Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 88/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Pamplona/Iruña, Sección 2, Rec 301/2019 de 15 de Marzo de 2021

Encabezamiento

S E N T E N C I A NÚM. 000088/2021

En Pamplona/Iruña, a 15 de marzo del 2021.

El Ilmo. Sr. D. FRANCISCO JAVIER FUERTES LÓPEZ, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona/Iruña, ha visto los autos de Procedimiento Ordinario 301/2019, promovido por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA, representado por el procurador de los tribunales D. JAIME UBILLOS MINONDO y asistida por el letrado D. IGNACIO DEL BURGO AZPIROZ, contra el GBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 741 E/2019, de 10 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 83.436,11 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013.

Recurso que fue turnado a este Juzgado y registrado como procedimiento ordinario nº 301/201920.

SEGUNDO.- Por Decreto de 27 de septiembre de 2019 se admitió a trámite el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto y se requirió a la Administración demandada para la remisión del expediente en el plazo de veinte días.

TERCERO.-En fecha 22 de junio de 2020 se formuló escrito de demanda por la representación de la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA en el que, tras una exposición de hechos y fundamentos de derecho, concluía con el suplico de que se dicte sentencia por la que se anule y deje sin efecto la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, se condene al Gobierno de Navarra a pagar a la entidad recurrente la cantidad de 83.436,11 euros, más intereses legales, en concepto de devolución del reintegro acordado, se ordene al Servicio Navarro de Empleo practicar una nueva liquidación de la subvención concedida para la ejecución del plan de formación y se impongan las costas a la Administración demandada.

CUARTO.-Con fecha 27 de junio de 2020 por la representación del Gobierno de Navarra se formuló escrito de contestación a la demanda en el que, tras una exposición de hechos y fundamentos de derecho, concluía con el suplico de que se dicte sentencia por la que desestime el recurso por ser los actos administrativos impugnados conformes con el ordenamiento jurídico, con imposición de costas a la parte actora.

QUINTO.-Por Decreto de 29 de julio de 2020 se fijó la cuantía del recurso en la cantidad de 83.436,11 euros.

SEXTO.-Por Auto de 14 de septiembre de 2020 se acordó recibir el procedimiento a prueba y por Providencia de esa misma fecha se determinó las que se declaraban pertinentes.

SÉPTIMO.-En fecha 17 de noviembre de 2020 por la representación de la parte demandante se presentó escrito de conclusiones.

Por la representación de la Administración demandada el Asesor Jurídico del Gobierno de Navarra formuló conclusiones mediante escrito presentado el 1 de diciembre de 2020.

OCTAVO.- Por Providencia de 2 de diciembre de 2020 se declaró el pleito concluso para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso y las pretensiones de las partes

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 741 E/2019, de 10 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 83.436,11 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013.

En el suplico de su escrito de demanda la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA solicita:

a) Se anule y deje sin efecto la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por CEN contra la Resolución 741E/2019, de 10 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 83.436,11 Euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013.

b) Se condene al Gobierno de Navarra a pagar a la entidad recurrente la cantidad de 83.436,11 Euros, más intereses legales, en concepto de devolución del reintegro anulado.

c) Se ordene al Servicio Navarro de Empleo practicar una nueva liquidación de la subvención concedida a la CEN para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013, con arreglo al tratamiento diferenciado de los costes de evaluación y control de la calidad de la formación y del de informe de auditor expuesto en la presente demanda.

d) Se impongan las costas a la parte demandada.

La entidad recurrente entiende que la justificación de la subvención fue realizada de conformidad con lo dispuesto en las bases de la convocatoria, en la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, con la Instrucción de justificación de la subvención del Servicio Público de Empleo, que al tratarse de materia laboral la competencia normativa, tanto legal como reglamentaria, corresponde al Estado, por lo que la Orden Foral impugnada vulnera los principios de legalidad y habilitación competencial, y que la actuación recurrida supone un cambio de criterio de la Administración que va en contra de sus propios actos con infracción del principio de confianza legítima.

Por su parte, la Administración demandada se opone a la demanda, poniendo de manifiesto que la entidad demandante se limita a reiterar las alegaciones efectuadas en vía administrativa sin que, en momento alguno, se rebatan las razones en las que se sustenta el requerimiento de reintegro de parte d ela subvención que había sido concedida, por lo que procede la desestimación del recurso interpuesto.

SEGUNDO.- Sobre la subvención y su regulación

Por medio de la Resolución 414E/2013, de 24 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se aprobó la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito territorial exclusivo de la Comunidad Foral de Navarra, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto (publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 4 de junio de 2013).

En fecha 2 de julio de 2013 la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA presentó solicitud del Plan de Formación mediante Convenios Intersectoriales Autonómicos 2013 (folio 1 a 1978 del expediente administrativo).

Por Resolución 459 E/2013, de 2 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se concedió a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA subvención por importe de 2.138.710 euros (folios 2061 a 2071 del expediente administrativo).

El SERVICIO NAVARRO DE EMPLEO y la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA suscribieron, en 3 de octubre de 2013 un Convenio para la realización de un Plan de Formación Intersectorial en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra para el año 2013 (folios 2076 a 2083 del expediente administrativo).

En la Cláusula Cuarta del referido Convenio se establece, en relación a las 'Normas aplicables' que:

Las acciones formativas que se realicen al amparo del presente Convenio se regirán, en lo no previsto en el mismo, por la Resolución 414E/2013, de 24 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 718/2008, de 7 de marzo, y por Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en lo que concierne a las siguientes cuestiones:

- Condiciones para adquirir y conservar el derecho a la ayuda.

- Ejecución del plan de formación aprobado.

- Justificación y liquidación de las ayudas.

- Control y seguimiento.

- Reintegros y régimen sancionador.

Todo ello con sujeción a lo dispuesto en la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.

Por Resolución 474 E/2013, de 25 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 534.677,50 euros, en concepto de anticipo del 25% de la subvención concedida (folios 2647 y 2648 del expediente administrativo).

Por Resolución 488 E/2013, de 9 de diciembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 835.756,00 euros, en concepto de pago a cuenta del 39,078% de la subvención concedida (folios 2680 y 2681 del expediente administrativo).

Por Resolución 500 E/2013, de 23 de diciembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 469.148,50 euros, en concepto de pago a cuenta del 21,936% de la subvención concedida (folios 2661 y 2662 del expediente administrativo).

Por Resolución 2 E/2014, de 9 de enero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 298.213,50 euros, en concepto de último abono de la subvención concedida (folios 2806 y 2807 del expediente administrativo).

Con fecha 25 de septiembre de 2014 por la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA se presentó escrito solicitando una ampliación de plazo para la presentación de la justificación y certificación de la subvención percibida (folios 2819 a 2822 del expediente administrativo).

Mediante Resolución 2135 de 29 de septiembre de 2014 de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo se amplió el plazo para la presentación de la justificación de costes y liquidación del Plan de formación intersectorial de la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA para el 2013 hasta el día 15 de noviembre de 2014 (folio 2624 del expediente administrativo).

El día 7 de noviembre de 2014 la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA presentó ante el Servicio de Formación para el Empleo del Servicio Navarro de Empleo la documentación relativa a la certificación y justificación económica del Convenio Intersectorial Autonómico, documentación compuesta por la Memora de Actuación, la Memoria Económica y las Actuaciones de Evaluación y Control de la Calidad (folios 2825 y siguientes del expediente administrativo).

Por medio de la Resolución 711E/2018, de 16 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se inició expediente de reintegro de la subvención concedida a la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA en la cantidad de 128.107,60 euros (folios 3839 y 3840 del expediente administrativo), si bien advertido error en el informe de revisión económica, por Resolución 711E/2018, de 16 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se suspendió el inicio del reintegro y el plazo de alegaciones dado por la anterior Resolución (Folio 3842 del expediente administrativo).

Posteriormente, por Resolución 937E/2018, de 28 de noviembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se inició procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA en la cantidad de 71.526,34 euros (folios 3844 y 3845 del expediente administrativo).

Procedimiento de reintegro parcial de la subvención que derivó en la Resolución 741 E/2019, de 10 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requería a a CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA el reintegro de 83.436,11 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013, Resolución que fue confirmada, en alzada por la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, que aquí se impugna.

De esta forma, y como ya ha quedado señalado, el régimen jurídico de las subvenciones concedidas al amparo del Convenio para la realización de un Plan de Formación Intersectorial en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra para el año 2013 (folios 2076 a 2083 del expediente administrativo) está integrado, en cuanto al particular que aquí interesa (ejecución, justificación, liquidación control, reintegro y régimen sancionador):

1) En primer término por las previsiones del propio Convenio

2) En segundo lugar, y en lo no previsto en el Convenio por:

- Resolución 414E/2013, de 24 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo

- Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 718/2008, de 7 de marzo

- Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo

- Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.

TERCERO.- Sobre los criterios de liquidación de la subvención

Las alegaciones efectuadas por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA se centran en determinar cuáles son los gastos subvencionables.

Esa estructura de gastos subvencionables se encuentra en el Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo (entonces vigente y hoy derogada por la Orden TMS 368/2019, de 28 de marzo), por la que se desarrollaba Desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación (norma derogada de forma expresa por el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, excepto en los relativo a las acciones formativas de las empresas y permiso individuales de formación).

En ese Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, se recogían los costes financiables y criterios de imputación, que se clasificaban en costes directos de la actividad formativa (apartado 1), costes asociados de la actividad formativa (apartado 2) y otros costes subvencionables (apartado 3).

Y es en cuanto la forma en la que ha de interpretarse el contenido de este último apartado (otros costes subvencionables) y la diferente imputación que de ello realizan las partes lo que da lugar a discrepancia entre la liquidación y justificación que efectúa la beneficiaria de la subvención, y aquí recurrente, con la decisión de reintegro acordada por la Administración demandada.

Ese apartado 3 del Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, dispone que son otros costes subvencionables:

Los costes de evaluación y control de la calidad de la formación, según lo previsto en el artículo 33.5 y en el apartado 2 del Anexo I.

En el caso de que la cuenta justificativa se realice con informe auditor de acuerdo con lo previsto en el artículo 74 del Reglamento de la Ley 38 / 2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, los gastos derivados de la realización de dicho informe serán subvencionables , estableciéndose en la convocatoria la parte de la subvención destinada a esta finalidad solo para el supuesto de que el citado informe sea preceptivo para el beneficiario.

Las convocatorias establecerán los términos y condiciones para la realización, imputación y justificación de estos costes.

Para la parte demandante resulta evidente que lo que hace norma (el Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo) es regular los criterios de imputación sobre dos categorías de costes (directos y asociados, de un lado, frente a los de evaluación de calidad y auditoría, de otro). El primer grupo (costes directos y asociados) derivan de la propia realización de la actividad formativa, en tanto que el segundo grupo no se derivan de la realización de la actividad formativa (y de ahí su denominación).

Para la Administración demandada no existe ninguna razón por la que esos otros costes subvencionablesdeban tener un tratamiento distinto, por lo que aunque el gasto justificado por la asciende, como suma de los gastos subvencionables de ese Anexo II (costes directos, costes asociados y otros costes subvencionables) a la cantidad de 2.134.431,83, dado que la formación ejecutada arroja un saldo de 2.053.803,66 euros, es esta última cantidad la que ha de tomarse en consideración para la liquidación del expediente.

En ningún momento se niega que esa forma de computar los gastos sea distinta a la que se realizaba hasta ese momento por la Fundación Tripartita, que había sido la responsable, hasta el ejercicio anterior de liquidar estas mismas subvenciones.

Se contraponen, por tanto, un criterio seguido hasta la fecha y conforme al que los otros costes subvencionables se imputaban a la totalidad del Plan y se liquidaban de manera independiente al resto de la ayuda (posición defendida por la recurrente) con un nuevo criterio que considera que todos los costes han de ser liquidados de manera conjunta (posición de la Administración).

Y varios son los motivos por los que ha de estarse con la postura defendida por la recurrente.

Y es que no solo se trata de un criterio que, como acredita la recurrente y no discute la Administración demandada, ha venido sido empleado para la liquidación de este tipo de subvenciones en los años anteriores, sino que, además, no se aporta, por la Administración, elemento alguno que permita justificar la forma de actuar en los ejercicios anteriores. Y es que las únicas alegaciones que la Administración realiza se limitan al señalar el carácter orientativo del criterio de la Fundación Tripartita, sin que se niegue en momento alguno su empleo durante años.

Es un hecho, por tanto, el empleo de un sistema de liquidación pacíficamente utilizado durante años. Sistema que, por otra parte, se corresponde con la estructura de gastos establecida para este tipo de subvenciones (las correspondientes a actividades formativas) en las que se exige al beneficiario que además de impartir la formación (con unos gastos directos y asociados que se han de justificar) lleve a cabo unas labores de evaluación y control de calidad de la formación impartida (que son esos otros costes subvencionables) y que se adapta al sistema de justificación establecido para este tipo de subvenciones tal y como señalaban las guías prácticas elaboradas a tal efecto por la Fundación Tripartita y de las que la parte demandante aporta copia de los ejemplares correspondientes a los dos ejercicios inmediatamente anteriores (años 2011 y 2012) al Plan de Formación que aquí se discute (documentos 7 y 8 de los acompañados con el escrito de demanda).

De esta forma la actuación de la Administración demandada alterando, sin motivo alguno y sin justificar ese cambio, el sistema en el que se han justificado ese tipo de subvenciones no resulta conforme a Derecho. Y no lo es porque, de un lado, no se aporta justificación, como sí hace la recurrente, de que la interpretación realizada se corresponda con lo establecido en la norma reguladora y, de otro, porque supone una forma de actuar contraria al principio de confianza legítima al que, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, se encuentran sometidas las Administraciones Públicas en su actuación y relaciones.

Principio de confianza legítima que encuentra su fundamento 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', así como en el principio de buena fe conforme al que 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado' ( Cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2019, recurso de casación 675/2017, y las que en ella se citan).

Y ello porque el simple hecho de un cambio en el ente liquidador no supone, por sí mismo, un cambio en la aplicación de unas normas que, conforme a lo establecido en la Convocatoria, siguen siendo las mismas, con expresa referencia, en lo que aquí interesa, a la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 718/2008, de 7 de marzo.

De este modo, no habiéndose acreditado, en cuanto a los criterios de imputación y justificación, que la interpretación realizada por la Administración sea la interpretación lógica y razonable, no habiéndose justificado que la interpretación efectuada hasta la fecha no sea conforme a Derecho, no habiéndose motivado, en modo alguno, los motivos por los que se modifican los criterios de actuación que se han seguido durante los últimos ejercicios para la justificación de ese tipo de subvenciones, se ha proceder a la estimación del recurso interpuesto y, no siendo la actuación de la Administración conforme a Derecho, procede la anulación de la Orden Foral impugnada, con í9ntegra estimación del recurso interpuesto por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARR.A

Por todo ello el recurso debe ser estimado.

CUARTO.- Costas procesales

En cuanto al pago de las costas procesales el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa determina que se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, por lo que en este caso se impondrán a la Administración demandada.

Vistos los preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

SE ESTIMAel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el la entidad CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA contra la Orden Foral 258/2019, de 26 de junio, del Consejero de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 741 E/2019, de 10 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 83.436,11 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2013, Resoluciones que se anulan por no ser conformes a Derecho.

SE CONDENAal Gobierno de Navarra a pagar a la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA la cantidad de 83.436,11 euros, más intereses legales, en concepto de devolución del reintegro de la subvención indebidamente acordado.

SE ORDENAal Servicio Navarro de Empleo a liquidar la subvención conforme a la justificación de gastos de la subvención presentada por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA.

Y, todo ello, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

MODO DE IMPUGNACIÓN:

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer RECURSO DE APELACIÓNante este órgano judicial en el plazo de QUINCE DIASdesde su notificación, debiendo acompañar el documento que acredite el ingreso de 50 EUROS en la cuenta de consignaciones de este Órgano Judicial en Banco Santander con el número 3170000085030119 debiendo especificar en el campo 'concepto' del documento de resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' seguido del código '22 Contencioso-Apelación (50 €)', y en el campo de observaciones, la fecha de la resolución objeto de recurso en formato dd/mm/aaaa. Los ingresos deberán ser individualizados para cada resolución recurrida, con el apercibimiento de que no se admitirá a trámite ningún recurso cuyo depósito no esté constituido.

Añade el apartado 8 de la D.A. 15ª que en todos los supuestos de estimación total o parcial del recurso, el fallo dispondrá la devolución de la totalidad del depósito, una vez firme la resolución.

Así por esta mi Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.