Encabezamiento
S E N T E N C I A nº 000089/2017
En Santander, a 3 de mayo de 2017.
Vistos por D. Juan Varea Orbea, Juez del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santander los autos del procedimiento Ordinario 228/2016 sobre subvenciones en el que intervienen como demandante, la entidad ILUNION CEE LIMPIEZA Y MEDIOAMBIENTE SA, representada por la Procuradora Sra. Abascal Portilla y defendida por el letrado Sr. Alonso Cristobo y como demandado la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Cantabria, representada y asistida por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, dicto la presente resolución con base en los siguientes:
Antecedentes
PRIMERO.- La Procuradora Sra. Abascal Portilla presentó, en el nombre y representación indicados, escrito de interposición de recurso contencioso administrativo contra la Resolución de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Cantabria de 20-5-2016 que desestima el recurso de alzada contra la Resolución de la Directora del Servicio Cántabro de Empleo de 9-3-2015 que inadmite la solicitud de la subvención solicitada.
Admitido a trámite el recurso se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente.
SEGUNDO.-Evacuado este trámite y efectuados los emplazamientos exigidos en la ley, se dio traslado al actor para que formulara demanda en la que solicitó la declaración de nulidad de la resolución recurrida declarando procedente la concesión de la ayuda.
Tras ello, se dio traslado a los demandados personados que presentaron su contestación en tiempo y forma oponiéndose a la pretensión.
Fijada la cuantía del pleito en indeterminada y resueltas las cuestiones procesales planteadas se acordó recibir el pleito a prueba señalándose día y hora para la práctica de las admitidas como pertinentes y útiles, esto es, documental.
TERCERO.-Finalizado el periodo de prueba, se presentaron conclusiones por las partes tras lo cual el pleito quedó visto para sentencia.
Fundamentos
PRIMERO.-La parte actora solicitó el 25-2-2016 la subvención en el marco del Decreto 1/2015 para la financiación de los costes salariales del primer semestre del año 2016 acompañando justificación de la cantidad conforme al art. 8.2.c ). Recurre la inadmisión de la solicitud por presentarse fuera de plazo entendiendo que debe hacerse una interpretación junto con la DAU del decreto, que permitiría reconducir la solicitud o haberla subsanado. Se suscitaría así un problema de interpretación de los arts. 10.1, 11.4 y DAU del Decreto que debe resolverse atendiendo a la función social del Centro, como se argumenta en sentencia del juzgado nº 2 que se acompaña.
Frente a dicha pretensión el Gobierno sostiene la corrección en la tramitación del expediente. La administración, en la materia, ejercita una potestad reglada que, en materia de subvenciones, no admite interpretaciones extensivas y menos aún en cuanto al plazo, perentorio, conforme doctrina del TS. Además, la DAU no establece ninguna excepción al plazo del art. 7.2, en relación a los arts 23.2 Ley 6/2004, 23.2 LGS y 47 LRJAP 30/1992, sino un régimen especial para justificar el importe de gastos.
La cuantía se fija en indeterminada.
SEGUNDO.-El marco normativo aplicable al debate es el Decreto 1/2015 de 15 de enero que regula el procedimiento de concesión directa de subvenciones a centros especiales destinadas al mantenimiento de puestos de trabajo ocupados por personas con discapacidad.
El art.10 dispone que '1. La Dirección del Servicio Cántabro de Empleo resolverá motivadamente sobre la solicitud de subvención.
En la resolución se acordará tanto el otorgamiento de las subvenciones, como la desestimación y la no concesión, por desistimiento, la renuncia al derecho o la imposibilidad material sobrevenida.'
El art. 11 señala que '1. Se anticipará el pago las subvenciones que sean concedidas, sin necesidad de prestar garantías a favor de la Administración, de la siguiente forma:
a) Dictada la resolución de concesión, el Servicio Cántabro de Empleo tramitará el reconocimiento de la obligación de pago por un importe nunca superior al último importe justificado por el mismo concepto, es decir, por el mismo semestre natural liquidado.
b) Si, presentada la documentación justificativa de cada semestre, resultara un saldo a favor del centro especial de empleo beneficiario, el Servicio Cántabro de Empleo tramitará el expediente de reconocimiento de la obligación por el correspondiente importe, con el límite de la cuantía concedida. Si sucediera lo contrario, procederá el reintegro de la subvención por la diferencia entre lo pagado y lo justificado.
4. La justificación se presentará mensualmente, hasta el día 10 del mes siguiente al de referencia, con independencia de que haya sido dictada o no la resolución de concesión.
No obstante, los documentos de cotización y el justificante de ingreso de las retenciones practicadas a cuenta del IRPF (modelo 111), se presentarán en el plazo de un mes, desde que sean tramitados ante la Tesorería General de la Seguridad Social y ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria, respectivamente.
El dossier que contenga la documentación acreditativa del cumplimiento de la normativa sobre información y publicidad se presentará semestralmente, junto con la documentación correspondiente al último mes del semestre.'
Y su DAU regula que '1. En el caso de que un centro especial de empleo no tuviera liquidada ninguna justificación por el mismo concepto del mismo semestre natural, bien por no haber presentado solicitud, bien por no habérsele concedido la subvención, bien por no haber sido revisada y aceptada la justificación económica, no procederá la concesión y el anticipo según lo anteriormente regulado, si no la concesión de la subvención por mensualidades previa justificación de cada mes, según lo establecido en esta disposición.
2. En este supuesto, además de la solicitud junto con la documentación que debe acompañarla, se presentará la documentación justificativa del gasto subvencionable en la forma y plazos establecidos en este decreto, con carácter previo a la resolución.
3. Una vez revisada la documentación justificativa, se podrán dictar resoluciones mensuales concediendo la subvención que corresponda según el gasto justificado.
4. El pago de las subvenciones así otorgadas se realizará previa comprobación de que el beneficiario se halle al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias con la Agencia Estatal de Administración Tributaria, frente a la Seguridad Social y de sus obligaciones con la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, o de cualquier otro ingreso de derecho público, y siempre que no se haya dictado resolución de procedencia de reintegro, salvo que se satisfaga o se garantice la deuda en la forma prevista en la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio, de Subvenciones de Cantabria'.
Destacar que el art. 6 establece que el procedimiento de concesión será el directo del art. 22.2 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , así como en el art. 22.3 c) de la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio , de Subvenciones de Cantabria, en relación con su art. 29
Y en relación al plazo para solicitar la ayuda, es el art. 7.2 Decreto el que señala que '2. Las solicitudes se presentarán:
- En el mes de mayo de cada año, para los costes salariales correspondientes a las nóminas del segundo semestre del año natural.
- En el mes de noviembre de cada año, para los costes salariales correspondientes a las nóminas del primer semestre del año natural posterior.'
TERCERO.-Dicho esto, la resolución inadmite la subvención pedida para costes salariales del primer semestre de 2016 (enero a junio más extra).
Analizando los motivos de fondo esgrimidos, en primer lugar, el actor alega que no se ha adoptado ninguna de las decisiones del art. 10.1 del Decreto. Evidentemente, la forma de terminación de un expediente administrativo no solo se regula en el Decreto, sino también en la norma legal que desarrolla y en la norma básica de procedimiento común, que era la LRJAP . En cualquier caso, ello no determinaría automáticamente ningún derecho a la concesión, para la cual, debe analizarse el fondo y el cumplimiento de los requisitos, y solo reconducir la expresión adoptada en la resolución, a la correcta, en este caso, la desestimación.
En segundo lugar, se apela al criterio interpretativo atendiendo a la condición de la entidad como centro especial y la finalidad de mantener puestos de trabajo para personas con discapacidad. Ese criterio no basta para resolver el problema planteado, la denegación por extemporánea de la solicitud, pues esos requisitos del centro y del fin son la condición de fondo para obtener la ayuda o subvención que cumplen todos los sujetos destinatarios de la norma. En un procedimiento de subvención, el solicitante concurre con otros posibles beneficiarios en un procedimiento de concurrencia para el disfrute de unos fondos limitados. Por ello, junto a los requisitos de fondo, para acceder a la ayuda, se regulan otros deberes de tipo formal, esenciales para acceder a la misma. De no ser así, habría que conceder la subvención con independencia del momento y forma en que se solicite (carga para el beneficiario) atendiendo solo al fondo. Esto supondría derogar los requisitos formales de la norma que establecen los arts. 9.4.c) LG S 38/2003 y afectaría al derecho de igualdad de otros posibles beneficiarios.
Lo que se discute aquí es si hay o no un plazo y si es o no perentorio.
El objeto del Decreto se regula en el art. 1.1 al señalar que 'El presente decreto tiene por objeto regular el procedimiento de concesión directa de subvenciones a centros especiales de empleo, destinadas al mantenimiento de los puestos de trabajo ocupados por personas con discapacidad, mediante la subvención parcial de su coste salarial.'
Su art. 11 regula el pago. Ese pago exige la previa solicitud presentando la documentación oportuna conforme al art. 7 y 8. El art. 11 lo que establece es que el importe se anticipa y, como se anticipa y aún no está justificado el gasto salarial del periodo, se da por el del último semestre justificado y liquidado. Tras ese pago anticipado, debe justificarse el gasto real en que se incurre en el semestre subvencionado, de lo que puede resultar un saldo a favor del centro o del SCE.
El art. 11.3 regula la justificación de ese gasto, una vez producido (no confundir con la documentación a presentar para la solicitud). Esa justificación se presenta mensualmente (apartado 4),
Precisamente, cuando no sea posible el anticipo, porque nunca se ha liquidado un semestre previo, por no haberse pedido (ser la primera vez), haberse denegado o no haberse justificado debidamente, entra en juego la DAU, permitiendo dar la subvención pero no anticipadamente, sino justificando el gasto mes a mes. Esta DAU no es por ello, una excepción al plazo sino una vía alternativa para el supuesto concreto que regula.
El objeto de este pleito es la denegación de la subvención, no de la falta de justificación de la dada para el periodo previo. Y la solicitud claramente se refiere al semestre primero y se pide antes, es decir, por anticipo y no justificando el gasto mes a mes. Esa solicitud es claramente extemporánea, como el propio actor reconoce en sus alegaciones manifestando que ha incurrido en un error. El plazo, como todo el procedimiento, es un elemento reglado, obligatorio para administrado y administración ( art. 47 LRJAP ) que no puede ser ampliado una vez prelucido (art. 49).
CUARTO.-La subvención constituye una ayuda pública que se enmarca en lo que se denomina actividad de fomento de la Administración que implica una colaboración o cooperación entre la Administración y el particular en la consecución de objetivos de interés general o público (EM Ley 38/2003 General de subvenciones). Tal actividad supone el nacimiento de una relación jurídica en la que cada parte ostenta deberes y derechos.
En relación al carácter reglado y vinculante de la norma de regulación del procedimiento, se han pronunciado las STS 6-4-2017 , de fecha 1 de febrero de 2010 y la STS 15 de diciembre de 2009 , que establecen que 'Resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»). Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste ».)'
En relación al plazo de solicitud la STSJ de Galicia de 7-7-2004 resolvió del siguiente modo: 'El fundamento en que se ha basado la Administración autonómica para denegar la subvención de incentivos a la contratación indefinida ha sido que la solicitud se ha presentado fuera de plazo , porque el artículo 8, apartado 2º, de la Orden de 5 de julio de 2002 antes mencionada establece que el plazo de solicitud finaliza el 10 de septiembre de 2002, y la recurrente presentó su petición de subvención por transformación en indefinidos de los contratos en prácticas de cuatro trabajadores el 27 de septiembre de 2002...
Las bases de las convocatorias de las ayudas y subvenciones constituyen la norma por la que ha de regirse la decisión sobre la concesión o denegación de la ayuda económica postulada, y a ellas hay que sujetarse literal y estrictamente por cuanto que una interpretación extensiva podría conducir a la consiguiente inseguridad jurídica derivada de la incertidumbre sobre su aplicación. En aras de preservar los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamados en el artículo 9.3 de la Constitución EDL 1978/3879 , a los criterios fijados en las bases han de ajustarse, no sólo la Administración, sino también todos los participantes, incluido el recurrente, pues en otro caso se generarla en su favor un privilegio discriminatorio y vulnerador del principio de igualdad ( art. 14 de la Constitución EDL 1978/3879 ) A ello ha de agregarse que para la ayuda de que se trata existe limitación presupuestaria, para cuya justa distribución se exige el cumplimiento de concretos requisitos, en este caso, aparte de otros, la presentación antes del 10 de septiembre de 2002, de tal modo que la solicitud posterior a dicho plazo excluye de la misma al solicitante, pues de no mantenerse el rigor indicado resultarían perjudicados otros solicitantes que si han cumplido adecuadamente dicho presupuesto, que se verían abocados a repartir el importe total de la ayuda (que siempre es limitado), aparte de significar un privilegio inadmisible por 'discriminatorio a favor de quien resulta' beneficiado pese a no cumplir con el requisito de presentación en plazo .
Lo que no cabe tampoco es solicitar una ayuda económica en base a una Orden que contiene unas bases y requisitos que se han aceptado por no haberlos combatido, y posteriormente, una vez que se deniega la ayuda en función de esas bases, pretender combatirlas por reputarlas contrarias a Derecho.
Hay que recordar que la subvención es una atribución patrimonial que se concede a fondo perdido y está afectada al fin que justifica su otorgamiento por un ente administrativo a favor de un particular, debiendo respetarse para la subvención los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, derivándose de este último que el otorgamiento resulta reglado por el cumplimiento de los requisitos legales a los que se anuda su concesión, por lo que si no se acata el requisito relativo a la presentación a tiempo de la solicitud lógicamente ha de denegarse la petición en base a dicha extemporaneidad.'.
En igual sentido, STSJ Cast-La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo de 6 febrero 2006 .
Es por ello que la resolución no incurre en ninguna infracción del ordenamiento ni en causa alguna de nulidad o anulabilidad y la demanda debe ser desestimada.
QUINTO.-De conformidad con el art. 139 LJ , las costas se imponen a la parte que vea rechazadas todas sus pretensiones, salvo que se aprecie y así se razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
SE DESESTIMA ÍNTEGRAMENTEla demanda interpuesta por la Procuradora Sra. Abascal Portilla, en nombre y representación de la entidad ILUNION CEE LIMPIEZA Y MEDIOAMBIENTE SA contra la Resolución de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno de Cantabria de 20-5-2016 que desestima el recurso de alzada contra la Resolución de la Directora del Servicio Cántabro de Empleo de 9-3-2015.
Las costas se imponen a la parte actora.
Notifíquese esta resolución al interesado, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, mediante escrito razonado que deberá contener las razones en que se fundamente, y que deberá presentarse ante este Juzgado, en el plazo de quince días, a contar desde el siguiente a su notificación. Para la interposición de dicho recurso es necesaria la constitución de depósito en la cuenta de depósitos y consignaciones del Juzgado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ y por el importe previsto en tal norma, lo que deberá ser acreditado a la presentación del recurso.
Así por esta mi sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrado-Juez que la suscribe, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha.
