Sentencia Administrativo Nº 925/2013, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2511/2005 de 11 de Marzo de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSOS 2511/2005 y 1464/2006

SENTENCIA NÚM. 925 DE 2013

Ilmo. Sr. Presidente:

Dª Beatriz Galindo Sacristán

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª Mª Luisa Martín Morales

D. José Pérez Gómez

Dª Mª Rosa López Barajas Mira

En la ciudad de Granada, a once de marzo de dos mil trece.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en esta ciudad, se han tramitado los recursos número 2511/2005y 1464/2006seguidos a instancia de LUQUE ATRIO S.A., que comparece representada por la Procuradora Dª Mª del Carmen Rivas Ruiz; siendo parte demandada la CONSEJERÍA DE INNOVACIÓN, CIENCIA Y EMPRESA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en cuya representación interviene el Letrado adscrito a su Gabinete Jurídico. Interviene como codemandada la entidad VERIFICACIONES INDUSTRIALES DE ANDALUCIA S.A. (VEIASA), representada por D. Estrella Marín Ceres. La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso administrativo, se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado. Por Auto de esta Sala, de 23 de enero de 2007, se acordó la acumulación de los recursos 2511/2005 y 1464/2006.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda la parte actora expuso los hechos y los fundamentos de derecho que consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que dictase sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso interpuesto, se anule la Resolución impugnada por no ser conforme a Derecho.

TERCERO.- En su escrito de contestación a la demanda la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Acordado el recibimiento a prueba por plazo de treinta días comunes a las partes para proponer y practicar, en dicho periodo se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en estos consta.

QUINTO.- Declarado concluso el periodo de prueba, y al no solicitar las partes la celebración de vista publica, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones sucintas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en el que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se acordó pasar los autos al Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, señalándose para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Mª Rosa López Barajas Mira.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso 2511/2005 se interpone contra Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, de 8 de junio de 2005, por la que se acuerda la Denuncia del Contrato de ' Concesión para la Explotación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en Andalucía. Zona nº 2 de Granada' del que era titular la actora Luque Atrio S.A. El recurso 1464/2006 se interpone contra Orden de 19 de junio de 2006, de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, por la que se resuelve el Expediente de Reversión a la Administración de la Junta de Andalucía de la Concesión a la que se refiere el recurso 2511/2005. El recurso 1464/2006 se amplió, mediante escrito de 4 de septiembre de 2006, al Acta de Ocupación de los bienes afectos a la mencionada Concesión.

SEGUNDO.- Son hechos relevantes del presente recurso contencioso administrativo los siguientes:

-el 30 de abril de 1986, D. Antonio Luque Atrio, en representación de Luque Atrio S.A., formalizó con la Consejería de Economía e Industria, contrato administrativo de gestión del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos (ITV); y ello como consecuencia de haber resultado la citada empresa adjudicataria para la explotación del servicio en la zona concesional Granada 2.

-el 18 de julio de 1986 se procede a la puesta en funcionamiento de la Estación de ITV de la actora en Motril, mediante la firma de la correspondiente Acta de Puesta en Marcha de la Instalación.

-el 8 de junio de 2005 se acuerda, por la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, denunciar, con un año de antelación la extinción del contrato, al haber expirado el plazo inicial de veinte años previsto en el artículo 3 de la Orden de 15 de julio de 1985 de la Consejería de Economía en Industria. Contra esta resolución se formuló el recurso contencioso administrativo tramitado bajo el número 2511/2005

-con fecha 19 de junio de 2006 se dicta Orden de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa que acuerda la reversión de la concesión a la Administración de la Junta de Andalucía, levantándose -el 18 de julio de 2006- Acta de ocupación de los bienes afectos a la concesión. Contra estos dos actos administrativos se interpone el recurso tramitado bajo el número 1464/2006.

TERCERO.- Comenzando por el análisis del recurso contencioso administrativo 2511/2005, el mismo ha de ser necesariamente desestimado. Así, resulta en primer lugar más que dudosa la impugnabilidad de la denuncia del contrato de concesión, pues ésta no constituye en realidad una resolución administrativa que ponga fin al procedimiento sino, en todo caso, un mero requisito de trámite para la extinción de la concesión. Ahora bien, puesto que, de un lado, nada se dice por la Administración demandada sobre la admisibilidad del recurso 2511/2005 y, de otro, la demanda no combate dicho acto, procede en todo caso la desestimación del recurso.

CUARTO.- En cuanto al recurso contencioso administrativo 1464/2006, se apoya en varios motivos, referido el primero de ellos a la caducidad del procedimiento de reversión. La caducidad se produce en la medida en que, habiéndose iniciado el procedimiento por Orden de 1 de febrero de 2006 (BOJA de 15 de febrero de 2006), la finalización del mismo no tuvo lugar hasta el día 22 de junio de 2006, fecha en que se notifica a la actora la Orden de 19 de junio aquí impugnada. Es decir, se ha superado con creces el plazo de tres meses previsto en el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 , lo que debe provocar, de conformidad con el artículo 44.2 del mismo cuerpo legal , su caducidad. Además, este exceso en el plazo para resolver no podría justificarse, en opinión de la actora, en el artículo 49 de la Ley 49/1992 , pues no se dan los requisitos a los que dicho precepto condiciona la posibilidad de ampliación de los plazos establecidos al disponer que ' La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados'. Así, no se han justificado las circunstancias que aconsejan la ampliación, no se ha notificado la misma a los interesados y, además, la ampliación ha excedido el límite de la mitad del plazo que se amplía.

Este primer motivo no puede acogerse pues, tal y como se desprende del tenor literal del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. La esencialidad del plazo no concurre en el caso de extinción de las concesiones por vencimiento del plazo, habiendo señalado ya este Tribunal en varias ocasiones, y en materia precisamente de estaciones de ITV, que no cabe aquí la caducidad, habida cuenta que el agotamiento del plazo de vigencia de la concesión implica la terminación de la misma de forma automática, sin necesidad de tramitación siquiera de expediente contradictorio. Así, en las sentencias de 29 de noviembre de 2010 y 30 de junio de 2011 -de la Sala de Sevilla- se afirma que '... Como primer motivo del recurso se mantiene la caducidad del procedimiento de reversión por transcurso del plazo de tres meses desde la iniciación, no siendo posible la ampliación del plazo acordada y en todo caso hasta la notificación se habría sobrepasado el plazo ampliado. Dicho motivo de impugnación no puede prosperar, por cuanto el Tribunal Supremo en sentencia de 31 de octubre de 1988 , ha señalado que el agotamiento del plazo de vigencia del contrato implica la terminación del mismo sin necesidad de tramitación de expediente contradictorio, así establece 'Aunque es cierto que, como el apelante sostiene, la normativa rectora de la contratación del Estado exige la previa instrucción de un expediente contradictorio cuando la Administración pretende dar por resuelto un contrato en que hubiera intervenido, este requisito no tenía por qué cumplirse en esta ocasión, pues no se trataba de resolver el que es objeto de debate porque el contratista -como preveía su cláusula décima- no hubiera cumplido las obligaciones contraídas, o porque, al incumplirlas, se hubiera seguido grave perjuicio o perturbación para los intereses públicos, a cuyo supuesto se refiere el articulo 224 del Reglamento de Contratación del Estado , porque, con independencia de ello, en la estipulación undécima , las partes -conforme expresamente permiten los 223-8 de aquél y 75,8 de la Ley de Contratos del mismo - hablan insertado una otra causa extintiva totalmente diferenciada de aquéllos, consistente en el vencimiento del plazo pactado, que no requiere presupuesto fáctico ni más condición que el simple transcurso de aquél, a menos que las partes tácitamente no lo hubieran prorrogado, lo cual no sucedería, según la estipulación duodécima, más que en el caso de que alguna de aquéllas comunicara a la otra su propósito de no prorrogarlo con una antelación de tres meses respecto de dicho vencimiento o, en su caso, de cualquiera de las prórrogas. Por esta circunstancia, cumpliera o no la Administración o el contratista sus respectivas obligaciones, sin necesidad de ningún hecho condicionante de la decisión de cualquiera de ellos de dejar sin efecto el vínculo que les ligaba, podía hacerlo sin más requisito que el de notificar su propósito con la anticipación a que acabamos de aludir, y, acreditado que fue que el mismo se había cumplido, carece de relevancia cuanto se alega a propósito de la inexistencia de expediente y de la no incidencia del apelante en ninguna de las causas por las que legalmente se da lugar a la resolución o rescisión del contrato, expresiones éstas no siempre empleadas adecuadamente como diferenciadas causas determinantes de la extinción de los contratos en general, pero siempre plena y necesariamente diferenciables, en atención sobre todo a sus específicas causas originadoras de la extinción, de lo que sólo supone el agotamiento del plazo de vigencia expresamente previsto en el contrato'.

QUINTO.- Se invoca, como segundo motivo de impugnación, la nulidad de la Orden que acuerda la de reversión por infracción del artículo 28 de la Ley 30/1992 ; esto es, por concurrir causa de abstención en la persona instructora del procedimiento. Así, y como se desprende el Expediente Administrativo el Secretario General Técnico de la Consejería demandada delegó la instrucción del expediente de reversión en su Director General de Industria, Energía y Minas, D. Federico . Dándose la circunstancia de ser el Sr. Federico el Presidente del Consejo de Administración de la entidad VEIASA; empresa pública que ha resultado beneficiada de los activos de la recurrente tras la reversión, y cuyo interés en este procedimiento contencioso se desprende de su comparecencia como codemandada. Por tal razón se daría el motivo de abstención previsto en el apartado a) del artículo 28.2 - tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado- o bien el del apartado e) del mismo precepto legal - tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar-.

Tampoco este segundo motivo de impugnación puede tener favorable acogida pues, como ha señalado el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia de 8 de junio de 2012 , '... la concurrencia de una causa de abstención no arrastra necesariamente la nulidad del acuerdo adoptado, pues es preciso constatar que la intervención del funcionario resultó decisiva hasta el punto de que, de no haber formado parte del órgano, la resolución hubiera sido distinta'. El carácter decisivo de la intervención del Sr. Federico no solamente no se ha constatado en el presente supuesto, sino que puede afirmarse que la resolución aquí impugnada hubiera tenido el mismo sentido aun cuando no hubiera intervenido en la misma. Ha de recordarse en este punto que tanto el Acuerdo de Iniciación del procedimiento de reversión -Orden de 1 de febrero de 2006- como la resolución del mismo -por Orden de 19 de junio del mismo año- fueron adoptados por el órgano competente para ello, esto es, por el Consejero de Innovación, Ciencia y Empresa. Tal y como se establece en el punto Segundo de la Orden de 1 de febrero, la delegación se produjo respecto del Directo General de Industria, Energía y Minas sólo a efectos de la tramitación del procedimiento y por razones de índole técnica. Razones que, sin duda, nada tienen que ver con la adecuación a Derecho de la resolución aquí recurrida.

SEXTO.- En tercer y ultimo lugar, denuncia la recurrente la infracción de del Real Decreto 735/1979, de 20 de febrero, que establecía las normas generales que debían cumplir las entidades colaboradoras que hayan de realizar algunas de las funciones encomendadas al Ministerio de Industria y Energía, y la Orden del Ministerio de Industria y Energía, de 9 de junio de 1980, que instauró el sistema de prestación del servicio de ITV por particulares habilitados mediante autorización reglada sin sometimiento a plazo; normativa a cuyo amparo comenzó la actora a realizar su actividad de prestación del servicio de ITV con anterioridad a hacerlo mediante concesión otorgada por la Administración Autonómica. Tal denuncia resulta, sin embargo, abocada al fracaso pues resulta evidente que al acto que aquí se impugna es la resolución de reversión de una concesión otorgada por la Junta de Andalucía, pero no el acto mismo de la concesión ni el establecimiento de dicho régimen de explotación del servicio de ITV en el año 1986; habiendo además la recurrente consentido este régimen concesional al participar en el concurso convocado a tal efecto por la Administración autonómica.

A partir de este argumento, hace la demandante una serie de alegaciones genéricas sobre la normativa aplicable a la prestación del servicio de ITV, realizando un recorrido histórico a partir del traspaso que de esta materia se efectuó en favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Así, se señala el inicial Decreto 141/1982, de 29 de septiembre que reserva la actividad a empresas adjudicatarias, y que fue el marco normativo que sostuvo la firma del contrato administrativo de gestión de servicio público de la recurrente. Posteriormente se aprobó el Decreto 177/89, por el que se creó la empresa pública VEIASA, a la que se encomendó la gestión del servicio, en concurrencia con las empresas concesionarias del mismo. A continuación se aprueba el Real Decreto Ley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones, que supuso la ruptura con el régimen jurídico cuasimonopolístico de la Administración y la fórmula concesional, para retornar al sistema histórico de la prestación por particulares autorizados. Se cita el art. 7.2 de dicha ley que establece: ' la ejecución material de las inspecciones podrá efectuarse por las Comunidades Autónomas o Administración competente directamente o a través de sociedades de economía mixta en cuyo capital participen, o por particulares. Salvo en el caso en que la ejecución se lleve a cabo directamente por las Comunidades Autónomas o Administración competente, será requisito indispensable para acceder a la actividad de inspección de vehículos la obtención previa de una autorización, cuyo otorgamiento corresponderá a las Comunidades Autónomas o Administración competente. La Autorización deberá otorgarse siempre que el titular acredite que la instalación en la que proyecta realizar los servicios de inspección cumple los requisitos técnicos que a tal efecto se determinen reglamentariamente en el plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley'. Se afirma que la interpretación que ha de darse a la conjunción 'o' no puede ser la posibilidad de optar por una u otra fórmula con carácter excluyente, porque atenta contra la finalidad de la norma de liberalizar el sector. Y la intervención de los particulares en el servicio de la inspección técnica de vehículos a través del régimen de autorización se establece también en el Decreto 833/2003, de 27 de junio. Y la D.T. Primera del RD Ley 7/2000 establece que las estaciones ITV habilitadas en virtud de concesión o autorización administrativa adjudicada por concurso convocado con anterioridad a la entrada en vigor del mismo, continuarán habilitadas por dichos títulos hasta su extinción para prestar el servicio, sin perjuicio de que con al menos un año de antelación a la finalización del periodo de vigencia de las concesiones, los titulares de las mismas comuniquen al órgano competente de la Comunidad Autónoma su pretensión de continuar prestando el servicio bajo el régimen previsto en el RD Ley, que, como se ha señalado, es el de autorización.

Este extenso recurrido cronológico constituye, sin embargo, una mera reflexión sin eficacia impugnatoria alguna, ya que con ella lo que se hace en realidad es discrepar, de un lado, de la decisión de la Junta de Andalucía de optar, al amparo del Real Decreto 7/2000, por el régimen de prestación exclusiva por una empresa pública del servicio de ITV; y, de otro, con la negativa de la Administración autonómica a prorrogar la concesión de la que es titular la actora tal y como permite el artículo 3 de la Orden de 15 de julio de 1985. Por lo que al primero de los aspectos se refiere, es cierto que la opción por el monopolio público de prestación del servicio puede ser discutida desde una óptica de oportunidad legislativa, ya que el legislador autonómico pudo optar por dar una mayor entrada a los particulares en la prestación del servicio. Sin embargo, entendemos, no es esa la cuestión que aquí se debate.

Por otro lado, y en cuanto a la negativa de la demandada a que Luque Atrio S.A continúe prestando el servicio más allá del plazo de veinte años inicialmente previsto, no constituye sin duda el objeto de este recurso. De hecho, esta Sala -en sentencia de 26 de diciembre de 2012 , dictada en el seno del procedimiento 1439/2005- ya desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la actora frente a la desestimación de la petición de reconocimiento de a reconocer su derecho a continuar realizando la actividad de inspección técnica de vehículos en su estación de Motril.

SEPTIMO.- A tenor del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y no apreciándose la concurrencia de circunstancias de especial relieve, no ha lugar a la expresa condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamoslos recursos contencioso administrativos 2511/2005 y 1464/2006interpuestos por LUQUE ATRIO S.A. contra Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería y contra Orden de 19 de junio de 2006, ambas de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía,referidas al Expediente de Reversión de la Concesión de la que aquélla era titular. Y, en consecuencia, se confirman las resoluciones administrativas impugnadas por ser conformes a Derecho.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma no cabe recurso de casación, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.