Sentencia Administrativo Nº 89/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 60/2012 de 04 de Febrero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a cuatro de febrero de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 89

En el recurso contencioso-administrativo número 60/2012, deducido por Dª Encarnacion frente a las dos siguientes resoluciones administrativas:

-acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 4 de abril de 2011, por el que se dispuso aprobar definitivamente la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia.

-y acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 29 de marzo de 2011, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del plan parcial del sector PP-4, condicionada a la aprobación definitiva del mencionado plan parcial del sector PP-4 por la Comisión Territorial de Urbanismo.

Ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA, y parte codemandada el AYUNTAMIENTO DE ALDAIA, RAF IBÉRICA S.A. y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguido por los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara por la Sala sentencia que declarase nulos los actos administrativos impugnados, así como los instrumentos de planeamiento aprobados en virtud de los referidos actos, con imposición de costas a la Administración demandada.

SEGUNDO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la Sala que declarara la conformidad a derecho de la resolución autonómica impugnada.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Aldaia contestó a la demanda mediante escrito solicitando el dictado de sentencia desestimatoria de tal demanda, y que confirmase los actos administrativos impugnados, por ser conformes a derecho.

CUARTO.- La codemandada Raf Ibérica S.A. y el Abogado del Estado no contestaron a la demanda en tiempo y forma legal, teniéndoseles por decaídos en su derecho al trámite.

QUINTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

SEXTO.-Se señaló la votación y fallo del asunto para el día veinticinco de noviembre de dos mil catorce.

SÉPTIMO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La actora, Dª Encarnacion , deduce el presente recurso contencioso-administrativo, según ha sido expuesto, frente a los dos siguientes acuerdos administrativos:

-acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 4 de abril de 2011, por el que se dispuso aprobar definitivamente la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia.

-y acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 29 de marzo de 2011, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del plan parcial del sector PP-4, condicionada a la aprobación definitiva del mencionado plan parcial del sector PP-4 por la Comisión Territorial de Urbanismo.

SEGUNDO.-Alega la demandante, como primer motivo impugnatorio, que una vez dictada por esta Sala y Sección la sentencia firme nº 1417/10, de 29 de octubre de 2010 , anulatoria del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 20 de abril de 2007 que había aprobado definitivamente la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia, dicha Comisión volvió a aprobar nuevamente esa homologación y plan parcial sin someter tales instrumentos urbanísticos nuevamente al trámite de información pública, limitándose a recabar, además de un informe de la Dirección General de Aviación, el informe de la Confederación hidrográfica del Júcar cuya ausencia había motivado la referida anulación jurisdiccional de aquellos instrumentos, por lo cual los nuevos instrumentos urbanísticos aprobados son radicalmente nulos por infracción de las normas del procedimiento legalmente establecido para la aprobación de los planes de urbanismo. Sostiene asimismo la demandante que el acuerdo plenario municipal de 29 de marzo de 2011 que aprobó la modificación puntual del plan parcial del sector PP-4 es también nulo de pleno derecho, al tener por objeto la modificación de un plan parcial declarado nulo.

Se oponen la Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Aldaia a las referidas alegaciones impugnatorias aduciendo que el acuerdo de la C.T.U. de Valencia de 4 de abril de 2011 dispuso la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado por esa C.T.U. del acuerdo de 20 de abril de 2007, lo que es conforme a lo regulado en el art. 66 de la Ley 30/1992 , que prevé, para los supuestos de declaración de nulidad o anulación de actuaciones, la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Añade la Generalitat Valenciana que también la declaración de nulidad de un acto administrativo por los Tribunales produce ese efecto de conservación de actos y trámites integrantes del expediente, tal como así tiene declarado esta Sala y Sección en sentencia, entre otras, nº 1736/08, de 20 de noviembre de 2008 .

TERCERO.-Así planteados los términos del debate procesal, resulta conveniente, para la resolución de la litis, reseñar los siguientes datos que constan en el expediente administrativo:

-mediante sentencia de esta Sala y Sección nº 1417/10, de 29 de octubre de 2010, devenida firme, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 456/2008 , interpuesto por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, se anuló el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 20 de abril de 2007 de aprobación definitiva de la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia. Dicho pronunciamiento anulatorio vino fundado en la ausencia en el expediente de tramitación y aprobación de aquel plan parcial del preceptivo informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar justificativo de la disponibilidad de recursos hídricos suficientes para satisfacer las nuevas necesidades del sector.

-tras la anulación jurisdiccional del expresado acuerdo de la C.T.U. de Valencia de 20 de abril de 2007, el Ayuntamiento de Aldaia solicitó informe sobre suficiencia de recursos hídricos del sector a la Confederación Hidrográfica del Júcar, que emitió informe favorable en fecha 20 de diciembre de 2010.

-en fecha 28 de diciembre siguiente el citado Ayuntamiento acordó dar traslado de ese informe y del documento de homologación y plan parcial en su día aprobado provisionalmente por el mismo a la C.T.U., solicitando su aprobación definitiva.

-una vez tuvo entrada esa documentación en el Servicio Territorial de Urbanismo de Valencia, se requirió al Ayuntamiento para que aportara informe de la Dirección General de Aviación Civil respecto a las servidumbres aeronáuticas, y tras su cumplimentación, la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia dictó acuerdo de 4 de abril de 2011 aprobando definitivamente la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia.

CUARTO.-El Tribunal Supremo tiene declarado en diversas sentencias (por todas, STS, 3ª, Sección 5ª, de 15 de julio de 2014 -recurso de casación número 343/2012 -, que a su vez se remite a otras sentencias precedentes de ese mismo Tribunal), que nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones de carácter general -naturaleza de la que gozan los planes urbanísticos- que vulneran la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa, esto es, la nulidad plena, ex art. 62.2 de la Ley 30/1992 . Ese grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc, desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. Por tanto, añade el Tribunal Supremo, cuando se declara por sentencia la nulidad de un plan de urbanismo, sea un plan general o un plan de desarrollo, tal nulidad afecta a todas sus determinaciones, con los efectos propios de esa categoría de invalidez, de modo que no puede sostenerse con éxito que cuando se declara nula una parte del plan se diluyan o mermen los efectos de dicha nulidad plena. La misma naturaleza normativa de las declaraciones del plan declaradas nulas, continúa argumentando el T.S. en la aludida sentencia de 15 de julio de 2014 , hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación de actuaciones administrativas. En efecto, la conservación prevista en el art. 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los 'actos y trámites', y el presupuesto de hecho de que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen 'las actuaciones', y del mismo modo, la convalidación que se regula en el art. 67 de esa ley se refiere a los 'actos anulables', permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre acto y disposiciones generales, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos hace inviable la aplicación analógica a éstas últimas del instituto de la convalidación, que produciría no pocas distorsiones en el sistema.

La mencionada STS de 15 de julio de 2014 subraya asimismo que no procede la convalidación de los planes de urbanismo porque 'En primer lugar, ...porque está prevista para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...) ( STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 )'. Igualmente, sobre la conservación y convalidación añade aquella sentencia que 'no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (recurso de casación 5030/1995 ), 3 de enero de 2002 (recurso de casación 4901/1995 ) y 10 de mayo de 2011 (recurso de casación 2072/2007 ), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley , según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho ( STS de 31 de mayo de 2011 dictada en el recurso de casación nº 1221/2009 )'.

Expresamente en relación con los planes parciales, la STS, 3ª, Sección 5ª, de 25 de octubre de 2012 -recurso de casación número 2872/2010 -, manifiesta que 'El Plan Parcial aquí controvertido, como cualquier otro instrumento de planeamiento urbanístico, es una disposición de carácter general, siendo inequívoco su carácter normativo. Por ello, debe recordarse... que '...así como respecto los 'actos administrativos' nuestro ordenamiento distingue los supuestos de nulidad de pleno derecho ( artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) y de mera anulabilidad ( artículo 63 de la misma Ley ), tratándose de disposiciones de carácter general no existe tal dualidad, pues siempre que incurran en vulneración legal serán nulas de pleno derecho ( artículo 62.2 de la Ley 30/1992 )' . Precisamente por ello, añade dicha STS de 25 de octubre de 2012 , 'la sentencia alberga una contradicción, pues en su fundamentación acoge dos motivos de impugnación que conllevan la nulidad de pleno derecho del Plan Parcial impugnado, y, en cambio, en la parte dispositiva se ordena la retroacción de actuaciones al trámite de información pública'.

QUINTO.-Aplicada la jurisprudencia transcrita al caso de autos, es obvio que procede, al amparo del art. 62.2 de la Ley 30/1992 , la declaración de nulidad de pleno derecho de la aprobación definitiva mediante acuerdo de la C.T.U. de Valencia de 4 de abril de 2011 de la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia, por vulneración absoluta del procedimiento legalmente establecido para su aprobación -omisión del procedimiento en su totalidad, y no sólo, contrariamente a lo que sostiene la demandante, ausencia del trámite de información pública-, sin que, a tenor de dicha doctrina jurisprudencial, resulte posible la conservación de actos y trámites del anterior procedimiento administrativo anulado por la sentencia firme nº 1417/10 de esta Sala y Sección que se pretende por las Administraciones demandadas.

En definitiva, no bastaba con que la Generalitat obtuviera el informe favorable -de carácter preceptivo y vinculante- de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos del sector, cuya ausencia había motivado la anulación jurisdiccional de la anterior aprobación definitiva de la homologación sectorial y del plan parcial del sector PP-4, y otorgara seguidamente la nueva aprobación definitiva autonómica de esos mismos instrumentos urbanísticos, sino que, como en este sentido declaró la STS, 3ª, Sección 5ª, de 22 de noviembre de 2011 -recurso de casación número 4985/2010 - en el caso de la anulación jurisdiccional del PGOU de Castellón, a pesar de que el contenido material normativo del planeamiento no quedó afectado por el defecto procedimental que determinó la anulación por sentencia nº 1417/10 del plan parcial del sector PP-4, debió el Ayuntamiento de Aldaia, al acarrear ese defecto procedimental, por imperativo del art. 62.2 de la Ley 30/1992 , la nulidad radical o de pleno derecho del plan parcial anterior, iniciar un nuevo expediente con arreglo a la nueva realidad jurídica sobrevenida al momento de la segunda incoación, configurada por una normativa urbanística distinta, constituida fundamentalmente, pero no sólo, por la derogación de la LRAU y la vigencia de la LUV, y una vez aprobado provisionalmente dicho expediente, debió el Ayuntamiento elevarlo a la administración autonómica para su aprobación definitiva.

Cabe señalar, en otro orden de cosas, que la fundamentación jurídica de la sentencia de esta Sala y Sección nº 1736/08, de 20 de noviembre de 2008 , que se invoca por la Generalitat Valenciana en apoyo de la conformidad a derecho del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 4 de abril de 2011, no es aplicable al presente supuesto, por cuanto viene referida a la conservación de actos administrativos dictados en el seno de un procedimiento de aprobación de un PAI de gestión, que es, como en esa misma sentencia se dice expresamente, un mero acto administrativo y no una disposición general.

La declaración de nulidad de pleno derecho del referido acuerdo de la C.T.U. de 4 de abril de 2011 conlleva, a su vez, la declaración de nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 29 de marzo de 2011 por el que se dispuso aprobar definitivamente la modificación puntual del plan parcial del sector PP-4, al haberse otorgado esa aprobación municipal definitiva condicionada a la aprobación definitiva del mencionado plan parcial del sector PP-4 por la Comisión Territorial de Urbanismo.

A resultas de todo lo expuesto procede la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, sin necesidad de examinar la Sala las restantes alegaciones impugnatorias formuladas por la demandante ( STS, 3ª, Sección 5ª, de 31 de mayo de 2011 -recurso de casación número 3055/2007 -, entre otras), y de analizar, por tanto, el material probatorio practicado en estas actuaciones.

SEXTO.-En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal -aplicable por razones temporales al recurso contencioso-administrativo de autos-, procede hacer expresa imposición de costas procesales a la Generalitat Valenciana, al haber visto rechazadas ésta todas sus pretensiones.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima de 1.000 € por gastos de defensa y representación de la parte actora, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por esta parte como a la entidad del recurso.

Vistos los preceptos legales antecitados, concordantes y demás de general aplicación,

Fallo

1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo 60/2012, deducido por Dª Encarnacion frente a las dos siguientes resoluciones administrativas:

-acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 4 de abril de 2011, por el que se dispuso aprobar definitivamente la homologación y plan parcial del sector PP-4 de Aldaia.

-y acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia de 29 de marzo de 2011, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del plan parcial del sector PP-4, condicionada a la aprobación definitiva del mencionado plan parcial del sector PP-4 por la Comisión Territorial de Urbanismo.

2.- Declarar nulos los indicados acuerdos, por ser contrarios a derecho.

3.- Condenar a la Administración demandada al pago de costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima 1.000 € por gastos de defensa y representación de la parte actora.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma certifico.