades productivas.

Por último destacar que esta misma Sentencia en torno a la privación del uso, invocado en la demanda como generador de la vulneración constitucional señala:

"Que la privación de las facultades de uso y disfrute no supone por sí misma una ablación plena de la propiedad , lo demuestra simplemente el hecho de que tales facultades son "domino volente" perfectamente separables de la titularidad del propietario y enajenables a un tercero, sin que por ello pierda aquél su señorío sobre el bien. Por lo demás este tipo de expropiación no plena está reconocido y regulado en nuestro ordenamiento por la vigente Ley de Expropiación Forzosa de 1954 , aparte de por otras Leyes especiales, sin que la generalidad de la doctrina y de la jurisprudencia dejen de reconocer y calificar como Derecho de propiedad la relación que sigue mediando entre el titular y el objeto, una vez que haya sido privado singularmente aquél de las facultades jurídicas de uso y disfrute"

Invoca igualmente la parte en torno a este extremo la ilegalidad del PORN por no haber previsto indemnización por el demérito que causa a la propiedad, olvidando con ello el principio de solidaridad colectiva Impuesto en el art. 45 de la CE, este sentido, como ya señalaban las Sentencias de esta misma Sala y Sección 152/03 y 313/03 de 20.1.03 y 4.2.03 recaídas en los recursos Contencioso Administrativos número 206/99 y 615/99 respectivamente, en los que se impugnaba asimismo un Plan de Ordenación de esta naturaleza:

"...el Tribunal Constitucional , respecto a la cuestión relativa a la vulneración del art. 33.1 CE derivada del hecho de no regular o contener una específica referencia a la obligación de indemnizar las lesiones que la declaración de un espacio protegido puede producir en bienes, Derechos e intereses patrimoniales legítimos, en su Sentencia 248/2000, de 19 de Octubre (remitiéndose a la 28/1997) establece que "es claro que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 CE, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general , resulten perjudicados en sus bienes y Derechos"

Por todo lo expuesto, se desestima el recurso.

SEXTO.-De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso planteado por COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RIO SEGURA contra " decreto 60/2003, de 13 de Mayo , del Consell de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba la ordenación de zonas periféricas de protección del sistemade zonas húmedas del Sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó) D.O.G.V. nun. 4504, de 21 de Mayo de 2003. todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia,lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando