Sentencia Administrativo Nº 910/2014, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 655/2012 de 14 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 00910/2014

RECURSO nº 655/2012

SENTENCIA nº 910/2014

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

Dña. Maria Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. Mariano Espinosa de Rueda Jover

D. José María Pérez Crespo

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

S E N T E N C I A Nº 910/2014

Murcia, a catorce de noviembre de dos mil catorce.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 655/2012 y 681/2012 acumulado, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía indeterminada, y referido a contratos de concesión de la gestión y explotación del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos.

Parte demandante : 'TÜV-Rheinland Ibérica, S.A.'representada por la Procuradora Dña. Gema Pérez Haya, y 'Grupo Itevelesa, S.L.- Agrifu, S.A,Unión Temporal de Empresas, Ley 19/1982', representada por el Procurador D. Francisco de Asís Bueno Sánchez, dirigidas ambas por el Letrado D. Juan Alfonso Santamaría Pastor.

Parte demandada : Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad.

Acto administrativo impugnado :

-Orden de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 7 de septiembre de 2012, dictada por delegación por el Secretario General, por la que se inadmite el recurso de alzada formulado por TÜV-Rheinland Ibérica, S.A. contra el oficio de 2 de mayo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, en relación con primera prórroga de los contratos de concesión de gestión y explotación del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la Región de Murcia.

-Orden de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 7 de septiembre de 2012, dictada por delegación por el Secretario General, por la que se inadmite el recurso de alzada formulado por Unión Temporal de Empresas Grupo Itevelesa, S.L.- Agrifu, S.A, contra el oficio de 2 de mayo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, en relación con primera prórroga de los contratos de concesión de gestión y explotación del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la Región de Murcia.

Pretensión deducida en la demanda : Que se dicte sentencia por la que se 'anule la referida resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 2 de mayo de 2012.'

Esta pretensión es idéntica en las dos demandas formuladas.

Siendo Ponente la Magistrada Dña. Maria Consuelo Uris Lloret, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo nº 655/2012 se interpuso en fecha 20 de noviembre de 2012, y el recurso nº 681/2012 el día 26 del mismo mes y año. Por auto de 10 de junio de 2013 se acordó su acumulación.

Por las demandantes se formularon respectivas demandas, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La parte demandada se opuso pidiendo que se dicte sentencia por la que se inadmita, o subsidiariamente se desestime, el recurso interpuesto por TÜV-Rheinland Ibérica, S.A, y se desestime el recurso interpuesto por Grupo Itevelesa, S.L.- Agrifu, S.A, UTE, con imposición de costas a las demandantes.

TERCERO.- Ha habido recibimiento del recurso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en la fundamentación jurídica de esta sentencia.

CUARTO.- No habiéndose acordado trámite de vista ni de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día de de 2014, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Para una mayor comprensión de las cuestiones debatidas en el proceso se destacan los antecedentes fácticos siguientes, resultantes de las actuaciones:

1) La Unión Temporal de Empresas Itevelesa- Agrifusa y la Unión Temporal de Empresas Urbaser S.A. y TÜV-Rheinland Ibérica, S.A., resultaron adjudicatarias de la concesión de la 'Gestión y Explotación del Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia', celebrándose los respectivos contratos los días 3 y 4 de septiembre de 1997, adjudicándose los Lotes 1 (Estación de Jumilla), 2 (Estaciones de Lorca y Caravaca) y 3 (Estación de Cartagena).

2) Por el Jefe de Servicio de Industria de la Dirección General de Industria, Energía y Minas se hizo un estudio, fechado el día 9 de noviembre de 2009, sobre el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y propuesta de ampliación de la red de estaciones. Por el Servicio Jurídico de la Consejería se emitió informe en fecha 21 de enero de 2010, en cuyas conclusiones se consideró oportuno elevar consulta a la Junta Regional de Contratación Administrativa para que informara sobre los siguientes extremos: a) Si era admisible la compensación a las concesionarias por la ampliación de la red de estaciones de ITV mediante otorgamiento de una prórroga del contrato de 20 años. b) De ser admisible la compensación si el cómputo se realizaría desde el vencimiento del plazo inicial de la concesión, es decir, desde el año 2017 hasta 2037, o desde que se acordara la ampliación de la concesión, en su caso desde 2011 hasta 2037. c) Si podían modificarse las condiciones de las nuevas estaciones de ITV respecto a las establecidas en el pliego.

3) La comisión Permanente de la Junta Regional de Contratación Administrativa emitió informe el día 29 de abril de 2010, considerando que no era admisible el otorgamiento de la prórroga de 20 años como compensación a las concesionarias, no procediendo por ello responder a la segunda cuestión.

4) El día 8 de marzo de 2011 tuvo entrada en el registro general de la Dirección General de Industria escrito presentado por D. Feliciano , en representación de Itevelesa-Agrifu, y por D. Leonardo , en representación de TUV Rhëinland, aportando dictamen emitido por el Catedrático de Derecho Administrativo D. Ruperto en el que se consideraba viable jurídicamente el otorgamiento de una prórroga de los contratos concesionales, por período de diez años adicionales al período inicial de la concesión.

5) Recabado informe jurídico por el Director General de Industria, Energía y Minas, se emitió en fecha 16 de abril de 2012 por la Jefa del Servicio Jurídico de la Consejería, en cuyas conclusiones se consideraba que no resultaba viable jurídicamente el otorgamiento de la primera prórroga (10 años) con independencia del tiempo restante para la expiración del plazo inicial de la concesión, siendo preciso que estuviera próximo a expirar. Se añadía que la ampliación de la red de estaciones de ITV supondría una modificación del equilibrio financiero de los contratos, pero la compensación a los concesionarios mediante prórroga de la concesión era rechazada por la Junta Regional de Contratación Administrativa.

6) El día 20 de marzo de 2012 había tenido entrada en la Dirección General de Industria escrito del Sr. Feliciano , manifestando que se había mantenido una reunión con esa Dirección en la que se habían tratado asuntos en relación al servicio, entre ellos el proyecto de mejora del servicio de inspección técnica de vehículos, habiendo transcurrido un tiempo razonable sin recibir noticias por lo que solicitaba conocer el estado en que se encontraba el expediente del proyecto.

7) Por el Director General de Industria, Energía y Minas se remitió comunicación con fecha 2 de mayo de 2012 a UTE Grupo Itevelesa, S.L-Agrifu, S.A., en contestación a su escrito, indicándole lo siguiente: '... que estábamos pendientes de la emisión de informe jurídico sobre las cuestiones planteadas inicialmente a la vista del informe realizado por D. Ruperto , de fecha diciembre de 2010. El referido informe jurídico, del cual adjuntábamos copia, fue emitido con fecha 16 de abril de 2012, reafirmándose en las conclusiones del Dictamen nº 02/2010 de la Junta Regional de Contratación Administrativa, por lo que no es posible en la actualidad el otorgamiento de la primera prórroga de los contratos de concesión de gestión y explotación del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la Región de Murcia. En similares términos se dirigió oficio a TÜV-Rheinland Ibérica, S.A. Ambas concesionarias formularon respectivos recursos de alzada, que fueron también respectivamente inadmitidos por Órdenes de la Consejería de 7 de septiembre de 2012, en las que se argumenta que lo impugnado es un acto de trámite de carácter meramente informativo.

SEGUNDO.- Contra dichas Órdenes se formulan los recursos contencioso-administrativos que han sido acumulados.

La mercantil TÜV-Rheinland Ibérica, S.A. alega en su demanda, tras exponer los hechos y fundamentos por los que entiende que tiene legitimación activa, que el señalado acto de 2 de mayo de 2012 del Director General de Industria, Energía y Minas no es un acto de trámite sino una verdadera resolución. Así se desprende de lo actuado en el expediente y de lo solicitado por las concesionarias, tratando la resolución impugnada de eludir una respuesta sobre el fondo, es decir, la prórroga del contrato de concesión. Y, examinando esta cuestión concluye la demandante que dicha prórroga en nada contradice lo dispuesto por la normativa de aplicación, y tiene encaje en los pliegos del concurso y en el tenor de los contratos de concesión. Además, se enmarca en una propuesta de interés público en orden a la mejora en la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos, que a su vez respetaría el equilibrio económico de las concesiones. Se remite la demandante al dictamen emitido en el expediente por el catedrático D. Ruperto , y añade que la pertinencia de la prórroga no queda enervada por los argumentos del informe jurídico que sirve de base a la inadmisión del recurso.

La demandante Unión Temporal de Empresas Grupo Itevelesa, S.L.-Agrifu, alega en la demanda únicamente la procedencia de la prórroga de los contratos de concesión, con los mismos argumentos que la otra demandante.

El Letrado de la Comunidad Autónoma se opone a la demanda, alegando en primer término la inadmisibilidad del recurso formulado por TÜV-Rheinland Ibérica, S.A. por falta de legitimación activa, pues concurrió a la licitación con Urbaser, S.A., y el derecho o interés legítimo para actuar procesalmente corresponde a las dos empresas. En cuanto al fondo, al no haber impugnado dicha mercantil el acto del Director General de Industria, Energía y Minas, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre el mismo.

Respecto a la Unión Temporal de Empresas Grupo Itevelesa, S.L.-Agrifu, alega la parte demandada que se impugna formalmente la Orden que inadmite el recurso de alzada, pero no hace alegación alguna sobre esa inadmisión. Y la comunicación de 2 de mayo de 2012 es un acto de trámite no cualificado. En cuanto al fondo, no procedería la prórroga de los contratos.

TERCERO.- La causa de inadmisibilidad invocada ha de ser rechazada, no sólo porque la demandante TÜV-Rheinland Ibérica, S.A ha acreditado que por Orden de 8 de abril de 2003 de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio se autorizó la cesión total de los derechos de la UTE constituida ITV Murcia a su favor, sino porque la propia Administración demandada le reconoció legitimación para formular el recurso de alzada, siendo pues contraria a los propios actos la alegación de falta de legitimación en vía jurisdiccional.

Ambas partes hacen referencia al auto dictado en fecha 10 de junio de 2013 acordando la acumulación de recursos. Conviene aclarar que en dicha resolución únicamente se aprecia la conexión directa entre las Órdenes impugnadas por ambas demandantes, sin hacer ningún otro pronunciamiento ni tener más alcance que el meramente procesal de tramitar y resolver ambos procesos conjuntamente.

Lo que sí queda claro en el auto es que los actos impugnados en vía jurisdiccional son las Órdenes de inadmisión de los recursos de alzada, inadmisión que es acordada por considerar la Administración que los actos recurridos son de mero trámite. El enjuiciamiento de la legalidad de las Órdenes exige por tanto un examen de esos actos de 2 de mayo de 2012, y de llegar esta Sala a la conclusión de que no son de mero trámite el único pronunciamiento posible en sentencia es el de anulación de las Órdenes a fin de que por la Administración se admitan y resuelvan en cuanto al fondo los recursos de alzada, ya que en el ejercicio de esa potestad revisora no puede el órgano jurisdiccional sustituir a la Administración. Por tanto, en ningún caso procede resolver si es o no conforme a derecho una prórroga de los contratos concesionales.

CUARTO.- Aún cuando los recursos contencioso-administrativos se interpusieron formalmente contra las Órdenes de 7 de septiembre de 2012, lo que pretenden ambas demandantes es la anulación de los actos del Director General de Industria de 2 de mayo de 2012. Ahora bien, al haber formulado contra éstos recursos de alzada, e inadmitirse mediante las citadas Órdenes por considerarse que se trata de actos de trámite, ésta es la cuestión fundamental que ha de resolverse en la presente sentencia, como se ha señalado en el anterior fundamento de derecho.

El artículo 107.1 de la Ley 30/1992 establece:

'1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley .

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.'

Como hemos expuesto, en el expediente administrativo se llevaron a cabo una serie de actuaciones, consultas, reuniones... que finalizaron con los actos del Director General de Industria, Energía y Minas de 2 de mayo de 2012, dirigidos a las concesionarias. Para determinar si éstos actos constituyen una resolución o bien actos de trámite, y en este caso si son o no cualificados, hemos de atender a la naturaleza de esas actuaciones. De las mismas se desprende que ni hubo petición expresa de las concesionarias para la prórroga del contrato, ni tampoco se inició el procedimiento tendente a resolver esa petición. No cabe confundir, como pretenden las concesionarias, la aportación de un dictamen jurídico en el que se expresa la viabilidad de la prórroga con la expresa solicitud de ésta. Tampoco puede considerarse como petición las conversaciones o reuniones que a tal efecto mantuvieran con el titular de la Dirección General de Industria, ni como procedimiento los dictámenes e informes recabados por éste, ni las propuestas de estudio de ampliación de la estaciones de ITV. El procedimiento para la modificación de los contratos es el establecido legalmente, no constando en el supuesto que nos ocupa el acuerdo de iniciación del órgano competente, ni trámite de audiencia y propuesta de resolución en su caso, ni resolución de dicho órgano, que no es otro que el titular de la Consejería, órgano de contratación que además suscribió los respectivos contratos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49. j) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente , del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Esta norma, en la actualidad derogada, establecía, entre las atribuciones de los Consejeros: 'Contratar obras, servicios o suministros relativos a materias propias de la competencia de la Consejería, dentro de los límites fijados en la Ley de Presupuestos de la Comunidad, así como firmar, previa autorización del Consejo de Gobierno, las escrituras de los contratos que corresponda otorgar a éste.'

Por tanto, no existiendo petición expresa, ni un procedimiento seguido por sus trámites, ni decisión del órgano competente, no podemos entender que los actos de 2 de mayo de 2012 sean resoluciones, sino actos de trámite.

Llegados a esta conclusión vamos a examinar si pueden considerarse actos de trámite cualificados. Para ello seria preciso, según la citada norma, que decidieran directa o indirectamente el fondo del asunto, determinaran la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produjeran indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

La cuestión fundamental que se planteó en las actuaciones era la procedencia de una compensación a las concesionarias por la ampliación de la red de estaciones de ITV, prevista en el Pliego de Cláusulas Administrativas. Concretamente, se estudió la posible compensación mediante prórroga de los contratos. En éstos se establece un plazo de duración de la concesión de 20 años, prorrogable por períodos sucesivos de 10 años, 'mediante acuerdo expreso de las partes y previa solicitud del concesionario con una antelación de al menos seis meses a la fecha de expiración del plazo inicial o de cualquiera de sus prórrogas.' Alegan las actoras que no se establece plazo de antelación máximo, sino mínimo. Ahora bien, no puede confundirse esa falta de indicación con la posibilidad de solicitar la prórroga en cualquier momento. Y en este caso las actuaciones de consulta, informes, etc... se iniciaron en el año 2010, es decir, 7 años antes del vencimiento del plazo inicial, y cuando habían transcurrido sólo dos terceras partes del total del período inicial. A todas luces resulta muy anticipado en el tiempo pronunciarse sobre una prórroga que, en principio, sólo podría tener efectos 7 años después. Por ello, en los tantas veces citados actos de 2 de mayo de 2012 se dice 'que no es posible en la actualidad el otorgamiento de la primera prórroga de los contratos...'. Lo que no significa que no pueda serlo posteriormente, ni tampoco que solicitada en forma dicha prórroga, lo que no consta, no sea resuelta de forma razonada. Se trata como vemos de una mera comunicación, que ni decide directa o indirectamente el fondo del asunto pues además el órgano comunicante carece de competencia para hacerlo, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, pues no existía procedimiento alguno y en cualquier momento pueden solicitar las demandantes la prórroga o cualquier otra forma de compensación del equilibrio financiero, ni por tal razón produce perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Ha de señalarse por último, que al no haberse admitido los recursos de alzada, el órgano competente para la modificación de los contratos o para el otorgamiento de las prórrogas, es decir, el Consejero, no se ha pronunciado sobre ninguna de esas cuestiones. Tampoco lo hace la Sala, por todo lo antes razonado, de modo que no existe pronunciamiento en vía administrativa ni jurisdiccional sobre el fondo del asunto planteado por las demandantes, que como se ha dicho, pueden instar de la Administración demandada lo que a su derecho convenga.

En consecuencia, y siendo los recursos de alzada formulados inadmisibles por dirigirse contra actos de mero trámite, procede confirmar las Órdenes impugnadas. Y tratándose de actos de trámite, como se ha dicho, ningún pronunciamiento cabe hacer sobre esas comunicaciones de 2 de mayo de 2012 del Director General de Industria, Energía y Minas.

QUINTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, sin que sean de apreciar circunstancias que determinen una expresa imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 655/2012 y acumulado, interpuestos por 'TÜV-Rheinland Ibérica, S.A.' y 'Grupo Itevelesa, S.A- Agrifu, S.A. Unión Temporal de Empresas Ley 19/1982' contra las Órdenes de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación de 7 de septiembre de 2012 de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por las que se inadmiten los recursos de alzada formulados contra actos del Director General de Industria, Energía y Minas de 2 de mayo anterior, por ser dichas Órdenes conforme a derecho; con imposición de costas a la parte actora.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días contados desde su notificación y para cuya interposición será precisa, en su caso, la consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de Banesto nº 3102 de la cantidad de 50 €, de conformidad con la D.A. 15ª.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.