Sentencia Administrativo Nº 917/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1103/2001 de 26 de Junio de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00917/2004

Recurso: 1103/01.

Ponente: ILMA. SRA. Dª. PILAR MALDONADO MUÑOZ

Recurrente: Proc. Javier Soto Fernández.

Demandado: Excmo. Gobierno de Canarias.

Secretaría: Dª. Mª. Teresa Barril Roche

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SETENCIA Nº 917

ILTMO. SR. PRESIDENTE

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS

Dª. PILAR MALDONADO MUÑOZ

D. Ramón Cueto Pérez.

....................................................

En Madrid a 26 de Junio de 2004.

Visto el recurso contencioso-administrativo que, con el número reseñado más arriba, ha correspondido a esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por el Procurador Javier Soto Fernández, en nombre y representación de Constructora Hispanica, S.A.; habiendo sido parte demandada en autos el Excmo. Gobierno de Canarias; representada por el letrado de sus servicios jurídicos. La cuantía del recurso es Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- La referida representación de la parte actora interpuso el presente recurso contra la resolución reseñada, y, seguido el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por el orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos que constan en ellos, suplicaron respectivamente lo que a su derecho convino en los términos que figuran en los mismos.

SEGUNDO.- Continuando el proceso por los trámites que aparecen en los autos, siguió el de conclusiones sucintas, ratificándose cada parte en sus anteriores manifestaciones y pretensiones, y, finalmente, se señaló fecha para la votación y fallo, que tuvo lugar el día 25 de Junio de 2004.

Siendo Ponente Itma. Sra. Dª. PILAR MALDONADO MUÑOZ.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo por la entidad mercantil Constructora Hispánica SA la inactividad de la Administración demandada, Gobierno de Canarias, al haber transcurrido el plazo de 3 meses desde su solicitud sin que haya realizado las prestaciones concretas solicitadas, consistentes en decretar la caducidad del expediente sancionador iniciado el día 12 de Diciembre del 2000, acordando su archivo sin imposición de sanción alguna, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.6 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, solicitando en esta sede jurisdiccional se declare que se ha producido el silencio administrativo positivo frente a la solicitud de caducidad formulada en el escrito de 13 de Junio del 2001, conforme a lo preceptuado en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, al haber transcurrido el plazo máximo para dictar resolución sin que la Administración lo efectuara, y por tanto se declare la caducidad del expediente por haber transcurrido mas de 6 meses desde que se inició el procedimiento sin que exista resolución expresa sobre el mismo y con carácter subsidiario se declare la nulidad del expediente sancionador para imponer la prohibición de contratar de la actora.

SEGUNDO.- La Administración demandada, al contestar la demanda, plantea la inadmisión del presente recurso contencioso administrativo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, alegando, por un lado, que si lo impugnado es la Orden del Consejero de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de 12 de Diciembre del 2000 acordando " incoar e iniciar el procedimiento para la declaración de la prohibición de contratar con la Administración Pública prevista en el artículo 20.c) de la LCAP a la empresa Constructora Hispánica" dicha Orden constituye un acto de trámite que no finaliza la vía administrativa, y por tanto, no susceptible de recurso. Ahora bien, si lo impugnado es su procedimiento en su conjunto, la solución seria idéntica al no existir acto alguno finalizador del mismo, y por otro, la existencia de litispendencia, dado que la Orden antes citada de 12 de Diciembre del 2000 trae causa en la Orden de 31 de Octubre del 2000 que acordó " iniciar los procedimientos para la declaración de la prohibición de contratar y de suspensión de la clasificación" que ha sido recurrida ante la sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Santa Cruz de Tenerife.

Dichas cuestiones son de obligado y preferente estudio toda vez que de prosperar impedirían cualquier examen del fondo del asunto planteado.

En cuanto a las causas de inadmisión planteada, como se deduce del escrito de interposición del recurso y se ratifica por el recurrente en el escrito de conclusiones, el acto recurrido no es la Orden de 12 de Diciembre del 2000, sino la declaración de caducidad del expediente sancionador por transcurso del plazo máximo para resolver sin dictar resolución expresa; caducidad, que según el recurrente, ha sido estimada por silencio administrativo positivo, al haber transcurrido mas de 3 meses desde la solicitud sin que se haya realizado las prestaciones solicitadas. Consecuentemente, existe un acto administrativo recurrible y no existe litispendencia por cuanto que el objeto del recurso seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Santa Cruz de Tenerife es la Orden de 31 de octubre del 2000 acordando la resolución del contrato administrativo por causa imputable al contratista, así como la medición y liquidación de la obra e iniciación del expediente sancionador de suspensión de clasificaciones, por lo que procede desestimar las causas de inadmisiones alegadas.

TERCERO.- Entrando en el fondo del asunto planteado, el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre tras su modificación por la Ley 4/1999, prevé como regla general el silencio administrativo positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de Ley o de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Se exceptúan de la regla general tres categorías de procedimientos iniciados a solicitud del interesado: los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, aquellos de los que pudiera derivarse la adquisición de facultades sobre el dominio público o el servicio público y los de impugnación de actos o disposiciones. Debe destacarse que la regla del silencio positivo rige tan solo para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En los iniciados de oficio, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 44. Por su parte, el artículo 42.4 de la citada Ley 30/1992, afirma que las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos así como los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informaran a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos ( puesto que conforme a lo estipulado en el artículo 42.2 el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea) así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación.

En el caso debatido, no nos encontramos ante un procedimiento iniciado a solicitud del interesado que deba ser resuelto en un plazo determinado, transcurrido el cual sin recaer resolución expresa deba entenderse estimada la petición por silencio administrativo positivo, como afirma la entidad mercantil recurrente, sino ante los efectos derivados del incumplimiento de un contrato administrativo, lo que determina la preferente aplicación de la normativa en materia de contratación de las Administraciones Públicas y de los requisitos que en la misma se establece. No resulta de aplicación a este caso la figura del silencio administrativo positivo por cuanto que los derechos y obligaciones derivan únicamente del propio contrato, que se encuentra sometido a la normativa reguladora del mismo. En efecto, y en relación con lo que nos ocupa el artículo 20.c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 19 de Mayo de 1995 establece que " En ningún caso podrán contratar con la Administración las personas que hayan dado lugar, por causa de la que hubieran sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con la Administración", refiriéndose el artículo 21 de la citada normativa al igual que los artículos 11 al 14 del Real Decreto 390/1996, de 1 de Marzo, al procedimiento para su declaración y efectos. En consecuencia, no cabe entender, como hace el recurrente, que la mera petición de declaración de caducidad de un procedimiento iniciado a instancia de la Administración para la declaración de prohibición de contratar del contratista, de lugar a un procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado en el que la falta de resolución administrativa expresa determine los efectos previstos en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, en la medida en que dicho procedimiento es el previsto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, no siendo un procedimiento iniciado a instancia del interesado sino de oficio por la Administración. Avala dicha postura el hecho de la vía procesal utilizada por el recurrente, el artículo 29.1 de la ley de la Jurisdiccional que se refiere no al silencio administrativo positivo ( artículo 29.2 ejecución de actos firmes) sino a actos, contratos o convenios administrativos, por lo que procede desestimar dicha alegación.

CUARTO.- El artículo 43.4 de la ley 30/1992 de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,( en la redacción anterior a la modificación introducida en la misma por la Ley 4/1999 de 13 de Enero), dispone como novedad respecto de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 lo siguiente: " Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento ".

De forma similar el artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de Agosto por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora afirma que " si no hubiera recaído resolución trascurrido 6 meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7, se iniciará el plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".

Tras la Ley 4/1999 que modifica esta materia, con arregla al cual " En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: ..En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad...

De los documentos obrantes en el expediente administrativo se deduce que por Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias se acordó con fecha 31 de octubre del 2000 la resolución del contrato de obras para la construcción del Centro de Secundaria y Bachillerato en el Paso , La Palma suscrito con la empresa Constructora Hispánica SA por causa de incumplimiento de los plazos contractuales, con incautación de la garantía definitiva, indemnización de los daños y perjuicios ocasionados e iniciación de los procedimientos para la declaración de prohibición de contratar y de suspensión de la clasificación. Por Orden de 12 de Diciembre del 2000 se acuerda " Incoar e Iniciar el procedimiento para la declaración de la prohibición de contratar con la Administración Pública prevista en el artículo 20.c) de la LCAP.", notificada al interesado y concediéndole un plazo de 10 días hábiles para el tramite de audiencia. Dentro del plazo concedido, esto es, con fecha 2 de Enero del 2001 el recurrente formuló las alegaciones que estimó oportunas. Con fecha 13 de Abril, notificada al interesado el 26 de Abril la Administración demandada acuerda: Proceder a un nuevo trámite de audiencia al interesado concediéndole un plazo de 10 días hábiles a partir del siguiente al recibo de la notificación, corregir el error material de la Orden de 12 de Diciembre del 2000, en el sentido de que se refiere al artículo 20.c) de la LCAP y no al 20.e) y acompañar copia de los informes de los servicios técnicos y jurídicos a que hace referencia el artículo 13 del RD 390/1996 de 1 de Marzo. Con fecha 7 de Mayo del 2001, dentro del término concedido el recurrente presenta alegaciones solicitando, entre otras cosas, la caducidad del expediente sancionador, sin que la Administración demandada dictará resolución alguna al efecto.

Alega la Administración en su contestación a la demanda que no procede declarar la caducidad del expediente por cuanto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias mediante Auto de 9 de Octubre del 2001 acordó la suspensión de la Orden de 30 de Octubre del 2000, por lo que la Administración no puede continuar con un procedimiento que ha resultado indirectamente suspendido por dicho Auto.

Dicha pretensión no puede tener favorable acogida por los motivos que a continuación se exponen. En el supuesto enjuiciado, iniciado el procedimiento sancionador el 12 de Diciembre del 2000, fecha del acuerdo incoando e iniciando el procedimiento para la declaración de la prohibición de contratar con la Administración Pública prevista en el artículo 20.c) de la LCAP , es evidente que el 9 de Octubre del 2001, día en que se dicta el Auto de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Canarias había transcurrido en exceso el plazo máximo de resolución del procedimiento ( seis meses), habiéndose producido ya la caducidad, por lo que se debió ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. Por otra parte debemos señalar que no consta en el expediente remitido ni el mencionado Auto ni la adopción de acuerdo alguno por la Administración suspendiendo el expediente sancionador por estar indirectamente vinculado al objeto del recurso contencioso administrativo en el que se dicta dicha resolución judicial, por lo que la referida alegación no puede prosperar.

El retardo en la tramitación del expediente, imputable exclusivamente a la Administración, lleva a la conclusión de que el órgano competente para resolver, debió apreciar de oficio o a instancia del interesado la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones.

A la vista de lo expuesto procede estimar la demanda, anulando la resolución impugnada sin que sea necesario entrar en el examen del resto de las cuestiones planteadas.

QUINTO.- No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en los términos del artículo 139 de la ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Fallo

Que desestimando las causas de inadmisión planteadas, debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil Constructora Hispania SA, representada por el procurador D. Javier Soto Fernández, anulando la resolución recurrida por no ser conforme a derecho y declarando la caducidad del expediente de prohibición de contratar iniciado a la recurrente por Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de 12 de Diciembre del 2000, ordenando el archivo del expediente; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, el día de la fecha del presente, hallándose celebrado audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fé.