Sentencia Administrativo Nº 894/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 977/2011 de 05 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 977/11

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 894/14

En la ciudad de Valencia, a 5 de noviembre de 2014.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Bellmont Mora, Presidente, doña Rosario Vidal Más, don Fernando Nieto Martín, doña Begoña García Meléndez y don Antonio López Tomás, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 977/11, interpuesto por el Procurador DOÑA LAURA LUCENA HERRAEZ, en nombre y representación del CONSORCIO DOMON S.L. asistido del Letrado don JOSE MARIA BAÑO LEÓN contra la Resolución de fecha 13 de julio de 2011 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR sobre sanción de vertidos de aguas residuales de estación de servicio en Chiva, expediente NUM000 ( NUM001 ), en el que ha sido parte CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR, representada por el Abogado del Estado, siendo Ponente la Magistrada Doña Rosario Vidal Más y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 4.11.14.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de fecha 13 de julio de 2011 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR sobre sanción de vertidos de aguas residuales de estación de servicio en Chiva sin autorización, expediente NUM000 TTJ ( NUM001 ), sobre la base de que, en primer lugar, cuestiona la parte la imposición de una sanción de 6.000 € por unos hechos que han ocasionado, dicen, un daño de 8,06€ según la propia Administración.

Destaca la demanda que la sanción vulnera el principio de legalidad dada la anulación por el Tribunal Supremo de la técnica de tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, invocando la sentencia de 4 de noviembre de 2011 .

Estima además que se ha infringido el procedimiento establecido por la OMM/85/2008 de 16 de enero en cuanto a la toma de muestras y las garantías que deben rodearla.

En cuarto lugar, considera que la sanción es incongruente con los propios actos de la Administración ya que impone sanción por el vertido y al tiempo, liquida el canon por vertido, lo que supone la autorización del mismo (art. 113 del TRLA).

En quinto lugar, estima que se ha infringido el principio de tipicidad ya que la infracción debió ser calificada como leve dado el daño producido, incompatible con el carácter altamente contaminante del vertido, vulnerando la sanción asimismo el principio de graduación de la sanción.

Estima además que se ha generado indefensión porque la Administración no se ha pronunciado sobre las pruebas solicitadas en su día.

La Administración demandada se opone en base a la corrección del expediente administrativo y resolución en él recaída, rechazando cada una de las alegaciones de la demanda por las razones que expone.

SEGUNDO.- A la vista del expediente administrativo se desprende que:

El 19.7.10 la CHJ dicta propuesta de incoación de expediente sancionador en base a las actuaciones precedentes que relata en la parte fáctica de dicha resolución, acompañando la valoración de daños, cuantificados en 8,03€.

El 25.11.10 se dicta el acuerdo de iniciación de expediente sancionador, notificado el 3 de enero de 2011.

El mismo 3 de enero la parte presenta ante la CHJ documentos relativos a las medidas que va a adoptar para evitar el vertido, solicitando la conformidad de la Confederación.

El 13.1.11 se formulan alegaciones por el demandante.

El 25 de enero de 2011 se dicta la Propuesta de Resolución, notificada el 7 de febrero.

El 24 de febrero se formulan alegaciones por el hoy demandante.

El 13 de julio se dicta la Resolución objeto de autos.

Se imputa pues infracción prevista en la Ley de Aguas, RDLe 1/01 cuyo artículo 116 relativo a las acciones constitutivas de infracción, establece en su párrafo 3 que se considerarán infracciones administrativas: a. Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas...f. Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

Por su parte, el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, artículo 316 que considera infracciones administrativas menos graves: 'a) las acciones u omisiones que causen daños a los bienes del dominio público hidráulico, siempre que la valoración de aquéllos esté comprendida entre 3.000.01 y 15.000.00 euros....g) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente y siempre que los daños derivados para el dominio público no fueran superiores a 15.000.00 euros...' -cantidades vigentes al tiempo de los hechosdesde la reforma operada por el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo.

TERCERO.-A la vista del planteamiento de la cuestión, debemos destacar que la misma ya ha sido objeto de previos pronunciamientos por esta misma Sala y Sección y así, tal y como invoca la demanda, a partir de la sentencia 41/13 de 24 de enero recaída en recurso contencioso-administrativo 117/10 veníamos aplicando los criterios que la STS de 4 de noviembre de 2011 vino a establecer en torno a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero, sentencia que por las razones que exponíamos en su día concluía, fallando 'casamos y anulamos, al mismo tiempo que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo sostenido por aquél contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero (BOE nº 25 de 29 de enero de 2008), ' por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y análisis de vertidos de aguas residuales', y por tanto, declaramos también:

Primero: la nulidad de esta Orden Ministerial en cuanto establece criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas, pero mantenemos su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplan;

Segundo: la nulidad, en todo caso , de sus artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2'

Pero como ya vinimos a establecer en la sentencia de 335/14, de 14 de mayo, recaída en recurso contencioso-administrativo número 450/11 :

'... la situación Jurisprudencial ha sido modificada posteriormente como pasamos a analizar.'

'Efectivamente, la STS 6136/2013, del Pleno de la Sala Tercera, de 03/12/2013, recaída en recurso 557/201 , se plantea de nuevo 'la eficacia jurídica de una valoración de los daños causados al DPH hecha antes de que los citados criterios técnicos hubieran sido aprobados, bien por las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas, a las que corresponde esa atribución según el tenor del artículo 28, letra j), del TRLA, o bien por el Ministro de Medio Ambiente, al que, sin perjuicio de las competencias de aquéllas, le es ordenado establecerlos por el artículo 326.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), tras su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo'

Y para ello, parte de un análisis de la evolución de la jurisprudencia en la cuestión, llegando a la postura que ha sido analizada en el anterior Fundamento Jurídico, para destacar a continuación que cuatro sentencias del año 2013, se apartan de la misma por considerar que la falta de criterios generales o la nulidad de la Orden no pueden suponer 'la desaparición o inaplicación del régimen sancionador previsto en el TRLA y en el RDPH; que habrá que estar al contenido de cada procedimiento para comprobar, primero, los criterios que se aplicaron para realizar la valoración, y determinar, después, si su proyección al caso concreto es conforme a Derecho; que lo relevante, a los efectos de fijar la indemnización por los daños ocasionados al DPH, es que en el expediente administrativo se encuentre justificación y motivación suficiente para que la valoración pueda ser comprendida por el sancionado e impugnada ante los tribunales; y que no se deduce del TRLA ni del RDPH que la previa fijación de aquellos criterios generales se contemplara en ellos como un elemento constitutivo de la tipicidad, sin el cual la definición del tipo estuviera incompleta.'

Y es esta postura la que asume el Pleno de la Sala Tercera por las razones que expone:

'Las acciones constitutivas de infracción definidas en el artículo 116.3 del TRLA, y en particular la de su letra a), única que los menciona, y la de su letra f), que habla del deterioro en la calidad del agua, no incorporan la exigencia de que sólo se tengan o consideren como daños al DPH los que hayan sido determinados con arreglo a criterios generales previamente establecidos. Tampoco lo hacen los'tipos' que son definidos en los artículos 315 , 316 y 317 del RDPH, ni lo hacían los que lo eran en sus artículos 319 y 320 antes de ser derogados, estos dos, por el Real Decreto 367/2010 .

El artículo 28, letra j), del TRLA, al disponer que corresponde a las Juntas de Gobierno aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al DPH, dice también que tal aprobación ha de hacerse 'en su caso'; con lo que no impone de modo obligado el ejercicio de esa concreta atribución. A su vez, el artículo 118 del mismo Texto, al que remite aquella letra, nada dice sobre una exigencia como aquélla. El artículo 326.1 del RDPH, nada decía en su primitiva redacción acerca de que la valoración de los daños al DPH -a aplicar, como indicaba acto seguido, tanto a la tipificación de las infracciones y a la fijación de las multas, como a la determinación de las indemnizaciones- hubiera de hacerse con sujeción a criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.

Ese artículo 326.1, al ser modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , introdujo el mandato de que, al efecto de que el órgano sancionador realizara la valoración de los daños al DPH, y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente estableciera 'los criterios técnicos para su determinación'. Sin embargo, la introducción de tal mandato no puede ser interpretada en el sentido de que ese previo establecimiento pasara a ser un elemento constitutivo del 'tipo infractor', sin el cual la definición contenida en éste hubiera de entenderse incompleta, o sin el cual no pudiera aplicarse, pues un 'cambio' de tal trascendencia en el régimen sancionador ya regulado en el TRLA y en el RDPH, no podía ser hecho por una norma de rango reglamentario; máxime si, por lo ya dicho, el desarrollo o complemento del texto legal no pedía uno en ese sentido; y si nada anunció sobre ello la Parte Expositiva de aquel Real Decreto de 2003.Por tanto, su interpretación debe ser otra: La introducción, que llama para hacer aquello al Ministro de Medio Ambiente, manteniendo, como no podía ser de otro modo, las competencias de las Juntas de Gobierno, tiene, como más lógica, la finalidad de acrecentar el trato igual y la seguridad jurídica en una materia, la de la valoración de los daños al DPH, en que es más que posible que surjan criterios distintos en cada organismo de cuenca y órgano sancionador. De ahí ha de derivar, como efecto jurídico congruente con aquel mandato de establecimiento de aquellos criterios técnicos, que la Administración, una vez establecidos (como ha hecho por fin el Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, al añadir al RDPH los artículos 326 bis , 326 ter y 326 quater), haya de sujetarse necesariamente a ellos. Es tras ese establecimiento, pero no antes dado lo hasta aquí razonado sobre la interpretación de las normas del TRLA y del RDPH, cuando habrá que reputar inválida, ineficaz, una valoración de los daños al DPH que no se haya realizado de acuerdo con los criterios establecidos (y atendiendo, en su caso, a los generales que hayan acordado las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca); y ello, tanto a los efectos de la calificación de la infracción (artículo326.1 del RDPH, tras esa modificación de este año 2013), como al de fijar la indemnización que proceda (artículo 323.4 del RDPH, tras esa misma modificación).

Por fin, aunque el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, sustituido luego por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, intercaló en el artículo 117 del TRLA un apartado 2 de nueva redacción (renumerando como 3 y 4 los que antes eran apartados 2 y 3 del precepto), disponiendo en su inciso final que lo que ordena ponderar y tener en cuenta para la valoración del daño al DPH se hará de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca; ello tampoco obedeció entonces a la idea de que la aplicación del régimen sancionador en esta materia requiriera aquel previo establecimiento de los repetidos criterios técnicos, sino a la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 y, por tanto, a la de que, al establecerlos, se hiciera a través de una norma cuyo rango respetara la decisión de dicha sentencia. Así se desprende con claridad, no sólo del hecho de que esa norma con rango legal no incorpore en realidad criterios técnicos, o criterios distintos a los ya existentes (pues lo que ordena es que para la valoración de los daños al DPH se ponderará su valor económico; y que para la de los daños en la calidad del agua se tendrá en cuenta, como ya disponía el artículo 326.2 del RDPH, el coste del tratamiento que hubiera sido necesario para evitar la contaminación causada por el vertido y la peligrosidad del mismo), sino, también, del párrafo de su exposición de motivos en el que se lee: '[...] este real decreto -ley refuerza la potestad sancionadora en materia de aguas, imprescindible para garantizar la correcta aplicación de la legislación sustantiva. Lo que era de todo punto necesario y urgente tras la declaración de nulidad parcial de la Orden MAM/85/2008, de 16 de enero, por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales por la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 4 de noviembre de 2011, recaída en el recurso de casación núm. 6062/2010 . De esta forma, se incorporan al texto refundido de la Ley de Aguas, sin perjuicio del ulterior desarrollo reglamentario, los criterios generales que se tomarán en cuenta en la valoración del daño causado en el dominio público hidráulico, determinantes para calificar la infracción. En definitiva, se garantiza el ejercicio de la potestad sancionadora con pleno respeto al principio de legalidad ( artículo 25 de la Constitución ), en su doble vertiente de reserva legal y tipicidad '.

Se separa, por tanto, de una forma completa, lo que constituye la valoración de los daños de lo que constituye la integración del tipo legal, cuya realidad y trascendencia -de tenerlas- preexiste y subsiste a la dicha valoración, dando a esta un contenido distinto al que se le otorgó en la sentencia de 4 de noviembre de 2011 .

Y continúa diciendo la sentencia:

'SÉPTIMO.- En consecuencia... la valoración de los daños causados al DPH, efectuada en el expediente sancionador mediante informe de... la Técnica de Control y Vigilancia del DPH...es válida, en el sentido de que en ella pueden sustentarse, tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece, como la imposición de la obligación de indemnizar aquellos daños. Ello, porque las normas jurídicas entonces vigentes no imponían como únicas valoraciones admisibles las que estuvieran basadas en criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.'

Aunque sí añade que el hecho de ser válida no significa que sea certera ni libera al órgano jurisdiccional, si es combatida en el proceso, de analizarla y decidir, conforme a las normas de la carga de la prueba, si la cuantía es, o no la que haya de tomarse en consideración.

Y concluye la sentencia, tras analizar la prueba de autos y las alegaciones de las partes, que:

'Colocados así en una situación en la que es innegable que la conducta infractora causó daños al DPH, y en la que, por tanto, no sería razonable cifrar su importe en cero euros; debemos analizar si las alegaciones hechas y los elementos de juicio aportados al proceso permiten concretarlo con aquel grado de certeza' y puesto que en el supuesto de hecho que analiza sí llega claramente a una conclusión válida -por eficaz- a estos efectos: '...nos permite descartar lo que en un proceso como éste es importante: que el repetido importe fuera inferior a una determinada cifra' y partiendo de ello, rechazando la mayor parte de documentos aportados y dando prevalencia a uno de ellos, por su procedencia y por su contenido, concluye que el coste medio del agua es de 10 céntimos de euro por metro cúbico y señala:

'Por tanto y en conclusión, calculado el consumo infractor en 609.000 m3, puede fijarse sin duda razonable que el daño causado al DPH asciende, al menos, a 60.900 euros. Éste ha de ser el importe de la indemnización a que está obligado el infractor. Y, para mantener la regla de proporcionalidad que resulta del Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2011, no cuestionada, y de los artículos 317 y 318 del RDPH, la sanción pecuniaria a imponer debe ser de 120.000 euros.'

CUARTO.-Pues bien, aplicando todos estos criterios al caso de autos, debemos desestimar la primera de las causas de impugnación aún cuando sea considerada por la propia parte como cuestión previa y ello porque la entidad de los daños no es la que integra el tipo legal como hemos visto sino los hechos considerados como susceptibles de producir los mismos.

También la segunda causa debe ser desestimada porque, como hemos visto, no sólo la Jurisprudencia que invoca la parte ya no es la que mantiene el propio Tribunal Supremo en interpretación de los preceptos que analizamos, sino fundamentalmente además porque en el caso de autos, tampoco consta en la valoración de los daños remisión alguna a la Orden Ministerial en cuestión como elemento único sobre cuya base se ha procedido a aquella.

Respecto a la ausencia en la toma de muestras, queda completamente contradicha por la presencia, en nombre del Ayuntamiento de un Policía Municipal a quien se le entrega muestra contradictoria que además, no da lugar a prueba alguna por la demandante, con lo que son asimismo desestimables estos motivos de impugnación, no así la alegación relativa a la levedad de la infracción, que debemos estimar puesto que como venimos manteniendo, entre otras, sentencia de 29-10- 14, recaída en recurso contencioso-administrativo 848/11 :

' Señalado lo anterior, la anulación del citado precepto debe conducir a la anulación de la valoración de los daños practicada por la Administración con la repercusión directa que dicha valoración tiene a los efectos de graduar la sanción que le ha sido impuesta y al hilo de lo anterior debemos destacar que esta Sala viene señalando que es esencial para calificar como menos grave la infracción, y graduar así la multa, valorar los daños causados al dominio público hidráulico, conforme al 117 TRLAaplicable que distingue entre infracciones leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, pudiendo ser sancionadas con las siguientes multas:

Infracciones leves, multa de hasta 6.010,12 euros (1.000.000 de pesetas).

Infracciones menos graves, multa de 6.010,13 a 30.050,61 euros (1.000.001 a 5.000.000 de pesetas).

Infracciones graves, multa de 30.050,62 a 300.506,06 euros (5.000.001 a 50.000.000 de pesetas).

Infracciones muy graves, multa de 300.506,06 a 601.012,10 euros (50.000.001 a 100.000.000 de pesetas).

Sin embargo hay que tener en cuenta que el art. 316 g) RDPH considera infracción menos grave:

Los vertidos efectuados sin la correspondiente autorización o aquéllos que incumplan las condiciones en las que han sido autorizados, así como otras actuaciones susceptibles de contaminar las aguas continentales, o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, o de alterar las condiciones de desagüe del cauce receptor, siempre que los daños derivados para el dominio público hidráulico estén comprendidos entre 3.000,01 y 15.000,00 euros.

Norma que ha sido redactada por el número trece del artículo único del R.D. 670/2013, de 6 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por el R.D. 849/1986, de 11 de abril, en materia de registro de aguas y criterios de valoración de daños al dominio público hidráulico («B.O.E.» 21 septiembre).'

Trasladado todo ello al supuesto que nos ocupa, en esta caso los daños no alcanzaban la cantidad necesaria para considerar cometida la infracción menos grave sancionada, pero teniendo en cuenta además que la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente MAM/85/2008, de 16 de enero, aplicada para calcular los daños, ha sido anulada por el TS en sentencia de 4 de noviembre de 2011 por infringir el principio de legalidad ( art. 25.1 C.E ), manteniendo su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplan, declarando la nulidad, en todo caso de sus artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2.esta Sala considera, en aplicación de la doctrina expuesta que tratándose de una infracción leve procederá fijar la sanción en su grado mínimo de 1.000 euros, pues habiendo sido rebajada la calificación de la infracción en idénticos términos debió ser rebajada la cuantía de la sanción a su grado mínimo, estimándose en tales términos el presente recurso.'

Estos criterios que se mantienen en su integridad nos llevan a la aplicación del mismo pronunciamiento, reduciendo la sanción a la cuantía de MIL EUROS.

QUINTO.-El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA LAURA LUCENA HERRAEZ, en nombre y representación del CONSORCIO DOMON S.L. asistido del Letrado don JOSE MARIA BAÑO LEÓN contra la Resolución de fecha 13 de julio de 2011 de la CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL JUCAR sobre sanción de vertidos de aguas residuales de estación de servicio en Chiva, expediente NUM000 ( NUM001 )rebajando la sanción a la cuantía de MIL EUROS (1.000€).

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

NotifIquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.