Sentencia Administrativo Nº 889/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1213/2005 de 15 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A NUMERO 889/08

Ilmos. Sres:

Presidente:

D. MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados:

D. JUAN CLIMENT BARBERA

D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

En la Ciudad de Valencia, a quince de septiembre de dos mil ocho.-

VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo num. 1213/05, promovido por el AYUNTAMIENTO DE LLIRIA, contra la Resolución de 27/mayo/2005 de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente, que estima parcialmente determinados recursos de alzada interpuestos contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 26/septiembre/2003, aprobatorio del PGOU de Lliria, en el que han sido partes, la Corporación actora, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Eva Domingo Martínez y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos D. Carles Camps i Pérez de Lucia y como demandada, la GENERALITAT, asistida por sus propios servicios jurídicos, y codemandados, D. Darío , Dª. Verónica , D. Manuel y Dª. Estíbaliz , representados por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Javier Uclés Muñoz y defendidos por el Letrado D. Sergio Yuste Navarro; ha pronunciado la presente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a Derecho. En similares términos se contestó la demanda por parte de los codemandos comparecidos.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida, y cumplido dicho trámite se dio traslado a éstas para que formalizaran sus escritos de conclusiones , verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día diez de los corrientes.

QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como consecuencia de la estimación parcial de los recursos de alzada interpuestos por los ahora codemandados, contra el Acuerdo de 26/Septiembre/2003 de la CTU de Valencia, que aprobaba el PGOU de Lliria , se dictó por la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente , la Resolución que constituye objeto del presente recurso, mediante la cual se dispuso que los terrenos de dichos recurrentes, por contar ya con los necesarios servicios urbanísticos , debían quedar excluidos de la Unidad de Ejecución UE-10 y sujetarse al régimen de Actuaciones Aisladas, reconociéndoseles la patrimonialización de las edificaciones en virtud de lo previsto en la Disposición Transitoria 5ª del TRLS de 1992 . La pretensión también ejercitada por éstos, relativa a la modificación de la anchura de la C/ Pla de l'Arc , es desestimada por la Conselleria, por tratarse de una cuestión de exclusiva competencia municipal.

Frente a dicha Resolución se alza la Corporación aduciendo que la misma excede del ámbito de las competencias autonómicas e incide plenamente en las propias del municipio; y en el tema de fondo, argumenta que tanto la legislación como la jurisprudencia permiten incluir parcelas ya edificadas dentro de Unidades de Ejecución, Areas de Reparto y Reparcelaciones, y en el presente caso se trata de edificaciones fuera de ordenación en cuanto a alineaciones y alturas, careciendo de la condición de solar pues no tienen los servicios urbanísticos requeridos para materializar la mayor edificabilidad prevista por el PGOU, vulnerando la Resolución autonómica el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

SEGUNDO.- La potestad de planeamiento ha sido tradicionalmente una potestad de titularidad compartida entre la Administración Local y la Administración Autonómica , en la medida en que en los mencionados instrumentos de planeamiento se superponen intereses locales y supralocales, de modo que su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que tras una aprobación inicial y provisional por parte del ayuntamiento respectivo se procede a la aprobación definitiva por parte del órgano competente de la Administración Autonómica; ello ha permitido afirmar que el Plan General es ante todo una norma municipal pero a la vez y también una norma autonómica (ST.S. 30 enero 1991 ), siquiera sea en menor medida , pues , por lo que respecta a las facultades que ostenta esta última Administración, en principio, y salvo matizaciones jurisprudenciales posteriores, el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento, admitía sólo una de estas tres posibilidades: aprobación pura y simple, denegación o suspensión de la aprobación para que el órgano que acordó la aprobación provisional subsanase las deficiencias.

En este sentido resulta clarificadora la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 21/febrero/1994 (y en el mismo sentido, las posteriores SsTS de 25/abril/1995 y 4/abril/2003):

"Ciertamente , los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, vigente a la sazón, y 132 del reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva que corresponde a la comunidad Autónoma como el resultado del estudio del plan municipal "en todos sus aspectos" , tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal -Sentencias de 14 de marzo y 18 de julio de 1988 - proclamada en los artículos 137 y 140 de la Constitución, tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento Jurídico -art. 5º. 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - , principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución -Sentencias de 24 de diciembre de 1990, 12 de febrero de 1991 . Ya en este punto, será de recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses".

Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía:

a) Positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la Comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y Administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos - Sentencia del Tribunal Constitucional 32-1981, de 28 de julio -.

b) Negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución , como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local - Sentencia del Tribunal Constitucional 4-1981, de 2 de febrero -.

Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas -Sentencias de 20 de Marzo , 9, 13 y 31 de Julio, 2 de Octubre, 22 y 24 de diciembre de 1990, 30 de enero y 25 de abril de 1991, 13 de febrero y 23 de junio de 1992, 21 de septiembre y 15 de noviembre de 1993, etc.-.

Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa , sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último" - Sentencia del Tribunal Constitucional 170-1989, de 19 de octubre - , queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo , aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses Superiores. Todavía en la línea que acaba de señalarse, importa recordar la normativa contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985 , ratificada el 20 de enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del estado de 24 de febrero de 1989. De su artículo 8.2 deriva:

A) La licitud de un control sobre la actuación de los entes locales que tienda a "asegurar el respeto a la legalidad y a los principios constitucionales".

B) Cabe también un control de oportunidad "respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades Locales", ámbito este de la delegación que ha de extenderse a los supuestos de competencias compartidas dado que en ellas junto a los intereses locales y en clara conexión con éstos pueden aparecer intereses supralocales.

Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del artículo 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses Superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción:

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses Superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia - Sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1986 , 19 de mayo y 11 de julio de 1987, 18 de julio de 1988, 23 de enero y 17 de junio de 1989, 20 de Marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1990 , etc.-.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial Superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último" - Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989 -, resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria".

Tal es la interpretación constitucional, por parte de la jurisprudencia, de un precepto preconstitucional (art. 41 LS 1976 ) que permitía a la Administración autonómica el control tanto de los aspectos reglados como de los discrecionales, de la potestad planificadora municipal.

No obstante, la cuestión queda clarificada con la LRAU al amparo de cuyos preceptos se aprobó el PGOU de Lliria. Efectivamente, su art. 40 establece:

"1. La aprobación autonómica definitiva de planes municipales podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos:

A) Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo no Urbanizable , de la Generalidad.

B) Asegurar que el modelo de crecimiento escogido por el municipio respeta el equilibrio urbanístico del territorio, sin agotar sus recursos, ni saturar las infraestructuras supramunicipales o desvirtuar la función que les es propia.

Si hubiera Plan de Acción Territorial con previsiones aplicables al caso, la Resolución autonómica se fundará en ellas.

C) Requerir en la ordenación estructural del plan unas determinaciones con precisión suficiente para garantizar la correcta organización del desarrollo urbano y, con tal fin, recabar la creación, ampliación o mejora de reservas para espacios públicos y demás dotaciones, así como velar por la idoneidad de las previstas para servicios supramunicipales.

D) Garantizar que la urbanización se desarrolle de conformidad con lo dispuesto en el art. 17.4, dando preferencia a su ejecución por actuaciones integradas de características adecuadas.

E) Coordinar la política urbanística municipal con las políticas autonómicas de conservación del patrimonio cultural , de vivienda y de protección del medio ambiente.

F) Evaluar la viabilidad económica del plan en aquellas actuaciones que aumenten el gasto público en obras de competencia supramunicipal.

La Generalidad no podrá aprobar definitivamente los planes que incurran en infracción de una disposición legal estatal o autonómica.

2. Las resoluciones autonómicas sobre la aprobación definitiva nunca cuestionarán la interpretación del interés público local formulada por el municipio desde la representatividad que le confiere su legitimación democrática, pudiendo fundarse, exclusivamente, en exigencias de la política urbanística y territorial de la Generalidad, definida por esta ley e integrada por los cometidos antes enunciados. Como garantía de ello, la Resolución suspensiva o denegatoria deberá ser expresamente motivada y concretar el apartado del número anterior en que se fundamente o el precepto legal que entienda infringido."

TERCERO.- Sin cuestionar tales competencias autonómicas de control, lo cierto es que , en el caso que nos ocupa, la resolución recurrida no sólo no explicita cual es el interés supralocal que se protege con la misma, ni cual sea el precepto infringido por la actuación municipal, sino que su motivación incide sobre cuestiones que no son propias de la ordenación estructural del planeamiento; en sede jurisdiccional, al contestar la demanda, se busca la cobertura de la intervención autonómica en la pretendida infracción de normativa legal o autonómica por parte del PGOU, concretamente de los arts. 8 y 14 de la Ley 6/98 y 9.2 y 13 LRAU, relativos a la naturaleza del suelo urbano y al estatuto de sus propietarios, y al art.6 de esta última , referente a los requisitos para que los terrenos adquieran la condición de solar.

Tan genéricas referencias normativas no vienen, sin embargo, avaladas por el resultado de la prueba practicada en este procedimiento. Así, a la vista del Informe del Arquitecto Municipal y planimetría anexa al mismo, se puede constatar que las propiedades de los codemandados vulneran las Normas Urbanísticas del PGOU, cuyo articulo 6.5.7.3 sólo autoriza como tolerancia dos plantas menos en los edificios de más de tres plantas, y en el presente caso se trata de edificaciones de 2 plantas cuando el Plan permite 5 , por lo que se excede de dicha tolerancia; asimismo, una de las parcelas queda afectada por retranqueo a las alineaciones del PGOU, al ocupar la edificación suelo recayente a vial público municipal en la parte recayente a las Calles Pla de L'Arc, Cronista Domingo Uriel y Bétera; y en cuanto a la otra, parte de la edificación de dos plantas ocupa suelo del patio interior de la manzana donde sólo se permite una altura. Se encontrarían, pues, fuera de ordenación en todos esos aspectos, y sólo el ajuste a las previsiones del planeamiento les atribuiría la condición de solares edificables.

Por otro lado, y aunque , como se desprende del informe del Perito Sr. Juan Ignacio, las parcelas de los codemandados disponen de los servicios urbanísticos imprescindibles, tales como acceso rodado, abastecimiento de agua, suministro de energía eléctrica, calzada pavimentada y aceras , así como alumbrado público. Sin embargo, tales servicios han de ser suficientes para la edificación prevista o atribuida por el PGOU, y como advierte la Corporación, ni el caudal de agua potable, ni la potencia de energía eléctrica son suficientes para la edificabilidad que contempla el Planeamiento sobre dichas parcelas (5 alturas frente a las 2 existentes), y nada en contra se acredita por el perito de los codemandados; por ello, ya desde el P.G.O.U. de 25/noviembre/1985 se delimitó la UE num. 10 precisamente para asegurar la dotación de nuevos y mejores servicios a todas las parcelas de su ámbito, que les permitieran afrontar los requerimientos derivados de su mayor edificabilidad, a través de una actuación urbanística unitaria y conjunta que garantiza la mayor calidad y homogeneidad de las obras de urbanización , como se recoge en el art. 6.3.c) LRAU, como uno de los objetivos de las actuaciones integradas.

En definitiva, se trata de parcelas clasificadas como Suelo Urbano, pero nada impide que el suelo urbano pueda incluirse en Unidades de Ejecución (art. 10.2 Reglamento valenciano de Planeamiento de 1998 ), para ajustarse a las previsiones del PGOU y, de esta forma , mediante la contribución a las cargas urbanísticas derivadas de la implantación de las nuevas dotaciones de servicios requeridas por la mayor edificabilidad posibilitada sobre ellas, puedan beneficiarse del incremento del aprovechamiento que el Plan les reconoce, por encima del que actualmente tienen materializado; todo ello, sin perjuicio de que en las cuentas de liquidación de la reparcelación que, en su caso, se lleve a cabo, se tengan en cuenta los servicios ya existentes, así como la edificabilidad materializada, garantizándose de este modo la equitativa distribución de beneficios y cargas.

No cabe , pues, asumir las premisas sobre las que descansa la Resolución autonómica recurrida, es decir , que a las referidas pareclas no se les implantan ni mejoran los servicios urbanísticos, pues éstos ya existen, y que en consecuencia deben excluirse de la UE y someterse al régimen de las actuaciones aisladas.

Procede, por las razones expuestas, la estimación del presente recurso y la correlativa anulación del acto administrativo al que éste se refiere.

CUARTO.- No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso,

Fallo

I.- Se estima el Recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LLIRIA, contra la Resolución de 27/mayo/2005 de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente, que estima parcialmente determinados recursos de alzada interpuestos contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 26/septiembre/2003, aprobatorio del P.G.O.U. de Lliria.

II.- Se anula dicha resolución por ser contraria a derecho, debiendo mantenerse las previsiones del PGOU de 2.003 , con relación a las parcelas a las que se refiere este procedimiento.

III.- No procede hacer imposición de costas.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente , devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que , como Secretario de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.