Sentencia Administrativo Nº 92/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 83/2015 de 10 de Febrero de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000083 /2015

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00464/2015

Apelante:PRINCIPADO DE ASTURIAS

Apelado:INSTITUTO DE REESTRUCTURACIÓN DE LA MINERÍA DEL CARBÓN Y DESARROLLO ALTERNATIVO DE LAS COMARCAS MINERAS

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a diez de febrero de dos mil dieciséis.

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso de apelación 83/2015 contra la sentencia de 2 de febrero de 2015, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 32/2013 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, siendo apelante el Principado de Asturias, representado por el letrado de su servicio jurídico. Ha comparecido como parte apelada la Administración General del Estado representada por el abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11, dictó sentencia el 7 de julio de 2015, por la que se acordaba desestimar la demanda que interpuso el Principado de Asturias por inactividad de la Administración General del Estado, frente a la obligación de pago de determinadas obligaciones económicas debidas por el Instituto de Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, a resulta de convenios de colaboración válidamente celebrados.

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación. Tras ser admitido por el Juzgado se dio traslado a las demás partes personadas, para que en el plazo de 15 días formularan su oposición, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación.

SEGUNDO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente al Ilmo. Sr. Don SANTOS GANDARILLAS MARTOS, y al no haberse solicitado prueba, ni vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día (...) señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia impugnada parte y pone de manifiesto el contenido de los tres convenios específicos de colaboración en los que la Administración recurrente considera que se ha producido la inactividad en la que sustenta el recurso contencioso- administrativo. En lo más relevante podemos destacar que:

(i) El primero, de 28 de julio de 2006, se firmó para el soterramiento de las vías del FEVE. Tras una ampliación del plazo se firma una adenda, consta ejecutado y abonado aproximadamente el 50% del proyecto, en la actualidad caducado y sin posibilidad de prórroga.

(ii) El segundo, en sustitución de otro anterior y anulado el 21 de octubre de 2010, era para la construcción de piscinas cubiertas en San Julián, en el municipio de Biemes, donde las obras, a pesar de estar adjudicadas, no se están ejecutando; el 50% del pago del pago de 2011 estaba condicionado a que se ejecutara la mitad o más de la obra. El convenio está caducado sin que consten pagos parciales.

(iii) El tercero, de 18 de junio de 2010, se refiere a un aparcamiento subterráneo en Oñón, municipio de Mieres. Se estipulaba que el 25% del importe de la ejecución se transferiría cuando se hubiera recibido la documentación correspondiente a la adjudicación definitiva de la obra. No se realizó ningún pago y también está caducado.

En resumen, el juez de la instancia, para argumentar su decisión, parte de la sentencia dictada por esta misma Sala y Sección el 16 de abril de 2014, apelación 18/2014 , que recoge en parte nuestros razonamientos pero considera que en el supuesto enjuiciado, tras el análisis del tipo de subvención y los tipos de convenios, no existe inactividad de la Administración demandada, puesto que no consta que se hayan cumplido los requisitos y obligaciones, por parte de la demandante en el cumplimiento de los objetivos y fines, sin que se haya aportado la documentación acreditativa de estos extremos.

SEGUNDO.- El Principado de Asturias sustenta su recurso de apelación en dos motivos. En el primero, parte de la infracción por la sentencia de las normas reguladoras de los convenios que tienen fuerza vinculante entre las partes y no pueden verse alteradas ni por limitaciones contempladas en los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, ni por la disponibilidad presupuestaria a la que aludió la Administración en una comunicación de 10 de julio de 2013. No se puede perseguir la reducción del déficit a costa de otra Administración. Los problemas presupuestarios podrían afectar a los créditos disponibles pero no a los comprometidos, como es el caso. Sostiene que no todo incumplimiento temporal o formal de los convenios libera a las partes total y completamente de sus compromisos y obligaciones; de hecho, la Administración demandada ha sido sensible a las difíciles circunstancias que han concurrido, firmándose prórrogas, adendas y nuevos convenios. Ha sido la falta de asignación presupuestaria de la Ley de Presupuestos para el 2013, la causa de la inactividad que se denuncia, explicitándose en la nota del Instituto en la que se constata que no se procederá al pago de ningún convenio próximo a caducar, incluso cuando se haya justificado la ejecución de las obras. Con ello se han vulnerado todas las formas de colaboración administrativa y los protocolos de la Comisión de Cooperación creada por el artículo 13 del Real Decreto 1112/2007 .

En segundo lugar, denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia en los términos de los artículos 33 y 67 de la Ley 29/1998 , puesto que cita y parte de la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2014, dictada en la apelación 18/07 y, sin embargo, se aparte de su fallo que desestimó el recurso frente a una sentencia que había estimada la pretensión del Principado en un supuesto análogo al aquí enjuiciado. No motiva el juzgado porqué se aparta del criterio de la citada sentencia.

TERCERO.- Aunque suponga alterar el orden de los motivos en los que el Principado sustenta el recurso de apelación, para seguir un orden procesal más lógico, analizaremos en primer lugar la queja relativa a la falta de motivación de la sentencia impugnada, puesto que tiene un componente más procesal o formal, dejando para más tarde las cuestiones de fondo.

Resulta incongruente aquella sentencia que omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva, citra petita o ex silentio, por defecto-; que resuelve ultra petita partium, más allá de las peticiones de las partes sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-, o que se pronuncia extra petita partium, fuera de las peticiones de las partes sobre cuestiones diferentes a las planteadas -incongruencia mixta o por desviación- [véanse, por todas, las STS de 6 de mayo de 2010 (casación 3775/03 , FJ 3 °) y 17 de enero de 2011 (casación 2568/07 , FJ 2°)].

Uno de los objetivos nucleares de la motivación de las sentencias es evitar cualquier atisbo de indefensión a quienes las mismas perjudiquen, facilitándoles la crítica de la decisión tomada mediante la clara exposición de las razones que han conducido al fallo y, por ende, el acceso al recurso procedente [confróntese las sentencias de esta Sala de 9 de julio de 2009 (casación 1194/06, FJ 3 º) y 25 de junio de 2008 (casación 4505/05, FJ 3º)].

En todo caso, debemos puntualizar que la incongruencia no es omisiva como la califica el Principado, puesto que sí se dio respuesta a todas y cada una de las pretensiones de la parte, así como se razonó sobre ellas. De cualquier manera, se trataría de una incongruencia interna de la sentencia, puesto que parece partir de unos postulados que, sin embargo, le llevan a una solución contraria sin explicitar el hilo conductor del razonamiento por el que se aparta de la solución inicial. Como ha puntualizado el Tribunal Supremo, una sentencia es incoherente, incurriendo en la que de forma menos técnica se conoce como incongruencia interna, cuando los fundamentos de su decisión y el fallo resultan contradictorios, es decir, cuando no observa la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva y, asimismo, cuando no refleja una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados [ sentencias de 7 de octubre de 2010 (casación 7640/05, FJ 3 º) y 11 de febrero de 2010 (casación 9215/04 , FJ 3º)]. A la hora de enjuiciar si dicha contradicción existe, deben tenerse en cuenta dos importantes precisiones: primera, la falta de lógica interna de la sentencia no puede asentarse en la consideración de un razonamiento aislado, sino que es preciso tener en cuenta su discurso completo; y, segunda, tampoco basta para apreciar este defecto cualquier contradicción, se requiere una notoria incompatibilidad entre los criterios básicos de la resolución judicial y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta o los razonamientos supletorios, a mayor abundamiento, puedan determinar la incongruencia interna de que se trata [dos sentencias de 19 de mayo de 2011 (casaciones 2783/08, FJ 4 º, y 2825/08 , FJ 5º)].

Pues bien, la lectura del segundo párrafo del razonamiento jurídico cuarto, explica porqué, a pesar se reproducir parte de los razonamientos de nuestra sentencia de 16 de abril de 2014 , en el concreto supuesto enjuiciado, no se da un supuesto de incumplimiento del artículo 29.1 de la Ley de esta jurisdicción . Puntualiza que en aquellos casos en que los convenios específicos estén estableciendo subvenciones -de conformidad con el artículo 34.3 de la Ley General de Subvenciones -, el reconocimiento de la obligación, en los términos del artículo 73.4 de la Ley General de Presupuestaria , exige que junto al gasto autorizado y comprometido sea necesaria la justificación de haber llevado a cabo la actividad subvencionada, extremo que le corresponde acreditar y probar al perceptor de los fondos. Tras la cita de una resolución del Tribunal de Cuentas, considera que no se ha probado el cumplimiento de las condiciones impuestas en los supuestos enjuiciados, ni en cuanto a los objetivos ni en cuanto al tiempo en que debieron ponerse de manifiesto. No se llevaron a cabo las actuaciones comprometidas en el tiempo fijado, lo que se traduce en un incumplimiento de las obligaciones de la actividad subvencionada. Este incumplimiento lo considera una de las causas de reintegro del artículo 37.2.c) de la Ley General de Subvenciones .

No cabe hacer ningún reproche de incongruencia a la sentencia impugnada, que lejos de limitarse a constatar la existencia de un pronunciamiento anterior de esta Sala sobre un supuesto análogo y que le podría haber llevado, en un superficial análisis del debate, a pronunciamiento estimatorio de la pretensiones del recurrente, analiza y profundiza en las circunstancias del caso concreto para apartarse de lo dicho en nuestra sentencia de 16 de abril de 2014 .

CUARTO.- En cuanto al fondo del debate, podemos anticipar que compartimos íntegramente la valoración y razonamientos que hace la sentencia impugnada, sin que ello signifique contradicción alguna con lo dicho en nuestra sentencia de 16 de abril de 2014 (apelación 18/14 ), ni con la posterior de 16 de septiembre de 2015 (recurso 181/13), puesto que no se dan las mismas circunstancias fácticas, tal y como se desprende de los hechos probados de los que parte la sentencia impugnada, extremos que no han sido rebatidos o desvirtuados por la recurrente en esta instancia.

Los motivos por los que la sentencia rechaza las pretensiones del Principado, se centraron en la falta de la acreditación de los requisitos de cumplimiento, objetivos y temporales de las subvenciones objeto de los tres convenios específicos, y sitúa la carga de prueba de estos extremos en la actora. Lejos de combatir estos razonamientos, que son los que constituyen la ratio decidendi de la sentencia, la apelante vuelve a reiterar argumentos que se incorporaron en el escrito de demanda, relacionados esencialmente en la imposibilidad de que la falta de disponibilidad presupuestaria pueda justificar el incumplimiento que descarga en la responsabilidad de la Administración General del Estado.

Estando en el eje del debate el cumplimiento o no de los requisitos y condiciones de las subvenciones objeto de los convenios, no parece que la vía procesal por la que optó la actora sea la más adecuada para la satisfacción de sus pretensiones. No debemos perder de vista que el presente litigio se inició por la vía del incumplimiento del artículo 29.1 de la Ley de esta jurisdicción . Por amplia que sea la interpretación que de este precepto ha hecho la jurisprudencia, como se desprende de la STS 26 de marzo de 2012 (casación 1408/2009 , FJ 2º), parece evidente que sí son requisitos ineludibles, en primer lugar, la obligación de la Administración de realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o de un acto, contrato o convenio administrativo. En segundo término, que esas personas reclamen de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y transcurran tres meses sin dar satisfacción a lo solicitado o sin llegar a un acuerdo con los interesados. Como ya se pronunció en STS de 21 de julio de 2011 (casación 4899/09 , FJ 3º y fine) «[l]a reclamación con arreglo a una previsión legalmente establecida por una colaboración prestada a la Administración, en relación con la cual ésta discute , incluso, la cobertura normativa , no es éste el canal procesal adecuado para hacer valer en vía contencioso administrativa la reclamación.».Recordando los dicho por la anterior de 18 de noviembre de 2008 (casación 1920/06), el ámbito objetivo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas. Se excluyen, « aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso- administrativos para proceder a su ejecución.».

En el presente caso, la discusión en torno al incumplimiento o no de las concretas condiciones objetivas y temporales en los tres convenios, pone de manifiesto que la vía del artículo 29.1 de la jurisdicción no parece la vía adecuada para plantear el litigio, ya que la obligación que se reclama por la Administración Autonómica dista de ser clara, indiscutida o incontrovertida.

QUINTO.- Los anteriores razonamientos nos conducen a la total desestimación del presente recurso de apelación, confirmando la sentencia en todos sus términos, con expresa condena en costas al apelante de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Principado de Asturias contra la sentencia de 2 de febrero de 2015, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 32/2013 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 11; condenando al apelante a las costas causadas en esa segunda instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El/La Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.