Sentencia Administrativo Nº 901/2014, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 22/2012 de 16 de Octubre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00901/2014

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº 901

PRESIDENTE :

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS

Dª ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSE MARIA SEGURA GRAU/

En Cáceres a dieciséis de Octubre de dos mil catorce.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 22de 2012, promovido por el Procurador D. Jorge Campillo Alvarez , en nombre y representación del recurrente D. FUNDACION PARA EL DESARROLLO DE LA EMPLEABILIDAD Y LA FORMACION (FUNDEPO) , siendo demandada LA JUNTA DE EXTREMADURA , representada y defendida por el Letrado de la Junta de Extremadura; recurso que versa sobre: Resolución objeto del presente recurso es la dictada por la Consejería de Igualdad y Empleo de la Junta de Extremadura , Servicio Extremeño Público de Empleo, que desestima el recurso de reposición contra la resolución de la Directora General de Empleo del Servicio Público de Empleo de fecha 12 de marzo de 2009, por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida a la hoy actora.-

CUANTÍA: 102.591,30 €.-

Antecedentes

PRIMERO : Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO : Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entrego el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO : Habiéndose solicitado únicamente por la parte actora prueba documental obrante en autos y no considerando la Sala necesario el tramite de conclusiones, se señaló seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO .- En la tramitación del presente recurso se ha observado las prescripciones legales.-

Siendo ponente para este tramite el Ilmo Sr. Magistrado DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO.-

Fundamentos

PRIMERO.- La Resolución objeto del presente recurso es la dictada por la Consejería de Igualdad y Empleo de la Junta de Extremadura , Servicio Extremeño Público de Empleo, que desestima el recurso de reposición contra la resolución de la Directora General de Empleo del Servicio Público de Empleo de fecha 12 de marzo de 2009, por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida a la hoy actora por importe de 289.471,90 euros, en la cantidad de 104.588,62 euros por incumplimiento de los objetivos de usuarios atendidos e insertados, resultando la obligación de justificación insuficiente. La actora alega la nulidad de la Resolución por falta de motivación, y por ausencia de notificación de la propuesta de Resolución, y suplica la retroacción del procedimiento a tal momento, o subsidiariamente se rebaje la cantidad a reintegrar por justificación del gasto. La demandada considera que no es factible acordar la rebaja de la cantidad a reintegrar en base a considerar justificado el gasto por cuanto se intentó en vía de recurso.

SEGUNDO .- Alega la actora que se le notificó la propuesta de Resolución, lo que constituye motivo de nulidad de la Resolución y que le ha ocasionado indefensión en cuanto le imposibilitó la aportación documental necesaria antes de dictarse la Resolución definitiva. Considera en definitiva que no se le dio audiencia en debida forma.

La jurisprudencia del TS viene declarando repetidamente que la falta de audiencia del interesado no determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, sino su anulabilidad, según lo previsto en el artículo 63.2 LPAC , lo que requiere que aquél haya sufrido indefensión, esto es, que acredite que la falta de audiencia le ha impedido ejercitar algún medio de defensa que hubiera podido utilizar antes ( sentencia de 16 de enero de 2001 entre otras). Las consecuencias de incumplimiento del trámite de audiencia del interesado está en función del cometido reservado a la misma, que no es otro que el de servir de defensa a los derechos e intereses de los administrados, no pudiendo en principio entenderse que su omisión acarree automáticamente la nulidad de la resolución adoptada si no se ha producido indefensión para los interesados a que la misma afecta, dado que no es un rito formal y solemne de rigurosa observancia, sino un trámite instrumental tendente a posibilitar a los afectados por cualquier expediente administrativo la introducción en el mismo de cuantos elementos estimaren pertinentes para su más adecuada resolución y defensa de sus derechos.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 16-11-2006 argumenta que la falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación del acto en aquéllos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa. Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJ-PAC . Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992 que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste dé lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello. Así pues, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como tal por la Administración; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que ello suponga que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquél acto por haberse producido una indefensión real y efectiva determinante de nulidad en los términos del art. 63.2 de la Ley 30/1992 .

Pues bien tal y como señala la demandada, la aplicación de la normativa y jurisprudencia han de conducir a la desestimación del motivo de nulidad, por cuanto nada se ha acreditado respecto a la existencia de indefensión, y a tal efecto resulta determinante que a la recurrente se le dio trámite de audiencia al inicio del procedimiento de reintegro, trámite que evacuó con escrito de alegaciones y documental; que no se han tenido en cuenta otros documentos que los aportados por el recurrente, y que la hoy demandante ha podido defender su derecho sin menoscabo alguno en vía administrativa y en vía judicial. La mera irregularidad que denuncia, no puede llevar consigo el efecto pretendido, atendido que no se aprecia indefensión.

En cuanto a la falta de motivación, resulta incuestionable que la resolución de reintegro de la subvención , así como la desestimatoria del recurso de reposición , se basan en la ausencia de presentación de toda la documentación justificativa de la inversión por lo que se expresan con claridad y precisión las razones y fundamentos de la disminución de la subvención , y, en ese sentido, se ha acatado íntegramente la exigencia de motivación contenida en el artículo 54 de la Ley 30/1992 . El propio recurrente da muestras de conocer perfectamente las razones de la anulación, puesto que en la demanda se refiere a la documentación cuya ausencia ha dado lugar a aquella decisión, alegando que ha aportado la documentación necesaria con el escrito de interposición del recurso de reposición , por lo que no se le ha generado ningún tipo de indefensión, a la vez que este órgano jurisdiccional también tiene perfecto conocimiento de aquella motivación de la decisión administrativa a los efectos de verificar el control y fiscalización de la actuación de la Administración. Así pues no cabe acoger tampoco este motivo de impugnación pues se hizo sabe a la recurrente las causas de incoar dicho procedimiento de reintegro, según antes se ha expuesto. En ningún momento en vía administrativa la interesada ha ignorado las razones de tramitar tal expediente, ni las que han determinado la decisión de reintegro, como se evidencia de los escritos presentados en vía administrativa y jurisdiccional. Por tanto, no se ha producido limitación alguna de su derecho de defensa.

TERCERO .- Respecto del incumplimiento observado por la demandada, conviene expresar que conforme a la doctrina contenida en la sentencia de la Sección 3ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 6 de junio de 2.007 dictada en el recurso 8246/2.004 , Entre las obligaciones formales del beneficiario de una subvención se encuentra sin duda la relativa a la justificación o acreditación ante la propia Administración, en la manera que en cada caso venga indicada, de que el beneficiario ha realizado las concretas actuaciones a que se refiera la actividad subvencionada (tales como los mantenimientos de fondos propios, la inversión productiva, la creación de puestos de trabajo, etc.) y a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. Y ello supondrá que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento. Lo anterior, que constituye la regla general, excepcionalmente cederá en aquellos supuestos en que, aún con esa defectuosa ejecución de la obligación de justificación documental de la actividad subvencionada, la adopción de la solución grave de la revocación resulte, en atención a las circunstancias del caso, manifiestamente desproporcionada o notoriamente injusta, debiéndose valorar la incidencia que esa anomalía en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario. El precepto concreto que permite esta solución es el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones al establecer el mismo que 'cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos...'.

Y en el supuesto de que efectivamente se haya presentado toda la documentación exigida pero la misma adolezca de algún defecto, así como también aquellos en que se haya aportado la documentación más importante pero de forma incompleta (faltan documentos de carácter complementario), en los que la consecuencia no puede ser tampoco, sin más, la revocación. En éstos la solución más acertada desde el punto de vista jurídico, al amparo de lo que establece el artículo 71 de Ley 30/1.992 , es que por parte de la Administración se formule el correspondiente requerimiento de subsanación. Si el requerimiento no es atendido por el beneficiario en el plazo concedido, sí que procede la revocación o pérdida del derecho.

CUARTO .- Es evidente que en el presente caso la actora no aportó la documentación requerida en el plazo señalado, y estaba obligada a aportarla según se establece en la orden reguladora de la ayuda y a la que se acogió para solicitar y obtener la subvención. Por tanto, se produjo un inicial incumplimiento de las condiciones exigidas, y no se vulneró por la Administración demandada norma alguna ni ningún principio constitucional por exigir la aportación de la documentación en cuestión. Por el contrario, se observó con ello el artículo 71 de la Ley 30/1992 . Ahora bien, concurre una circunstancia en el presente supuesto que no puede ser ignorada y es que la interesada aportó por fin el documento exigido, al interponer el recurso de reposición, y, no parece discutir propia parte demandada se acreditaba el requisito que estamos examinando para la concesión de la subvención, sin que conste ninguna otra causa de denegación.

Ciertamente, dicha aportación fue extemporánea, pero el Tribunal Supremo, Sala Tercera, tiene declarado en sentencia, entre otras, de 17 de marzo de 2010 , lo siguiente:

'Sexto.- El análisis de la pretensión impugnatoria debe comenzar precisamente por esta última parte de la resolución que acabamos de transcribir. En ella se sostiene una tesis errónea sobre la función de los recursos administrativos, a resultas de la cual no cabría introducir en éstos 'elementos nuevos' sobre los que no hubiera podido pronunciarse el órgano que dictó la resolución impugnada.

Es errónea la tesis, decimos, y parte de una concepción no aceptable del 'carácter revisor' de los recursos administrativos que difiere de la que preside los artículos 107 a 119 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . En contra de lo afirmado por la resolución que examinamos, es lícito introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario. La posibilidad está expresamente prevista en el artículo 112.1 de la Ley 30/1992 (e implícita asimismo en el apartado tercero del artículo 113) y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa.

Los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hecho o derecho que este último hubiera tenido o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación.

El órgano que resuelve el recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquél, si de ellos se deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente. El recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente ( artículo 113 in fine de la Ley 30/1992 ), permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final.

Llegados a este punto y descartada la indefensión alegada por la actora habría que valorar si ha conseguido acreditar los gastos y la consiguiente disminución, resultando que existen una serie de partidas rechazadas por el hecho de no aportar los contratos en la debida forma antes de dictarse la resolución pero que se aportan en vía de recurso. La Resolución dictada por la demandada se limita a desconocer tales documentos, lo cual como hemos dicho, no es correcto, debiendo por el contrario haber valorado tales pruebas documentales para actuar en consecuencia. Como la actora no fija concretamente la cantidad que considera acreditada en tal momento del recurso, y se limita a solicitar se deduzca en base a tal justificación el importe del reintegro a reclamar, y la demandada insiste en que no procede el análisis de la nueva documentación, sin valorarla expresamente, salvo a efectos de posible indefensión o no, la única solución será entender que lo procedente es que la demandada valore los documentos aportados al recurso de reposición, y resuelva nuevamente sobre el total de los gastos que en definitiva hayan sido justificados o no.

QUINTO .- No procede hacer condena en costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NO MBRE DE S.M. EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr campillo Alvarez en nombre y representación de FUNDACION PARA EL DESARROLLO DE LA EMPLEABILIDAD Y LA FORMACION (FUNDEFO), contra la Resolución referida en el primer fundamento de esta Sentencia, declaramos haber lugar a los siguientes pronunciamientos:

1) Anulamos la misma por no ser ajustada a Derecho.

2) Reconocemos el derecho del demandante a que la Administración demanda proceda a dictar una nueva resolución dentro de los límites expresados en el cuarto fundamento de derecho de esta sentencia. Sin costas.

Contra la presente sentencia no cabe recurso de casación ( artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.