Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 917/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1121/2016 de 04 de Junio de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 917/2018

Fecha de sentencia: 04/06/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 1121/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 29/05/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: AVJ

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 1121/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 917/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 4 de junio de 2018.

Esta Sala ha visto constituida en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1121/2016, interpuesto por la Letrada de la Junta de Galicia, en la representación que ostenta, contra la sentencia de 28 de enero de 2016, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso administrativo número 4265/2013 , contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 17 de enero de 2013 dictada por la Consejería de Medio Rural y de Mar de la Junta de Galicia, en virtud de la cual se declaró la procedencia del reintegro total de la subvención percibida por importe de 834.151,50 euros por la paralización definitiva del buque Carbal Primero otorgada en su día al amparo de la orden de 14 de octubre de 2009.

Ha intervenido como parte recurrida el procurador de los tribunales don Javier González Fernández, en representación de la mercantil Pesquera Carbal, S.L., bajo la dirección letrada de don Bernardo Dopico Gil.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde.

Antecedentes

PRIMERO.El representante legal de la Junta de Galicia interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, de 28 de enero de 2016 (rec. 4265/2013 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por 'Pesquera Carbal' contra las resoluciones de la Consejería de Medio Rural y del Mar de 17 de enero de 2013 que declaró la procedencia del reintegro total de la subvención por importe 834.151,50 € percibida por la empresa 'Pesquera Carbal SL' por la paralización definitiva del buque 'Carbal Primero' otorgada al amparo de la Orden de 14 de octubre de 2009.

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor:

«FALLAMOS.-

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'Pesquera Carbal' contra las resoluciones de la Consellería do Medio Rural e do Mar indicadas en el primer fundamento de esta sentencia, y las anulamos por no ser conformes a derecho. No se hace imposición de costas.»

El recurso se funda en un único motivo de casación, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , en el que se invoca la infracción de la jurisprudencia relativa al carácter modal de las subvenciones y, por ende, de la procedencia del reintegro de las mismas por incumplimiento de las condiciones ( STS de 24 de febrero de 2003, rec. 1134/1998 y STS de 4 de marzo de 2013, rec. 768/2011 ) en relación con los artículos 14.1 y 37.1.a ) y f) de la Ley 38/2003 General de Subvenciones .

SEGUNDO.La representación procesal de la mercantil Pesquera Carbal, S.L., se opone al recurso planteando, solicitando a la Sala: «[...] dicte en su día resolución por la cual se inadmita y/o se desestime el Recurso de Casación interpuesto y, en consecuencia, se declare no haber lugar al mismo, confirmando la Sentencia recurrida y con expresa imposición de costas a la recurrente».

TERCERO.Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 29 de mayo de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO.En el presente recurso de casación, interpuesto por la Junta de Galicia, se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, de 28 de enero de 2016 (rec. 4265/2013 ) por la que se estimó el recurso interpuesto por 'Pesquera Carbal' contra las resoluciones de la Consejería de Medio Rural y del Mar de 17 de enero de 2013 que declaró la procedencia del reintegro total de la subvención por importe 834.151,50 € percibida por la empresa 'Pesquera Carbal SL' por la paralización definitiva del buque Carbal Primero otorgada al amparo de la Orden de 14 de octubre de 2009.

La sentencia recurrida considera que no procede el reintegro de la subvención al entender que «La entidad recurrente no incurrió en el falseamiento ni en la ocultación a las que se refiere el art 33.1 de la Ley 9/2007 , pues no puede decirse que al presentar el impreso oficial de solicitud de subvención, en el que figura en letra pequeña una declaración de que no se halla incurso el solicitante en causa de prohibición para poder recibirla, se esté ocultando una situación que consta reflejada en una certificación registral que también se presenta. En consecuencia, no puede considerarse conforme a derecho que se atribuya a la recurrente la referida conducta y que, en base a ello, se acuerde el reintegro de la subvención».Y de forma complementaria añade «cabe añadir que tampoco puede decirse que la recurrente haya obtenido una subvención pese a no reunir las condiciones exigidas para ello, con el consiguiente incumplimiento de la finalidad para la que fue establecida la ayuda. La actora tuvo que paralizar la actividad de su buque antes de que finalizase el año 2008, pues así lo imponía el citado Reglamento comunitario, y no se le reconoció el derecho a la ayuda hasta el 29-1-2010, y no recibió su importe hasta el mes de noviembre de ese año. El buque fue desguazado antes de que se abonase la ayuda, y por lo tanto se cumplió totalmente la finalidad perseguida con su concesión. Es obvio que una situación de paralización de un buque durante dos años tiene una importante repercusión económica negativa, por lo que es creíble su influencia en la necesidad de solicitar el concurso de acreedores. El resultado del concurso pone de manifiesto que no existió propósito fraudulento alguno por parte de la entidad actora, sino la voluntad de hacer frente a sus responsabilidades».

SEGUNDO.Sobre la causa de inadmisibilidad: derecho estatal o autonómico.

La representación legal de la entidad Pesquera Carbal SL, actuando como parte recurrida, invoca la causa de inadmisibilidad consistente en haber invocado de forma instrumental una norma estatal y una jurisprudencia que no fueron invocadas en la instancia, al versar el recurso sobre la interpretación y aplicación de una norma autonómica: la Ley 9/2007, de 13 de julio de Subvenciones de Galicia.

Lo cierto es que la parte invoca como infringidos preceptos referidos a normas estatales que referidos al reintegro de las subvenciones tienen carácter básico, como es el art. 37 de la Ley General de Subvenciones (según dispone la Disposición final primera de la Ley 38/2003 ), y así mismo invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el carácter modal de las subvenciones. No debe olvidarse la sentencia aun cuando hubiese aplicado normativa autonómica ha podido infringir preceptos estatales de carácter básico, sin olvidar también que la viabilidad del examen del fondo del asunto tiene lugar también en los casos de Derecho autonómico que reproduce Derecho estatal de carácter básico y cuando se invoca como fundamento del recurso de casación la infracción de jurisprudencia recaída en la interpretación de Derecho estatal que es reproducido por el Derecho autonómico.

Por ello procede rechazar la causa de inadmisión planteada.

TERCERO.Sobre los supuestos en los que procede el reintegro o la declaración de lesividad.

La Junta de Galicia invocando el carácter modal de las subvenciones aduce que es obligación de los beneficiarios proceder al reintegro de las ayudas cuando obtenga la subvención falseando las condiciones o incumpliendo las mismas, y en este caso, a su juicio, el beneficiario incumplió la prohibición de no estar incurso en concurso de acreedores antes de la solicitud de ayuda, y presentó una declaración responsable de no estar incurso en prohibición por lo que se otorgó la ayuda a la vista de la declaración sin comprobar la documentación adjunta de la que se desprendía la situación de concurso.

Considera que el carácter modal de una subvención implica que proceda la devolución de lo percibido sin que ello suponga la revisión del acto administrativo declarativo de derechos siguiendo el procedimiento de revisión de oficio del art. 102 y ss. de la LRPAC.

La cuestión planteada exige partir de la diferencia existente entre el procedimiento de reintegro de una subvención o la revisión de oficio o declaración de lesividad de una resolución administrativa concediendo una subvención, previstos en el artículo 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones y 103 de la Ley 30/1992 .

Este Tribunal ha sostenido en anteriores sentencias, entre ellas en nuestra reciente STS nº 556/2018, de 5 de abril de 2018 (rec. 3661/2015 ) que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención ( STS de 16 de mayo de 2007, rec. 9680/2004 ). Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un supuesto de reintegro sino de revisión de oficio o declaración de lesividad porque lo que se pretende es declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico.

Tal diferencia se refleja también en la Ley General de Subvenciones, en cuyo artículo 36 contempla los supuestos de invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención, que debe ejercerse mediante la revisión de oficio o la declaración de lesividad; mientras que el artículo 37 regula las causas de reintegro en las que, a diferencia de las anteriores, se trata de incumplimientos de las condiciones u objetivos a los que se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho. En definitiva, mientras que los supuestos excepcionales de reintegro previstos en el artículo 37 de la LGS están referidos a graves incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención; por el contrario, los supuestos previstos en el artículo 36 hacen referencia vicios de nulidad y/o de anulabilidad en relación con el otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori ponen de manifiesto algún tipo de infracción que debió imposibilitar el acto de otorgamiento, lo que exige una previa anulación o una previa declaración de nulidad de pleno derecho. La única excepción es el motivo de reintegro previsto en el apartado a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido- que aparece referida a la validez de la decisión de concesión, pero en la que el error aparece inducido por la conducta del solicitante.

Ambos procedimientos presentan notables diferencias tanto en su tramitación, plazos de prescripción como en los motivos en los que es posible fundar la decisión de fondo.

En el supuesto que nos ocupa, la sentencia de instancia considera que la Administración pretende solicitar la devolución de la subvención en base a la existencia de una causa que concurría en el momento de su concesión y hubiese impedido su obtención, por lo que de conformidad con la jurisprudencia antes referida no estamos ante un supuesto de reintegro sino ante la obligación de solicitar su lesividad o revisión de oficio salvo que se demostrase que el solicitante de la ayuda falseó u ocultó información que pudiese determinar la aplicación de la causa de reintegro prevista en el art. 37.a) de la LGS «Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido».

Pues bien, tal y como afirma la sentencia de instancia, no puede considerarse que el solicitante de la ayuda falsease u ocultase la situación de concurso en el momento de solicitar la ayuda. De hecho, de la documentación que acompañaba a su solicitud se desprendía dicha situación, en concreto, tal y como afirma la sentencia de instancia, dicha circunstancia se reflejaba en una certificación registral que presentó. A la vista de estos datos no puede sostenerse que la empresa recurrente ocultase información relevante que de haber sido conocida hubiese determinado una resolución distinta, pues en el momento de presentar su solicitud de ayuda de la documentación aportada se desprendía la concurrencia de la causa que posteriormente la Administración pretende hacer valer para acordar el reintegro de la subvención. Lo cierto es que, de concurrir esta una causa legal que impedía su concesión, la Administración debió de apercibirse de su concurrencia y denegar la subvención y si no lo hizo, otorgando la subvención, no puede acudir a un procedimiento de reintegro.

La causa de reintegro esgrimida hace referencia a la invalidez de la concesión inicial por entender que no se cumplían las condiciones necesarias para obtener la ayuda. En definitiva, la Administración considera que la subvención concedida es invalidaab initioy no por el incumplimiento sobrevenido de las condiciones a las que se sujetó su concesión. Es por ello que no puede considerarse que concurriese ninguno de los supuestos de reintegro previstos en la LGS, sino que, en todo caso y sin pronunciarnos ahora sobre su concurrencia, se trataría de un motivo de anulabilidad que hubiese requerido la previa declaración de lesividad y la impugnación del acto por el que se concedió la ayuda ante la jurisdicción contencioso-administrativa esgrimiendo el precepto o preceptos que se considerasen infringidos.

CUARTO.Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Galicia contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, de 28 de enero de 2016 (rec. 4265/2013 ), confirmando la sentencia recurrida, con imposición de las costas del presente recurso a la parte recurrente, en los términos fijados en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado PonenteD.Diego Cordoba Castroverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.