Sentencia Administrativo Nº 895/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 633/2006 de 26 de Junio de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00895/2009

Recurso Núm. 633/06

Ponente: Sr. Francisco de la Peña Elías

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Sexta

SENTENCIA Núm. 895

Ilmos. Sres.

Presidente:

Dª Teresa Delgado Velasco

Magistrados:

Dª Cristina Cadenas Cortina

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D. Francisco de la Peña Elías

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En la Villa de Madrid, a veintiséis de junio de dos mil nueve.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 633/06 promovido por el Procurador D. José María Abad Tundidor actuando en nombre y representación de Dª Julia contra la Resolución de 7 de marzo de 2006, del Subsecretario del Ministerio de Educación y Cultura, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la dictada con fecha 27 de julio de 2005 por el Secretario General Técnico del Departamento y mediante la cual se dispuso que la homologación del título de la interesada al título español de Maestra Educación Infantil se condicionase a la previa superación de una prueba de conjunto; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que se anulen los actos impugnados, declarando el derecho de la recurrente a que le sea homologado automáticamente su título al español de Maestra de Educación Infantil.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 25 de junio de 2.009 , teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente proceso reclama la recurrente se deje sin efecto la Resolución dictada con fecha 27 de julio de 2005 por el Secretario General Técnico del Departamento y mediante la cual se dispuso que la homologación del título de Profesora en Psicopedagogía expedido a favor de la actora por el Instituto Superior de Formación Docente, nº 39 (Argentina) al título español de Maestra, especialidad Educación Infantil, se condicionase a la previa superación de una prueba de conjunto; así como la dictada con fecha 7 de marzo de 2006 por el Subsecretario del Departamento que de forma expresa desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

En concreto, las Resoluciones citadas aluden a la necesaria superación de la prueba de conjunto específica para acreditar conocimientos en las materias a que se refiere el informe del Consejo de Coordinación Universitaria que, en aplicación del artículo 9 del R.D. 86/1987 de 16 de enero, fue emitido el 29 de marzo de 2005 (folio 32 del expediente administrativo), y el cual condicionaba en efecto la homologación a la superación de una prueba sobre las materias que especificaba, en concreto Desarrollo de la expresión musical y su didáctica; desarrollo de la expresión plática y su didáctica; desarrollo del pensamiento matemático y su didáctica; desarrollo psicomotor; Literatura infantil y desarrollo de la habilidad lingüística y su didáctica.

La actora invoca, en síntesis, en apoyo de su reclamación la aplicación preferente del Convenio Cultural entre el Reino de España y la República de Argentina suscrito el 23 de marzo de 1971 y ratificado el 17 de noviembre de 1972 y, en relación con ello, la correcta interpretación que, a su juicio, ha de darse al Real Decreto 86/1987, de 16 de enero , afirmando que esta normativa no permite entrar a valorar equivalencias en el caso de títulos obtenidos en la República Argentina, sino que determina la convalidación automática de títulos; denunciando además la falta de motivación suficiente.

Por su parte, las Resoluciones recurridas recuerdan que la aplicación del Convenio Cultural invocado no supone la convalidación automática de los títulos por cuanto en el mismo Convenio ello se condiciona a que lo autorice la legislación y reglamentación interna del Estado en que haya de ejercerse la respectiva profesión, con cita de diversas Sentencias del Tribunal Supremo que avalarían dicha interpretación.

Se remite además a la aplicación del tan citado Real Decreto 86/1987 y al procedimiento de homologación que en el mismo se prevé (desarrollado por Orden de 9 de febrero de 1987 ) en el cual es preciso un juicio de equivalencias sobre el nivel académico y contenidos formativos que excluye la posible homologación automática.

SEGUNDO.- Análoga cuestión a la que ahora se plantea ha sido ya abordada y resuelta por esta misma Sección en Sentencia de 10 de diciembre de 2002 y en otras posteriores -puede dcitarse la de 27 de abril de 2007 - cuyos razonamientos y conclusiones son plenamente trasladables al presente supuesto.

Así, y como entonces se decía, las Resoluciones denegatorias de la homologación automática que se pretende se fundamentan básicamente en la aplicación de las normas contenidas en el R.D. 86/1987 de 16 de enero por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior y las normas de la Orden que desarrolló dicho R.D. de 9 de febrero de 1987 .

La Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2001 , reproduciendo el criterio de otras anteriores dictadas en igual sentido, afirma en relación con la aplicación del art. 2 del Convenio Cultural celebrado entre España y la República de Santo Domingo, pretendida por el allí recurrente, que "... es de aplicación lo que se declara en esa doctrina jurisprudencial de que se viene hablando: que para su interpretación y aplicación no puede ya prescindirse de la normativa interna, acorde con esas Directivas Comunitarias a que se también ha hecho referencia; y que esto determina que la Administración, para decidir la homologación solicitada, tenga que realizar un control de equivalencia del título extranjero respecto del título español al que se pretende homologar."

Pues bien, partiendo de tal pronunciamiento es conveniente hacer referencia a las normas que han propiciado la evolución de la legislación hasta la publicación del R.D. 86/87 que ha servido de Fundamento inmediato a las Resoluciones recurridas.

En primer lugar ha de mencionarse la Ley Orgánica de Reforma Universitaria que en su artículo 28.1 manifiesta que "El Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecerá los títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los Planes de Estudio que deban cursarse para su obtención y homologación".

La Directiva 89/48 CEE , por su parte, establece textualmente que:

"Considerando que es igualmente necesario determinar las características de la experiencia profesional o de los períodos de adaptación que el Estado miembro de acogida podrá exigir al interesado, además del título de enseñanza superior, cuando sus cualificaciones no corresponden a las determinadas por las disposiciones nacionales. Considerando que igualmente puede establecerse una prueba de aptitud en lugar de un período de prácticas; que ambos tendrán como efecto la mejora de la situación existente en materia de reconocimiento recíproco de títulos entre los Estados miembros y, por lo tanto, facilitarán la libre circulación de personas dentro de la Comunidad; que su función será evaluar la aptitud del emigrante, cuando se trate de una persona ya formada profesionalmente en otro Estado miembro, para adaptarse a su nuevo entorno profesional; que una prueba de aptitud ofrecerá la ventaja, desde la óptica del migrante, de reducir la duración del período de adaptación; que, en principio, la elección entre el período de prácticas y la prueba de aptitud deberá depender del migrante, que, no obstante, la naturaleza de determinadas profesiones es tal que debe permitirse a los Estados miembros imponer, en determinadas condiciones, bien el período de prácticas, bien la prueba; que en particular las diferencias entre los sistemas jurídicos de los Estados miembros, aunque su importancia varíe de un Estado miembro a otro, justifican disposiciones especiales, dado que la formación acreditada por el título, los certificados u otras diplomas en una rama del derecho del Estado miembro de origen, no suele abarcar por regla general los conocimientos jurídicos exigidos en el Estado miembro de acogida para el sector jurídico correspondiente".

Se trata en definitiva de garantizar que exista un nivel homogéneo de conocimientos y de exigencia en el ejercicio de la profesión en todos los países europeos a cuya consecución también se obliga el Estado español respecto no sólo de todos las personas que obtienen la titulación y el nivel profesional en el mismo sino también respecto de aquellos que por homologación lleguen a poder hacer valer su título obtenido en otro país para ejercer profesionalmente en España.

Por su parte, el R.D. 1665/1991, de 25 de octubre , por el que se regula el Sistema General de Reconocimiento de los títulos de Enseñanza Superior de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea que exigen una formación mínima de tres años de duración, en su Preámbulo dispone que la Directiva 89/48/CEE, del Consejo de las Comunidades Europeas , establece un sistema general de reconocimiento mutuo de los títulos de Enseñanza Superior que acreditan una formación mínima de tres años de duración e indica en su art. 12 que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo que en ella se dispone.

Es necesario, en consecuencia, aprobar las normas que permitan aplicar en España lo previsto en la indicada Directiva, teniendo en cuenta que su regulación afecta únicamente a los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer por cuenta propia o ajena una profesión que haya sido regulada en el Estado miembro de acogida.

En su artículo 4 establece que en ciertos supuestos se podrá exigir la acreditación de conocimientos:

"a) Superar una prueba de aptitud, cuando se pretendan ejercer por el solicitante las profesiones relacionadas en el anexo II, que exigen un conocimiento preciso del Derecho español y en las cuales un elemento esencial y constante del ejercicio de la actividad profesional es la asesoría y/o asistencia relativas al Derecho español.

b) Someterse a una prueba de aptitud o realizar un período de prácticas, a elección del solicitante, en aquellos casos que la formación recibida por él comprenda materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por el título español requerido, o cuando la correspondiente profesión abarque en España una o varias actividades profesionales que no existan en esa misma profesión en el país de origen, y esta diferencia se caracterice por una formación específica exigida en las disposiciones españolas aplicables, y se refiera a materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por los títulos que presente el solicitante".

De todo ello se sigue necesariamente que los términos de los Convenios bilaterales, como el mencionado Convenio Cultural suscrito entre España y Argentina, han de ser integrados con el resto del Ordenamiento aplicable en la materia que establece los mecanismos apropiados para que el ejercicio de la profesión se realice con todas las garantías necesarias para que la prestación del servicio por el titulado se realice en óptimas condiciones.

En el presente caso, la documentación aportada por la actora en autos y la que consta en el expediente administrativo a los mismos incorporado en relación con el programa seguido en el Instituto que expidió el título a su favor y las calificaciones obtenidas en los cursos de la carrera no acredita, sin embargo, que hayan sido objeto de específico estudio aquellas materias respecto de las cuales se entendió que debía realizar la prueba de conjunto, relacionadas en el primero de los Fundamentos de Derecho, razón por la cual entiende la Sala que son conformes a Derecho las Resoluciones recurridas al exigir a la actora, antes de homologar de modo pleno su título y permitir la actividad profesional, la prueba del suficiente conocimiento respecto de las mismas.

Y es, en definitiva, mediante la exigencia de la realización de una prueba de conjunto (que ha obtenido el correspondiente refrendo jurisprudencial), como ha de llevarse a término la voluntad del legislador manifestada en las normas expuestas en relación a las que hay que interpretar los términos del Convenio de Colaboración invocado, sin que a ello se oponga en modo alguno el principio de reciprocidad teniendo en cuenta las términos del propio Convenio que, como ya se dijo, condiciona la homologación a que lo autorice la legislación y reglamentación interna del Estado en que haya de ejercerse la respectiva profesión.

TERCERO.- Por lo que se refiere a la pretendida falta de motivación de las Resoluciones recurridas, establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , redactado conforme al artículo primero 15 de la Ley 4/1999, de 13 enero, que "1 . Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de esta Ley . e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 2 ...".

Resulta indudable que la decisión de condicionar la homologación de los estudios cursados por la actora a la previa superación de una prueba de conjunto debe ser motivada pues implica la limitación o reducción del ámbito de eficacia de un derecho previamente reconocido, aunque lo hubiera sido por la Administración de otro Estado. Se hace por lo tanto necesario comprobar si la motivación ofrecida resulta suficiente.

En este sentido, el precepto ha sido objeto de análisis por nutrida jurisprudencia que ha perfilado el requisito de la motivación y su verdadero alcance para manifestar que la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones, ante todo y desde el punto de vista interno, asegura la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración; pero en el terreno formal -exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo una cortesía, sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar, en su caso, el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; y, en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración (artículo 106.1 CE ), que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios (Sentencia del Tribunal Supremo, entre otras muchas, de 14 de diciembre de 1999 ). En igual sentido, la Sentencia de 21 de enero de 2003 señala que "esta Sala , ya en reiteradísima doctrina, proclamada, por ejemplo, en la Sentencia de 14 de marzo de 2000 (Recurso 3660/96 ), ha venido señalando que, ciertamente, el Ordenamiento Jurídico viene exigiendo la motivación con relación a ciertos actos, por aplicación aquí de los arts. 54,1 y 138,1 de la Ley 30/1992 , haciendo consistir aquélla en la necesidad de hacer públicas las razones de hecho y de derecho que los justifican y fundamentan con las finalidades de permitir el control indirecto de la opinión pública, para que no aparezca el acto como manifestación voluntarista y de un Órgano sin otro apoyo que el ilegítimo de una simple decisión autoritaria e injustificada, de permitir el control jurisdiccional de dichos actos en los que la motivación es valiosísimo elemento para determinar si se ajustan o no a Derecho, y de dar a conocer a sus destinatarios las razones en que aquellos se asientan, único modo de que puedan decidir sobre la pertinencia o impertinencia de su impugnación y sobre los fundamentos en que ésta va a apoyarse, al margen de constituir, la motivación, el ejercicio de una elegante cortesía siempre deseable, de modo que, con tal doctrina existente, ninguna necesidad existe, por razón de lo que se expresa en las sentencias al principio mencionadas, sobre la improcedencia de fijar como doctrina legal, la que ya está declarada, pues existe y no requiere reiteración, de fijarla ahora como si de una "nueva" doctrina se tratara, aunque, en definitiva, lo que sucede en el caso que nos ocupa, no es que no haya motivación, pues la hay en otras actuaciones, aunque sea in aliunde".

Ocurre que, en el caso analizado, la decisión administrativa que se combate explicita el motivo por el cual se condiciona la homologación del título a la previa superación de la prueba de conjunto sobre las materias especificadas en el Informe del Consejo de Coordinación Universidades de 29 de marzo de 2005, así como la normativa que le servía de cobertura (Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, Orden de 9 de febrero de 1987, y la Orden de 21 de julio de 1995 , por la que se establecen los criterios generales para la realización de las pruebas de conjunto y de aptitud previas al reconocimiento de los títulos extranjeros de educación superior, cumpliendo de este modo la exigencia de motivación requerida por la norma.

Ciertamente, la motivación podría ser más extensa o detallada, pero sí ha de entenderse suficiente teniendo en cuenta que en el tan reiterado informe, del que se dio oportuno traslado a la interesada, se explicitaban las materias concretas sobre las que debía versar la prueba.

Y es que, como pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1992 , no cabe confundir la brevedad y concisión de términos de los actos administrativos con la falta de motivación; basta con que sea "racional y suficiente", admitiéndose por la jurisprudencia la motivación "in aliunde", esto es, la contenida en otros documentos del expediente.

CUARTO.- Procede entonces, y sin necesidad de otras consideraciones, la desestimación del recurso, no apreciándose motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifiquen la expresa imposición de costas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José María Abad Tundidor actuando en nombre y representación de Dª Julia contra la Resolución de 7 de marzo de 2006, del Subsecretario del Ministerio de Educación y Cultura, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la dictada con fecha 27 de julio de 2005 por el Secretario General Técnico del Departamento y mediante la cual se dispuso que la homologación del título de la interesada al título español de Maestra Educación Infantil se condicionase a la previa superación de una prueba de conjunto, debemos declarar y declaramos que dichas Resoluciones son ajustadas a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que no cabe recurso alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.