Sentencia Administrativo Nº 903/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 124/2005 de 08 de Octubre de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Recurso nº 124/2005

SENTENCIA Nº 903/2008

Ilmos. Sres.:

Presidente

DON JOAQUÍN JOSÉ ORTIZ BLASCO

Magistrados

DON ALBERTO ANDRÉS PEREIRA

DON JUAN FERNANDO HORCAJADA MOYA

DON JOSÉ MANUEL DE SOLER BIGAS

DOÑA ALICIA ESTHER ORTUÑO RODRÍGUEZ

En la Ciudad de Barcelona, a ocho de octubre de dos mil ocho.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo nº 124/2005, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y dirigida por el Sr. Abogado de la Generalidad, contra la DIPUTACIÓN DE TARRAGONA, representada por el Procurador D. Manuel Martí Fonollosa y dirigida por el Letrado D. Pere-Joan Torrent Ribert. Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. ALBERTO ANDRÉS PEREIRA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, se interpuso el presente recurso contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la Diputación de Tarragona en sesión de 20 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el presupuesto de la Corporación para el ejercicio 2005.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha expuesto en los antecedentes, se impugna a través del presente recurso el acuerdo adoptado por el Pleno de la Diputación de Tarragona en sesión de 20 de diciembre de 2004, por el que se aprobó el presupuesto de la Corporación para el ejercicio 2005.

Tras el desistimiento de parte de las pretensiones articuladas en el escrito de demanda que formuló en su día la Administración recurrente, el objeto del proceso ha quedado reducido al examen de si resulta o no ajustado a Derecho el acuerdo impugnado, en la medida en que no consignó en el presupuesto para el ejercicio 2005 de las aportaciones económicas al "Institut de Recerca i Tecnologia Agroalimentàries (IRTA)" que se preveían en el Convenio suscrito en fecha 31 de enero de 1986 por las Administraciones enfrentadas en este litigio.

SEGUNDO.- En virtud del expresado Convenio de 31 de enero de 1986 , la Diputación de Tarragona, "sin perjuicio de sus competencias en la materia", transfirió a la Generalidad de Cataluña la gestión del Servicio Agropecuario, que se integró en el Centro Agropecuario de Mas Bové, el cual forma parte del IRTA. Para la efectividad de dicha transferencia, la Diputación cedió al IRTA el uso de las fincas, bienes inmuebles y muebles de su propiedad, detallados en el anexo nº 1 del Convenio, al tiempo que el personal adscrito a los servicios transferidos pasó a depender del IRTA, en los términos establecidos en el propio Convenio.

En materia financiera y presupuestaria, la cláusula 4ª del Convenio estableció que la Diputación de Tarragona haría, con carácter anual, una aportación económica, mediante su presupuesto, al IRTA, estableciéndose como base inicial de cálculo la aportación del ejercicio de 1986, cifrada en 118.404.837 pesetas, menos el importe de los ingresos obtenidos por el IRTA por el desarrollo de su actividad. El cálculo de dicha aportación inicial partió de las cantidades que la Diputación destinaba a aquella actividad en el momento de la firma del Convenio.

Además, con vista a ejercicios sucesivos, se contemplaba el incremento de la aportación de acuerdo con la media de aumentos de los costes de personal, de funcionamiento de los servicios y de transferencias corrientes.

Con posterioridad, la Ley 27/1991, de 13 de diciembre , transfirió a la Generalidad las competencias anteriormente ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia de agricultura, ganadería, montes, ferias y mercados agrarios, caminos vecinales y capacitación y formación profesional agraria. En virtud de la disposición final 1ª de dicha Ley, la Generalidad asumió con carácter definitivo, entre otras, las competencias inherentes a los servicios cuya gestión fue transferida al IRTA en virtud del Convenio de 31 de enero de 1986 , a que se acaba de hacer referencia.

TERCERO.- Desde una perspectiva más general, no cabe olvidar que la Ley 5/1987, de 4 de abril , dispuso que las competencias de las Diputaciones provinciales habían de ser distribuidas, de acuerdo con la legislación sectorial emanada del Parlamento de Cataluña, entre la Administración de la Generalidad y las comarcas, respetando sin embargo el núcleo esencial de la autonomía provincial, de modo que no podían afectarse las competencias de asistencia y de cooperación jurídica, económica y técnica que corresponden a las Diputaciones en virtud de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.

El artículo 12 de la citada Ley 5/1987 , que regulaba la participación de la Generalidad en los ingresos provinciales, cuando se produjese un traspaso de servicios a causa de la modificación de las competencias de las Diputaciones, fue declarado inconstitucional y nulo por la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2004, de 25 de marzo .

Resumiendo en extremo, el Tribunal Constitucional consideró que la obligación impuesta a las Diputaciones catalanas de financiar con sus ingresos corrientes servicios inherentes a competencias cuya titularidad plena habían traspasado a la Comunidad Autónoma no resultaba ajustada al bloque de la constitucionalidad, y ello por un doble motivo. Por una parte, porque el artículo 142 de la Constitución vincula la suficiencia de ingresos de las haciendas locales al ejercicio, por los correspondientes entes locales, de las funciones y competencias que tienen legalmente atribuidas. En segundo lugar, porque los preceptos del bloque de la constitucionalidad que regulan los recursos de las Comunidades Autónomas no permiten a éstas el establecimiento, como recurso propio ordinario, de una participación en los ingresos corrientes de las Diputaciones provinciales.

En cuanto se refiere al primero de tales aspectos, el Tribunal Constitucional declaró que "las Diputaciones provinciales de Cataluña, en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por dicha Comunidad Autónoma, en la medida en que carecen de competencia alguna sobre los mismos, y ello en virtud de la previsión normativa que les viene impuesta por el propio legislador autonómico".

CUARTO.- Aplicando al caso de autos la expresa doctrina del Tribunal Constitucional, debe concluirse que no se ajusta al bloque de la constitucionalidad el hecho de que la Diputación de Tarragona siga financiando la prestación de unos servicios, respecto de los que carece de competencia alguna, al haber sido transferida la misma a la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 27/1991, de 13 de diciembre .

La representación procesal de la Administración autonómica considera que las aportaciones anuales al IRTA por parte de la Diputación de Tarragona no se hallan afectadas por el citado pronunciamiento del Tribunal Constitucional, desde el momento en que las mismas no se amparan en el artículo 12 de la Ley 5/1987 , que fue declarado nulo por dicho Tribunal. Sin embargo, esta alegación no puede ser compartida, como se expondrá a continuación.

En primer lugar, tal y como se desprende de la propia Exposición de motivos de la Ley 27/1991 , en cuya virtud la Generalidad asumió las competencias antes ejercidas por las Diputaciones provinciales en materia agraria, ganadera y forestal, este texto legal se inscribe dentro del proceso de redistribución de las competencias provinciales diseñado por la Ley 5/1987. Aquélla viene a materializar las previsiones de ésta última respecto de un determinado sector de la actividad administrativa, acogiéndose al régimen contemplado en la Ley 5/1987 respecto del traspaso de medios económicos, materiales y personales afectos a las competencias transferidas. En consecuencia, el mecanismo financiero y presupuestario al que se remite la Ley 27/1991 no es otro que el contemplado con carácter general en la Ley 5/1987 .

En segundo lugar, y desde otro punto de vista, el sistema de financiación previsto en el Convenio suscrito por ambas partes el 31 de enero de 1986 resulta perfectamente equiparable al que preveía el artículo 12 de la Ley 5/1987 . En ambos casos se parte de una aportación inicial cuantificada de acuerdo con el coste efectivo del servicio transferido en la fecha en que se realiza el traspaso, y se aplica a continuación un mecanismo de actualización de dicha cantidad. Además, en los dos supuestos se trata de un porcentaje de participación en los ingresos provinciales, como contemplaba el artículo 12 de la Ley 5/1987 , toda vez que la aportación no consiste en la transferencia de ingresos de carácter finalista.

En tercer lugar, resulta irrelevante el hecho de que no haya intervenido en este caso la Comisión Mixta prevista en el artículo 5 de la Ley 5/1987. Como se desprende del artículo 4.2 de dicho texto legal, el cometido atribuido a dicha Comisión no es otro que la determinación de los medios personales y materiales afectos al servicio que deben ser objeto de traspaso a la Administración de la Generalidad o al ente comarcal que corresponda, así como de los recursos correspondientes. En el caso de autos, dichos medios personales y materiales ya habían sido transferidos en virtud del Convenio de 31 de enero de 1986 , de modo que resultaba innecesario que interviniera la referida Comisión Mixta. Así se desprende de la disposición final 1ª de la Ley 27/1991 , al establecer que la Generalidad asumía directamente y con carácter definitivo las competencias inherentes a los servicios cuya gestión ya había sido transferida al IRTA en aplicación del citado Convenio de 31 de enero de 1986 .

En cuarto lugar, ha de considerarse que la financiación por medio de la participación en los ingresos provinciales de los servicios transferidos a la Generalidad no resulta admisible aunque haya mediado un acuerdo adoptado voluntariamente por la correspondiente Diputación. Como dijo la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2004 , la tesis "que desplaza al plano de la voluntariedad de las aportaciones económicas y, por ello, a un ámbito convencional, la exigencia de la cuestionada participación, no puede compartirse". En efecto, si "la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas, también han de serlo para los entes locales", lo que significa, como antes se ha expuesto, que "las Diputaciones provinciales de Cataluña, en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por dicha Comunidad Autónoma, en la medida en que carecen de competencia alguna sobre los mismos, y ello en virtud de la previsión normativa que les viene impuesta por el propio legislador autonómico".

En quinto y último término, debe concluirse que el Convenio de referencia perdió toda vigencia a la entrada en vigor de la Ley 27/1991. En efecto, aquel instrumento constituye un ejemplo claro de convenio de colaboración entre dos Administraciones públicas, que tiene como finalidad el establecimiento de mecanismos tendentes a mejorar la prestación de los servicios de su competencia y a evitar duplicidades en la actuación de ambas Administraciones. Ahora bien, este mecanismo de colaboración supone necesariamente que ambos entes ostentan un determinado ámbito de competencias en el sector al que se refiere el convenio, y así era en la fecha en que se suscribió el de autos -el 31 de enero de 1986-. Como se desprende de la cláusula 1ª del convenio, la Diputación de Tarragona transfirió a la Generalidad la gestión del Servicio Agropecuario, "sin perjuicio de sus competencias en la materia".

Ahora bien, esta situación se vio radicalmente modificada con la Ley 27/1991 , que privó a las Diputaciones provinciales de sus competencias en materia agraria, ganadera y forestal, transfiriéndolas a la Generalidad de Cataluña. A partir de este momento, según la disposición final 1ª de la Ley, la Generalidad asumió con carácter definitivo todas las competencias sobre los servicios cuya gestión había sido transferida al IRTA por el Convenio de 31 de enero de 1986 , de modo que la Diputación de Tarragona devino incompetente para intervenir en la materia. En consecuencia, desapareció el presupuesto básico de la existencia del convenio de colaboración, que concluyó así su vigencia.

Como consecuencia de cuanto antecede, debe desestimarse en su integridad el presente recurso, al resultar ajustado a Derecho el acuerdo impugnado de la Diputación de Tarragona.

QUINTO.- No es de apreciar especial temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) ha decidido:

1º.- Desestimar el presente recurso.

2º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.