Sentencia Administrativo Nº 874/2008, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 291/2006 de 10 de Diciembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00874/2008

PONENTE: Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL

RECURSO NUMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 291/2006

RECURRENTE: MADERAS GRAN VIA DE GALICIA, S.L.

ADMINISTRACION DEMANDADA: CONSELLERIA DE TRABALLO

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

FRANCISCO JAVIER CAMBON GARCIA

MARIA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, diez de Diciembre de dos mil ocho.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 291/2006, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por la

entidad MADERAS GRAN VIA DE GALICIA, S.L., representada por la procuradora Dª IRENE CABRERA RODRIGUEZ, dirigida por la letrada Dª ANA MARIA NUÑEZ FERNANDEZ, contra RESOLUCIÓN CONSELLERÍA DE TRABALLO DICTADA EN EXPEDIENTE DE REINTEGRO 2005/089-S. Es parte la Administración demandada la CONSELLERIA DE TRABALLO, representada por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.

Es ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que se anule, revoque y deje sin efecto la resolución recurrida, y se declare la procedencia de la subvención solicitada, por importe de 4.808?10 ?; con expresa imposición de las costas a la parte recurrida.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO.- No habiéndose recibido el asunto a prueba y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo de 4.808? 10 euros.

Fundamentos

PRIMERO.- La entidad MADERAS GRAN VÍA DE GALICIA, S.L. impugna en esta vía jurisdiccional resolución de fecha 4 de octubre de 2005 de la Consellería de Trabajo desestimatoria de recurso de alzada formulado contra otra de fecha 11 de mayo de 2005 de la Delegación en Pontevedra que acuerda la procedencia del reintegro de la ayuda de 4.808,10 euros concedida en resolución de 23 de octubre de 2001 en concepto de subvención por incentivos para la contratación indefinida con origen en planes empresariales de incremento de la estabilidad laboral solicitada al amparo de la Orden de 27 de abril de 2001 de la Consellería de Familia y Promoción de Empleo, Mujer y Juventud por la que se establece el programa de incentivos a la contratación indefinida con origen en planes empresariales de incremento de la estabilidad laboral.

SEGUNDO.- La mercantil recurrente, con fecha 13 de julio de 2001, presenta plan empresarial de incremento de la estabilidad laboral al amparo de la Orden de 27 de abril de 2001 de la Consellería de Familia y Promoción de Empleo, Mujer y Juventud en el que pretende alcanzar, con la ejecución del plan, una tasa del 60 por ciento, superior en 18 puntos a la media alcanzada en el año 2000, mediante la realización de una contratación indefinida.

Con fecha 5 de octubre de 2001, el Delegado Provincial en Pontevedra, resuelve conceder la ayuda solicitada en cuantía de 800.0000 pesetas (4.808,10 euros) por la contratación de un trabajador alcanzando una tasa de estabilidad de 60 por ciento.

Revisado el expediente de conformidad con las facultades de control, evaluación y seguimiento que corresponden a la Consellería concedente según la Disposición Adicional Primera de la Orden de 27 de abril de 2001 , se detecta un incumplimiento de las condiciones exigidas por el artículo 15.5 ., toda vez que comprobada la composición de la estructura del cuadro de personal de la empresa, se detecta una minoración de la media anual de trabajadores fijos en el período comprendido entre los meses de abril de 2002 a marzo de 2003, situándose en 18,75 por ciento de trabajadores fijos, iniciándose, al amparo de la competencia atribuida por el artículo 20.2 del Decreto 287/2000, de 21 de noviembre , el procedimiento de reintegro de la subvención.

Concedido trámite de alegaciones, por resolución de la Delegación Provincial en Pontevedra de 11 de mayo de 2005, se declara la procedencia del reintegro de la cantidad de 4.808,10 euros contra la que formula recurso de alzada que es desestimado por la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- La mercantil recurrente articula sendos motivos de impugnación que en orden a su tratamiento pueden agruparse en dos órdenes de cuestiones, las relativas a defectos de forma que, a su juicio, asocian vicio de nulidad radical al amparo del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común por inobservancia de las normas esenciales de procedimiento y, segundo orden relativo al fondo litigioso por entender que la resolución impugnada al acordar el reintegro de la subvención en su día concedida vulnera determinados preceptos de la propia Orden de convocatoria.

Integrando el primero de los alegatos, denuncia incumplimiento del procedimiento administrativo toda vez que concedido trámite de alegaciones por plazo de diez días en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, folio 67 del expediente administrativo, presentó escrito con fecha 6 de mayo de 2005, folio 69 del expediente, dictando a continuación resolución de 11 de mayo de 2005 declarando la procedencia del reintegro, folio 71 y 72, sin haber dejado transcurrir el plazo de diez días concedido, lo que entiende lesivo del principio de seguridad jurídica ya que se le ha impedido aportar la documentación que tuviera por conveniente o solicitar prueba en el tiempo que restaba hasta la conclusión de dicho término, lo que completa tildando las resoluciones impugnadas de inmotivadas por corresponder con modelos tipo.

El motivo no puede prosperar, pues entendida la motivación como la exteriorización de las razones, de hecho y de derecho, en que el acto administrativo se apoye, o que sirvieron de justificación, de fundamento, a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración (sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1981, 15 de febrero de 1991, y 24 de abril de 1992 ), cumple varias finalidades, en primer lugar, como garantía del administrado, que al conocer las razones de la decisión puede impugnar el acto administrativo con mayor conocimiento y precisión, y en segundo lugar facilita el control jurisdiccional de los actos por los Tribunales al conocer las bases en que se apoya dicho acto, a la vista de los folios 67 y 82 queda patente que la Administración demandada no se ha limitado a incorporar modelos estereotipados sino que, por el contrario, ha expuesto cuales son las razones que le han llevado a acordar la procedencia del reintegro, muestra de lo cual es que la recurrente, en sus alegaciones obrantes al folio 69 como en el escrito rector de la litis, despliega su tesis recursiva sobre la base de contradecir lo esgrimido de contrario en justificación del reintegro de la ayuda otorgada, negando que haya existido una disminución de la tasa de estabilidad planteada en su concreto plan de empleo con incumplimiento de la condición objetiva que establece la Orden de convocatoria consistente en que la tasa de estabilidad alcanzada en su cómputo anual no resulte inferior al 35 por ciento, ni una reducción del cuadro de personal fijo en cómputo anual.

Por tanto la propia defensa que la recurrente despliega tanto en vía administrativo como en esta sede, desacredita la queja de falta de motivación.

De otro lado, como hemos comprobado al examinar el expediente administrativo, a la recurrente se le concedió trámite de alegaciones al acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro que evacuó, por lo que no existe el incumplimiento de procedimiento que denuncia pues, subyaciendo a dicho alegato la causación de indefensión, no sustenta dicha queja haciendo mención de cuales son los documentos que podría haber presentado o las pruebas que pudo proponer para salvaguardar sus derechos, lo que hace inconsistente lo alegado por causa exclusivamente imputable a ella pues no da contenido a la indefensión que alega que, desde luego, para prosperar tiene que plasmarse en una efectiva y real pérdida de oportunidades que no menciona ni identifica.

Continuando con los vicios de procedimiento, alega la inobservancia del artículo 9.4 del Decreto 287/2000, de 21 de noviembre , por el que se desarrolla el régimen de ayudas y subvenciones públicas de la Comunidad Autónoma de Galicia, pues se ha dictado resolución de reintegro de la subvención sin haber redactado previa propuesta de resolución y concedido plazo de diez días para alegaciones y presentación de los documentos y justificaciones que estimare oportunos.

Olvida la actora que estamos ante un procedimiento de reintegro de una subvención concedida que tiene su cauce procedimental normado en el artículo 20 del Decreto 287/2000 , que expresamente se abre bajo la rúbrica de "Procedimiento de reintegro" que tan sólo exige, según su apartado 3, que se garantice, en todo caso, el derecho del interesado a audiencia y sin que la referencia que hace al apartado 4 del artículo 9 se haga a otros efectos que el indicado pues este último precepto, por su ubicación sistemática en la Sección Tercera del Capítulo II , se refiere al Procedimiento de concesión, no de reintegro, por lo que procede la desestimación de este motivo de impugnación, ya que la recurrente intenta aplicar para el reintegro el procedimiento previsto, específicamente, para la concesión.

Entrando en la cuestión de fondo, la recurrente alega infracción del principio de proporcionalidad en cuanto a la cantidad objeto de reintegro, bajo el entendimiento de que la resolución impugnada no ha verificado un media aritmética correcta de la plantilla fija y temporal en el período comprendido entre el mes de abril de 2002 y marzo de 2003, pues habiéndose mantenido los trabajadores temporales, el cálculo se debe realizar teniendo en cuenta que dos de los trabajadores fijos han sido baja voluntaria y el tercero se mantuvo durante ese período, de modo que siendo la baja de los trabajadores por causa ajena a su voluntad, le ha sido imposible en un período de tiempo tan limitado encontrar sustitutos, volviendo nuevamente a partir del año 2003 a mantener una tasa de estabilidad superior al 35 por ciento, todo ello sin perjuicio de que el artículo 6.3 de la Orden de 27 de abril de 2001, en su segundo párrafo, dispone que a los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, en el cómputo de la plantilla fija no se tendrán en cuenta las bajas de los trabajadores que se hubiesen producido por propia voluntad del trabajador, o por muerte, jubilación, incapacidad permanente total o absoluta o gran invalidez legalmente reconocidas, por lo que entiende que las bajas voluntarias de los dos trabajadores fijos, no pueden tenerse en cuenta para el cómputo de la media aritmética de la plantilla fija de la empresa durante el período de referencia.

Desde luego, la Orden de convocatoria de 27 de abril de 2001, no contempla la posibilidad del reintegro parcial que insta la recurrente, por lo que no existe base para su pretensión, que, a mayor abundamiento, contradice la naturaleza jurídica de la subvención expresada por el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de abril de 2003, EDJ 2003/15128 , que precisa que la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio EDJ 1997/5306 , 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero EDJ 1998/106 y 5 de octubre de 1998 EDJ 1998/23402 , 15 de abril de 2002 EDJ 2002/15252 "ad exemplum").

El propio Tribunal Supremo en la sentencia de 20 de mayo de 2003, EDJ 2003/29799 , ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

Pues bien, retomando esta última idea en relación con lo que establece la exposición de motivos de la Orden de 27 de abril de 2001, resulta que su finalidad es incentivar los planes empresariales de incremento de la estabilidad que prevean en su ejecución un incremento de por lo menos 3 puntos en la tasa de estabilidad en el promedio del año 2000 en el conjunto de los centros de trabajo de la empresa en Galicia y supongan un incremento del empleo fijo sin minoración de la totalidad de la plantilla en la media del año 2000 y sin que, en ningún caso, la tasa de estabilidad resultante pueda ser inferior al 35 por ciento, objetivos que se reproducen en el artículo 5 de la citada Orden, resultando del expediente administrativo que la recurrente incumplió la finalidad de la Orden al no haber alcanzado dicho porcentaje de estabilidad y haber reducido la tasa de estabilidad de su plantilla.

Alega que se extinguieron los contratos de trabajo de dos trabajadores fijos, pero esto no es óbice para que cumpliera su obligación de mantenimiento de la tasa de estabilidad preceptiva procediendo a la contratación de otros trabajadores fijos o a la conversión en indefinidos de contratos temporales, lo que significa que no sólo no incrementó según el compromiso asumido sino que redujo la tasa de estabilidad de la plantilla por debajo del mínimo que establece la Orden de convocatoria.

Por último, invoca en su favor la aplicación del artículo 6.3 de la Orden, lo que tampoco puede prosperar pues el motivo de la revocación de la subvención concedida no es que la contratación objeto de subvención no haya supuesto un incremento neto del empleo fijo, supuesto a que se refiere el aludido precepto, sino que la tasa de estabilidad de la plantilla es inferior al 35 por ciento, exigiendo expresamente el artículo 5.1 .c) que en ningún caso, la tasa de estabilidad de la plantilla de la empresa en Galicia que se alcance como consecuencia de la ejecución de dicho plan puede resultar inferior al 35%.

La recurrente trata de solapar dos obligaciones que surgen claramente de los preceptos citados con neta diferenciación pues no sólo la tasa de estabilidad de la plantilla no puede ser inferior al 35 por ciento sino que es preciso que las nuevas contrataciones supongan un incremento neto del empleo fijo, y siendo incuestionable que la tasa de estabilidad en el período en cuestión es sólo del 18,75 por ciento, procede la revocación de la subvención, pues una cosa es que las bajas voluntarias no se computen a los efectos de entender cumplida la condición de incremento neto del empleo fijo y otra distinta que la beneficiaria de la subvención deba mantener una tasa de estabilidad en el empleo durante tres años que no minore el promedio de trabajadores fijos según exige el artículo 15.5 de la Orden de convocatoria.

Por lo expuesto procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición del recurso, no procede hacer expresa imposición en costas del mismo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por MADERAS GRAN VÍA DE GALICIA, S.L. contra resolución de fecha 4 de octubre de 2005 de la Consellería de Trabajo desestimatoria de recurso de alzada formulado contra otra de fecha 11 de mayo de 2005 de la Delegación en Pontevedra que acuerda la procedencia del reintegro de la ayuda de 4.808,10 euros concedida en resolución de 23 de octubre de 2001 en concepto de subvención por incentivos para la contratación indefinida con origen en planes empresariales de incremento de la estabilidad laboral solicitada al amparo de la Orden de 27 de abril de 2001 de la Consellería de Familia y Promoción de Empleo, Mujer y Juventud por la que se establece el programa de incentivos a la contratación indefinida con origen en planes empresariales de incremento de la estabilidad laboral; sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese a las partes y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, diez de Diciembre de dos mil ocho.