Sentencia Administrativo Nº 890/2012, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 547/2011 de 19 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00890/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ILLES BALEARS

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SENTENCIA

Nº 890

En la Ciudad de Palma de Mallorca a 19 de diciembre de dos mil doce.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Pablo Delfont Maza.

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster.

Dª Carmen Frigola Castillón.

Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los autos Nº 547/2011, dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de la entidad 'FUNDACIÓN LIORNA', representada por el Procurador D. JAVIER DELGADO TRUYOLS y defendida por el Letrado D. RAFAEL PALMER RAMIRO; y como demandada LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMAS DE LES ILLES BALEARS (Conselleria d'Afers Socials, Promoció i Inmigració), representada y asistida por el Abogado de sus Servicios Jurídicos.

Constituye el objeto del recurso el Decreto 115/2010, de 12 de noviembre, del régimen especial de las ayudas al exterior en materia de cooperación al desarrollo y solidaridad internacional, aprobado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears a propuesta de la Consellera d'Afers Socials, Promoció i Inmigració (publicado en el BOIB nº 170, de 23 de noviembre de 2010).

La cuantía se fijó en indeterminada.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.Interpuesto el recurso en fecha 13 julio de 2011 se le dio el traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrarios al ordenamiento jurídico los artículos 2 y 4.2, así como la sección I del Capítulo II de la disposición general impugnada.

TERCERO.Conferido traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, primero, formuló alegaciones previas al considerar que el recurso se había interpuesto de forma extemporánea, siendo desestimada mediante Auto dictado el 2 de marzo de 2012.

CUARTO.Presentado el escrito de contestación en tiempo y forma, interesando que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso, ante la falta de legitimación activa de la actora y, subsidiariamente, se opuso a la misma y suplicó que se dictara sentencia confirmatoria del Decreto recurrido.

QUINTO.No habiéndose interesado el recibimiento del pleito a prueba y declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia, se señaló para la votación y fallo, el día 19 de diciembre de 2012.

Fundamentos

PRIMERO.Como hemos anticipado en el encabezamiento, en el presente recurso se impugna el Decreto 115/2010, de 12 de noviembre, del régimen especial de las ayudas al exterior en materia de cooperación al desarrollo y solidaridad internacional, aprobado por el Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears (publicado en el BOIB nº 170, de 23 de noviembre de 2010).

La fundación recurrente interesa que se declare la nulidad de los artículos 2 , 4.2 y la sección I del Capítulo II del Decreto impugnado, invocando que no se cumplen los requisitos exigidos para la concesión directa de subvenciones en el artículo 22.2 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , ni tampoco en el artículo 67 del Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 887/2006 , además de que deberían aprobarse por el Consell de Govern de les Illes Balears, al imponerlo la legislación básica.

La representación procesal de la Administración demandada ha solicitado, primero, que se declare la inadmisibilidad del recurso, ya que la fundación actora carece de legitimación activa, ya que no reúne las condiciones para ser beneficiaria de una ayuda concedida unilateralmente, de acuerdo con el artículo 4.2 a) del Decreto recurrido, de acuerdo con el artículo 19.1 a ) y 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio . En cuanto al fondo, interesa que se desestime el recurso planteado de adverso, alegando que el Decreto 115/2010 ha sido aprobado por el Consell de Govern, en cuanto a la concesión directa o unilateral de ayudas, en desarrollo del artículo 5 del Texto Refundido de la Ley Balear de Subvenciones y de la disposición adicional sexta la Ley 9/2005, de 21 de junio, de Cooperación al Desarrollo , que permiten exceptuar los principios de publicidad o concurrencia en los procedimientos de concesión de ayudas con cargo a los créditos de cooperación al desarrollo. Se cumplen las condiciones consignadas en el artículo 22.2 de la Ley Estatal 38/2003, de 17 de diciembre , general de Subvenciones y en el artículo 7 del Texto Refundido Balear , ya que se concurren motivos sociales, humanitarios o que dificultan la efectividad de la concurrencia, siendo coherente la restricción de beneficiarios. No existe norma alguna que imponga que el otorgamiento de estas subvenciones directas deba corresponder al Consell de Govern, ya que el artículo 28 de la Ley Estatal de Subvenciones no tiene carácter básico, y sin que la actora haya impugnado el artículo 5 del Decreto 115/2010 .

SEGUNDO.Con carácter antecedente, debemos examinar si concurre el óbice procesal suscitado por la representación de la Administración Autonómica, es decir, si la Fundación Liorna ostenta o no un interés legítimo para impugnar el Decreto 115/2010, de acuerdo con el artículo 19.1 a ) y 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

El Tribunal Supremo, en la Sentencia de 14 de abril de 2008 determina al respecto que:

'Acepta el art. 19. 1.a) LJCA 1998 la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo situación que alega concurre la federación sindical recurrente.

No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exige reunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.

Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas sean las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.

En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva'.

Como se colige de los Estatutos de la Fundación recurrente, la misma tiene entre sus fines de interés general 'Llevar a cabo acciones encaminadas a la Cooperación al Desarrollo, erradicación de la pobreza y ayuda humanitaria en el ámbito nacional e internacional'(artículo 6), teniendo un ámbito de actuación nacional, pero pudiendo realizar acciones de Cooperación Internacional al Desarrollo, como se establece en su artículo 5.

La Administración demandada sostiene que esta ausencia de ventaja o desventaja procede del incumplimiento de las condiciones recogidas en el artículo 4.2 a) del Decreto impugnado, ya que no puede ser beneficiaria de estas ayudas concedidas directamente.

Este Tribunal no comparte el criterio manifestado por la Administración Autonómica, primero, porque la disposición general recurrida regula un sistema de ayudas para actividades de cooperación al desarrollo y la solidaridad realizadas en el exterior, las cuales se encuentran dentro del ámbito y fines de la entidad recurrente, como hemos expuesto.

Segundo, porque la fundación actora impugna directamente el precepto por el que se le excluye como posible beneficiaria de estas ayudas concedidas directamente.

Por consiguiente, el recurso merece un examen en cuanto al fondo.

TERCERO.Los preceptos impugnados responden al siguiente tenor literal:

' Article 2

Àmbit d'aplicació

La regulació continguda en aquest Decret és aplicable als procediments de concessió d'ajudes a l'exterior en matèria de cooperació per al desenvolupament i solidaritat internacional, l'establiment o la gestió de les quals corresponen a l'Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears i a les entitats públiques que en depenen. Aquest Decret regula dues categories d'ajudes emmarcades en el camp de la cooperació internacional:

a) Subvencions i ajudes de cooperació internacional concedides unilateralment en desenvolupament de la política de projecció institucional de la Comunitat Autònoma en l'àmbit de la solidaritat internacional, que tenguin per objecte el desenvolupament social, econòmic, educatiu, cultural, científic, tècnic, sanitari i ambiental dels països en desenvolupament i, en general, totes les activitats que coadjuvin a la solidaritat internacional.

Les subvencions i les ajudes es concedeixen per finançar, totalment o parcialment, programes, projectes o activitats de cooperació internacional, incloent-hi les emergències de caràcter urgent i immediat i l'acció humanitària, com també les que s'articulin a través de nous instruments de cooperació.

b) Subvencions i ajudes de cooperació per al desenvolupament i solidaritat internacional sotmeses als principis de publicitat i concurrència competitiva.

Es consideren actuacions en matèria de cooperació internacional per al desenvolupament:

1r. Les que es duguin a terme en països receptors d'ajuda al desenvolupament relatives, entre d'altres, a acció humanitària i emergències, cooperació per al desenvolupament, accions vinculades al codesenvolupament, i formació de cooperants, col· laboracions tècniques i intercanvi de cooperants i participación del voluntariat.

2n. Les activitats de sensibilització i educació per al desenvolupament, i la investigació i els estudis per al desenvolupament que s'executin a les Illes Balears.

Article 4

Entitats beneficiàries

(...)

2. En particular, poden ser beneficiaris:

a) De les subvencions i ajudes de cooperació internacional concedides unilateralment en desenvolupament de la política de projecció institucional i de cooperació a l'exterior de la Comunitat Autònoma en l'àmbit de la solidaritat internacional:

1r. Els estats i les organitzacions internacionals de dret públic creades per tractat o acord internacional.

2n. Les persones jurídiques estrangeres, públiques o privades, sense ànim de lucre.

3r. Per a ajudes d'emergències urgents i immediates i d'acció humanitària, les persones jurídiques públiques o privades sense ànim de lucre, espanyoles, que per la seva presència, experiència i implantació constitueixin la via única o preferent d'accés a l'acció humanitària a una zona determinada. D'aquestes circumstàncies, així com de la seva capacitat jurídica i d'actuar i de la seva solvència tècnica i econòmica, quan siguin necessàries per al desenvolupament de l'activitat, n'ha de quedar constància en l'expedient mitjançant un informe de l'òrgan directiu competent que faci la proposta.

Capítol II

Procediments de concessió de les ajudes a l'exterior en matèria de cooperación al desenvolupament i solidaritat internacional

Secció 1a

Procediment de concessió directa

Article 12

Formació de l'expedient

Prèviament a la concessió de les ajudes que preveu l'article 2.a) d'aquest Decret, l'òrgan competent per instruir el procediment ha de tramitar l'expedient administratiu corresponent, que ha d'incorporar els documents següents:

a) Un informe justificatiu en el qual s'han de descriure la finalitat, la causa, el compromís, l'acord o conveni i la raó de l'activitat o projecte a què es destina l'ajuda, la seva aplicació pressupostària, la població beneficiària potencial i les condicions a les quals, si s'escau, queda subjecte el lliurament.

Així mateix, s'hi ha de fer constar el caràcter singular de l'ajuda, l'apreciació de les circumstàncies referides en l'article 8.2 d'aquest Decret, i els principis o les directrius de política exterior en matèria de cooperació al desenvolupament i solidaritat internacional en virtut dels qual es concedeix, com també la

llei, el document, l'acord o el conveni en el qual es reculli i en virtut del qual es concedeix l'ajuda.

b) L'acreditació de l'existència de crèdit adequat i suficient per finançar les ajudes.

c) La resolució de l'òrgan competent per a la concessió de les ajudes per la qual s'inicia procediment.

Article 13

Convocatòria informativa

L'òrgan competent per concedir les ajudes pot dictar un acte de convocatòria informativa, el qual té el caràcter de simple pressupost dels procediments que, si s'escau, s'iniciïn després amb les sol·licituds que es presentin, en els termes i els terminis que estableixi la convocatòria informativa.

Article 14

Resolució de concessió

1. Les ajudes s'han de concedir individualment mitjançant l'apreciació discrecional de les circumstàncies que concorrin en cada supòsit, amb la comunicación prèvia al Consell de Govern quan hi concorri el supòsit que estableix l'article 8.2 del Text refós de la Llei de subvencions. En el cas de subvencions que concedeixen ens públics que depenen de la Conselleria d'Afers Socials, Promoció i Immigració, cal l'autorització prèvia del consell d'administració o òrgan anàleg, d'acord amb els estatuts de l'ens.

2. L'òrgan competent ha de dictar la resolució de concessió de l'ajuda, en la qual s'han de fer constar, com a mínim, els aspectes següents:

a) Identificació completa de l'entitat beneficiària i, si s'escau, de l'entitat col·laboradora.

b) Quantia, modalitat i forma de lliurament.

c) Finalitat de la subvenció o ajuda, programa, projecte o activitat subvencionable i condicions de la seva utilització.

d) Aplicació pressupostària a la qual s'imputa la despesa.

e) Termini d'execució.

f) Mecanismes de seguiment.

g) Termini i forma de justificació de la finalitat per a la qual s'ha concedit la subvenció o ajuda i de l'aplicació dels fons percebuts, amb indicació, si s'escau, de la quantia dels costs indirectes admissibles.

h) Règim de control, reintegrament i, si pertoca, sancions.

i) Termes en els quals ha de concretar-se el compromís de les entitats beneficiàries de compliment de la resolució.

j) Conseqüències derivades de l'incompliment o de la manca de justificación de la subvenció o ajuda.

k) Termes en els quals poden introduir-se modificacions sobre el que s'ha fixat en la resolució de concessió i règim d'autorització de les modificacions esmentades.

l) Si s'escau, mesures de difusió o publicitat que ha d'adoptar l'entitat beneficiària de la contribució de la Conselleria d'Afers Socials, Promoció i Immigració o de l'Agència de Cooperació Internacional de les Illes Balears.

3. Un cop adoptada la resolució de concessió, l'entitat beneficiària ha de manifestar el compromís formal del compliment dels requisits i les condicions que fixa la resolució, la qual cosa es pot dur a terme mitjançant la formalització d'un conveni instrumental, en els termes de l'article 21.2 del Text refós de la Llei de subvencions'.

CUARTO.La Fundación demandante esgrime de forma genérica que los citados preceptos incumplen los requisitos recogidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, tanto en cuanto a las condiciones para poder otorgar ayudas mediante procedimientos que quedan exceptuados de los principios de publicidad o concurrencia, como en cuanto al órgano competente para conceder las ayudas.

Tales argumentos deben ser rechazados.

El artículo 22 de la Ley General de Subvenciones (precepto que tiene carácter básico, de acuerdo con la disposición final primera del citado Cuerpo Legal ) regula los 'Procedimientos de concesión', distinguiendo un procedimiento ordinario -tramitado en régimen de concurrencia competitiva- y un procedimiento de otorgamiento directo:

'1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.

En este supuesto, y sin perjuicio de las especialidades que pudieran derivarse de la capacidad de autoorganización de las Administraciones públicas, la propuesta de concesión se formulará al órgano concedente por un órgano colegiado a través del órgano instructor. La composición del órgano colegiado será la que establezcan las correspondientes bases reguladoras.

Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones.

2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

3. No podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria'.

El artículo 5 del Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Balear de Subvenciones, en relación con las ayudas al exterior, dispone que:

' 1. Por decreto del Consejo de Gobierno tienen que aprobarse las normas especiales reguladoras de las ayudas al exterior.

2. Esta regulación puede contener excepciones justificadas a los principios de publicidad y concurrencia, así como reglas especiales en relación con el pago, la justificación, comprobación y control de la aplicación de los fondos, el reintegro y el régimen de infracciones y sanciones, en la medida en que las subvenciones se fundamenten en la actividad de proyección institucional y de cooperación al exterior del Gobierno de las Illes Balears y la naturaleza de los proyectos o las características de los destinatarios así lo requieran'.

El artículo 7 del citado Texto Refundido Balear regula las excepciones a los principios de publicidad y concurrencia, de forma correlativa al artículo 22 de la Ley Estatal :

'1. No se aplicarán los principios de publicidad y concurrencia en los siguientes casos:

a) Cuando las subvenciones tengan asignación nominativa en los presupuestos del ente público concedente.

b) Cuando la concesión o cuantía de las subvenciones venga impuesta por una norma de rango legal. En tal caso, el procedimiento de concesión se regirá por la normativa aplicable.

c) Cuando por las características especiales del beneficiario o de la actividad subvencionada no sea posible, objetivamente, promover la concurrencia pública.

d) Con carácter excepcional, las subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, o cualquier otra razón debidamente justificada que dificulte la concurrencia pública, mediante acuerdo del Consejo de Gobierno que tiene que fijar los programas presupuestarios correspondientes.

2. La imposibilidad de la concurrencia, así como las razones de interés publico y los criterios objetivos tenidos en cuenta para la concesión de la subvención, deberán quedar acreditados en el expediente.

3. Lo dispuesto en este artículo es aplicable sin perjuicio de las normas sobre publicidad de las subvenciones concedidas contenidas en esta Ley.'

La disposición adicional sexta de la Ley Balear 9/2005, de 21 de junio , de Cooperación al Desarrollo prevé esta excepción a los principios de publicidad y concurrencia, entre otros, en los procedimientos de concesión de subvenciones:

'Disposición Adicional Sexta. Normas especiales reguladoras de las subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo y solidaridad

El Gobierno de las Illes Balears, mediante decreto, puede exceptuar los principios de publicidad o concurrencia u otros aspectos del régimen de gestión, pago, control, reintegro o sanciones, en los procedimientos de concesión de subvenciones con cargo a los créditos de la cooperación para el desarrollo en la medida en que éstos sean desarrollo de la política de proyección institucional de la comunidad autónoma en el ámbito de la solidaridad internacional y sean incompatibles con la naturaleza de las subvenciones o con sus destinatarios'.

Partiendo de la habilitación concedida al Govern de les Illes Balears en esta disposición adicional sexta de la Ley Balear 9/2005 así como en el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley Balear de Subvenciones , y de conformidad con la posibilidad de excepción a los principios de publicidad y concurrencia en los procedimientos de otorgamiento de subvenciones cuando existan razones humanitarias, sociales o de imposibilidad de aplicación de tales postulados, prevista en el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones y en el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley Balear de Subvenciones , el Decreto 115/2010 desarrolla tales previsiones legales, sin incumplir las condiciones establecidas para posibilitar la concesión directa o unilateral de las subvenciones, al margen de un procedimiento de concurrencia competitiva -que es la regla general-, ya que concurren razones humanitarias, sociales y de dificultad de que se cumpla el principio de publicidad en determinadas ayudas destinadas a actividades de cooperación al desarrollo en el exterior

Tanto la Ley Balear 9/2005, como el Texto Refundido de la Ley de Subvenciones contemplan la regulación reglamentaria de estas ayudas al exterior, delegando expresamente en el Consell de Govern para regular su régimen jurídico, previsión cumplimentada en el Decreto impugnado, sin que se desprenda que el artículo 2, el artículo 4.2 a) ni la sección I del Capítulo II infrinjan norma básica alguna de la Ley Estatal de Subvenciones , sino que la excepción contemplada en el Decreto recurrido se incardina dentro de los supuestos recogidos en el artículo 22 del citado Cuerpo Legal , y sin que la competencia para el otorgamiento directo de estas subvenciones deba descansar necesariamente en el Consell de Govern, de forma paralela a la competencia del Consejo de Ministros en el ámbito competencial de la Administración Estatal, prevista en el artículo 28 de la Ley 38/2003 , ya que este precepto no ostenta condición de básico, de acuerdo con la disposición final primera de la Ley 38/2003 .

En atención a los razonamientos expuestos, el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.No se aprecia ninguno de los motivos que, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , obligue a hacer una expresa imposición de costas procesales, por lo que se estima adecuada su no imposición.

Vistoslos preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Se desestima la CAUSA DE INADMISIBILIDAD del recurso.

2º) DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo.

3º) DECLARAMOS conforme con el ordenamiento jurídico los artículos 2, 4.2 y la sección I del Capítulo II de la disposición general impugnada y, en su consecuencia, los CONFIRMAMOS.

4º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.

Contra la presente sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por la Magistrada de esta Sala Ilma. Sra. Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.