Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 927/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1310/2019 de 19 de Julio de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2019/0026925

Procedimiento Ordinario 1310/2019 E - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 1310/2019

S E N T E N C I A Nº 927/2021

Ilmas. Sras.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistradas:

Dª Ana María Jimena Calleja

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a diecinueve de julio de dos mil veintiuno.

Vistos por la Sala, constituida por las Sras. Magistradas relacionadas al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 1310/2019, interpuesto por la Procurador de los Tribunales Dª Miriam Rodríguez Crespo, en nombre y representación de la entidad mercantil LÓPEZ DE SANTIAGO CONSULTORES, S.L., contra la Orden de 25 de septiembre de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, por la que se establece la liquidación definitiva y se resuelve el procedimiento de reintegro y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida mediante Orden de 25 de diciembre de 2015, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO. - La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO. - Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 15 de julio de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

Ha sido Ponente, en funciones de refuerzo, la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO. - Se impugna en el presente recurso la Orden de 25 de septiembre de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, por la que se establece la liquidación definitiva y se resuelve el procedimiento de reintegro y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida mediante Orden de 25 de diciembre de 2015, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, en cuantía de 196.290,00 euros para el desarrollo de un Plan de Formación dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados, al amparo de la Orden 1310/2015, de la misma Consejería citada.

La Orden recurrida acuerda el reintegro de la subvención por un importe total de 33.857,59 euros, de los cuales 30.697,44 euros corresponden al principal y 3.160,15 euros a intereses de demora, así como declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida por importe de 78.516,00 euros.

SEGUNDO. - La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda: (1) que se declare la nulidad o anulabilidad de la Orden recurrida, dejando sin efecto la obligación de reintegro y la pérdida del derecho al cobro, obligando a la demandada a estar y pasar por esta declaración y a realizar cuantos actos sean conducentes para su práctica. (2) Se declare su derecho a percibir el importe total de la subvención concedida (176.462,21 euros) condenando a la demandada a abonarle las sumas pendientes de pago por importe de 58.688,21 euros, más intereses legales devengados desde el 27 de julio de 2017, en que la Administración debió proceder a su abono, hasta su total satisfacción (3) Subsidiariamente, se declare la nulidad de pleno derecho o anulabilidad de la Orden impugnada, se deje sin efecto lo dispuesto en la misma y se orden la retroacción de las actuaciones para que la demandada dice una nueva liquidación atendiendo a los motivos del recurso estimados en la Sentencia que en su día se dicte, y se devuelvan las cantidades indebidamente abonadas y/o embargadas en concepto de reintegro, más los intereses legales correspondientes y costes de aval. (4) En caso de estimación parcial, se condene a la demandada a abonar a la actora la cantidad que se determine en la Sentencia, más los intereses legales correspondientes desde el 27 de julio de 2017. La recurrente sostiene que la demandada minora la subvención en relación con lo siguiente, que constituye el objeto de impugnación de su recurso: *Exclusión como subvencionable de toda la ACCION 1 GRUPO 100: visita no realizada por cambio del lugar de impartición, horario y/o fechas no notificado o comunicado fuera de plazo. *Exclusión como subvencionable de toda la ACCION 12 GRUPO 1: coordinación deficiente del curso, no comunicadas en tiempo las modificaciones, documentación mal cumplimentada, no acreditada la entrega de material didáctico e irregularidades en los partes de asistencia por incorporación a grupo de alumnos no comunicados. *Exclusión de alumnado, ACCIÓN 3 GRUPO 1, (participante no comunicado), ACCIÓN 5 GRUPO 100, (participante no desempleada, y ACCIÓN 9 GRUPO 1 y ACCIÓN 17 GRUPO 1, (exclusión de un total de 3 alumnos por causas no consignadas en la resolución liquidatoria de la financiación pública). *Exclusión de costes de personal propio: falta de sellado en un nómina, pago parcial en efectivo de una nómina, (Código T001),, y por cálculo indebido de costes de dos formadores, (Código T002). *Exclusión de costes por contratación de proveedores: falta de sello de auditor en un justificante bancario de pago, (Código F004), pagos realizados desde una cuenta distinta de la justificativa, (Códigos >F0078, F0091y F009) y pago parcial de factura en efectivo, (Código F0019). En apoyo de tales pretensiones, articula la actora los motivos impugnatorios que a continuación se sintetizan: [A] DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA ORDEN DE REINTEGRO, INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE ACCIONES FORMATIVAS. ACCIÓN 1 GRUPO 100. Aduce (a) la inexistencia de los incumplimientos imputados en cuanto a la imposibilidad de realizar la visita de inspección por cambio del lugar de impartición, horario y/o fechas no comunicado o comunicado fuera de plazo y (b) la correcta ejecución de la acción formativa en cuestión, por lo que reclama el derecho a percibir los costes justificados por la misma en cuantía de 46.620,00 euros. [B] INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE ACCIONES FORMATIVAS. ACCIÓN 12, GRUPO 1. (a) niega la deficiente coordinación del curso, la comunicación extemporánea de modificaciones así como las irregularidades detectadas en los partes de asistencia (por estar éstos últimos en poder del personal de la oficina que, en horario de verano, estaba cerrada por la tarde por lo que no pudieron facilitarse al Formador), por la incorporación al curso de una alumna que no fue comunicada, por la falta de acreditación de la entrega de material didáctico. (b) Correcta ejecución de la Acción 12, Grupo 1. [C] INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE PARTICIPANTES. Inexistencia de los incumplimientos imputados respecto a los/as alumnos/as: Milagrosa (Acción 3, Grupo 1) que, dice la actora, ya había sido excluida por ella de la certificación. Natividad (Acción 5, Grupo 100), por sí ser demandante de empleo al comienzo del curso. Acción 5-Grupo 100, Acción 9- Grupo 1 y Acción 17-Grupo 1, niega la actora los incumplimientos imputados para la exclusión de un participante en cada una de ellas, siéndole desconocido el motivo de tal decisión. [D] INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE COSTES DE PERSONAL: Código T001, costes del personal propio Paloma, incidencias por nómina no sellada y pago parcial en efectivo respecto de la nómina de enero de 2016. Código T002: costes del personal propio Gines, incidencia sobre minoración del coste/hora porque la fecha de inicio del contrato es el 09-03-16. Código T003: Costes de personal propio Remedios, se minora coste/hora porque la fecha de inicio del contrato es del 28-06-16 y la finalización el 27-06- 16. [E] INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE COSTES DE PROVEEDOR Y REAJUSTE DE COSTES A LOS ALUMNOS CERTIFICADOS. Inexistencia de los incumplimientos imputados: Código F0024, el justificante bancario no está sellado por el auditor. Códigos F0078, F0091 y F0099, el pago no se realiza desde la cuenta restringida comunicada por la Entidad porque la norma aplicable sólo recomienda el traspaso de fondos a la cuenta justificativa hasta que se haga el anticipo pero no prohíbe el pago de facturas desde otra cuenta de titularidad del beneficiario, compensando después el saldo con la cuenta justificativa. Código F0019. Minorado por el importe parcial pagado en efectivo mediante recibí. Incidencia relativa a factura emitida por el Proveedor DOCENTES EXPERTOS AGRUPADOS, S.L.U. por importe de 2.448 euros, y en concepto de alquiler, dinamización del equipo de monitores y alquiler de instalaciones. Afirma la actora que por un error involuntario sólo se transfirió la cantidad de 2.401,80 euros, abonándose en efectivo el resto. [F] Inexistencia de los incumplimientos, vulneración de los principios de equidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, confianza legítima y de actos propios. Sostiene que la demandada nunca le informó acerca de la posible disconformidad entre la actuación y la finalidad subvencionable, permitiendo, sin embargo, el desarrollo del plan formativo con el consiguiente gasto económico propio.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que expuso y desarrolló su representación procesal en el escrito de contestación a la demanda, de lo cual queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.

TERCERO. - Al situarnos este recurso en el ámbito de la actividad de fomento hay que recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:

'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum''.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017) nos recuerda que

'... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.

En este caso, dado que el objeto del recurso recae sobre una Orden autonómica que acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonó que

'... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

CUARTO. - Según quedó expuesto más arriba, los motivos impugnatorios de la demanda se articulan sobre la base de determinadas alegaciones que son las que concretan de modo más preciso las cuestiones sobre las que ha girado este debate procesal. Así, al objeto de poder motivar de modo más sistemático nuestra decisión, agruparemos dichas cuestiones y motivos para resolverlos de modo ordenado.

[A] SOBRE EL MOTIVO RELATIVO A LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA ORDEN DE REINTEGRO, INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE ACCIONES FORMATIVAS: ACCIÓN 1 GRUPO 100.

Respecto a esta Acción Formativa, la Orden impugnada señala lo siguiente: ' Grupo incidentado por visita no realizada por cambio de lugar de impartición, horario y/o fechas, no notificado o comunicado fuera de plazo'.

Sostiene la recurrente que, en fecha 30 de mayo de 2016, comunicó determinadas modificaciones vinculadas al Proyecto formativo, en particular, dice, puso en conocimiento de la Consejería que el siguiente día 6 de junio de 2016 la formación se impartiría en el Pantano de San Juan, en San Martín de Valdeiglesias, con motivo de mejorar la formación teórica mediante el análisis en la zona de la accesibilidad del lugar, la aplicación de dinámicas de comunicación, observación de obstáculos en el entorno, trabajo de la empatía y modificación de la conducta. Todo ello teniendo en cuenta que la acción formativa en cuestión era relativa a 'Atención sociosanitaria a personas dependientes en Instituciones Sociales'.

El artículo 22.4.c) de la Orden de 13 de octubre de 2015, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se convocan para el año 2015 subvenciones para la financiación de programas de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, establecía lo siguiente respecto a las 'Modificaciones' introducidas en la ejecución de los programas formativos:

'Las modificaciones respecto a los datos autorizados en la comunicación de inicio deberá notificarse, al menos, con tres días naturales de antelación sobre la fecha prevista para el comienzo del grupo o en cualquier momento del desarrollo del mismo, siempre que esas modificaciones se deban a imprevistos producidos por causas de fuerza mayor y que se justifiquen por la entidad responsable de la ejecución en el momento que se produzcan'.

Es así, pues, que la modificación del lugar de impartición de la acción formativa no cumplía los requisitos exigidos normativamente para su procedencia. El curso -la actora lo reconoce en su demanda- se programó para ser impartido en el Centro Educativo propio de la recurrente por lo que el cambio comunicado debía responder a una causa de fuerza mayor justificada; causa a la que, con claridad, no responde el cambio programado para la impartición de una jornada de la actividad en el Pantano de San Juan., motivado en las razones recogidas en la demanda.

Dado que una de las visitas de seguimiento de la actividad se giró el día 6 de junio de 2016, es lógico que la misma no pudiera realizarse por no estar impartiéndose ese día en el Centro en el que se había programado y designado ante la Administración. La causa de reintegro está, por tanto, justificada por lo que el motivo impugnatorio referido a la misma será desestimado.

[B] SOBRE EL MOTIVO IMPUGNATORIO BASADO INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE ACCIONES FORMATIVAS. ACCIÓN 12, GRUPO 1

En relación con esta causa de reintegro, expuso la Orden recurrida lo siguiente:

'Grupo incidentado por incorporación de alumnos no comunicados; Grupo incidentado por coordinación deficiente del curso (No se solucionan los problemas detectados, no se comunican a tiempo las modificaciones, documentación mal cumplimentada o incorrecta, etc.; Grupo incidentado porque no se acredita la entrega del material didáctico; Grupo incidentado por irregularidades GRAVES Y GENERALIZADAS en los controles de asistencia del alumnado'

La mera lectura de la observación anterior, contenida en la resolución recurrida permite excluir, de entrada, la falta de motivación que aduce la actora en su demanda. Aunque de modo sintético, la Orden impugnada dejó constancia suficiente de las deficiencias constatadas y que, en conjunto, constituían 'una deficiente coordinación del curso'.

Descendiendo, en particular, a las razones así expuestas, de acuerdo con la documental que obra en el expediente administrativo no puede afirmarse que la alumna María Angeles figurase en la relación inicial de participantes en esta acción formativa y tampoco en las fichas de los alumnos, habiendo comenzando a asistir al curso una vez iniciado éste. A lo anterior no obsta la aportación del documento adjunto, nº 7, a la demanda en el que se incorpora un pantallazo de lo que parece una aplicación o base de datos donde tan sólo figuraría la citada alumna como 'preinscrita' y seleccionada, lo que no es incompatible con el hecho de que comenzase el curso con posterioridad a su inicio. Se rechazará, por ello, este concreto motivo impugnatorio.

En relación con el 'recibí del material didáctico'sostiene la actora que la falta de firma de las alumnas Sras. Adela y Plácido se debe a que las mismas ' olvidaron'firmar dicho recibí el día 4 de julio de 2016 y que, en todo caso, en el acta de visita de seguimiento girada el día 14 de julio siguiente, se hizo constar, en cuanto al material didáctico lo siguiente: 'Entregado en plazos, utilidad, adecuación'. Comprobado que tal es el contenido del documento en cuestión, al no haber formulado la Técnico actuante objeción alguna en su momento, al realizar la visita referida, no puede darse ahora la relevancia que pretende la Orden recurrida a la falta de firma del recibí por parte de las dos citadas alumnas. El motivo impugnatorio relativo a esta cuestión será, entonces, acogido.

Por último, sobre la ejecución, correcta o no, de la Acción Formativa 12-Grupo 1, sostiene la recurrente que el curso de realizó de modo conforme con el compromiso adquirido en el expediente subvencional y con la finalidad perseguida con la concesión de la subvención. En relación con ello, cabe resaltar que, en efecto, consta con el conjunto documental nº 9 adjunto al escrito de demanda que los Certificados de Profesionalidad correspondientes fueron expedidos por la propia Administración demandada, como también resultó validado el Curso y Grupo, según se desprende de la propia aplicación informática. Por ello, al igual que el anterior, este motivo impugnatorio será también estimado.

C] SOBRE EL MOTIVO IMPUGNATORIO RELATIVO A LA INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE PARTICIPANTES

En relación con la incidencia referente a la alumna Milagrosa (Acción 3, Grupo 1) consta, en efecto, que la misma no había iniciado el curso estando inscrita en el SEPE, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, a la fecha de inicio del curso, lo que, de hecho, también la recurrente había reconocido según consta en el expediente administrativo (folio 304). No ha lugar, por tanto, a acoger motivo impugnatorio alguno respecto a esta decisión de la Administración pues el incumplimiento del requisito respecto a esta alumna es computable para el cálculo de la cuantía a reintegrar

Respecto a la alumna Natividad (Acción formativa 5, Grupo 100), la causa de su exclusión era el mismo que el indicado en el caso anterior. Sostiene la actora que, habiendo comenzado el curso el día 24 de febrero de 2016, la misma se incorporó a esta acción formativa el día 29 de febrero siguiente (por estar asistiendo a otras acciones formativas, haciendo uso de las faltas justificadas), habiéndose inscrito como demandante de empleo el día 25 de febrero de 2016, tres días antes de su incorporación efectiva al curso. Tal argumento, sin embargo, no puede prosperar teniendo en cuenta que el artículo 2 de la Orden de convocatoria exigía con claridad que los participantes en los programas de formación fuesen ' trabajadores inscritos como desempleados en las Oficinas de Empleo de la comunidad de Madrid', determinándose tal consideración 'por la situación laboral en que se hallen al inicio de la formación', debiendo entenderse que tal inicio coincide con la fecha de comienzo de la acción formativa y no con la de una posible incorporación posterior del/la alumno/a al curso. En definitiva, no se trata de que la alumna estuviese ' desempleada a la fecha de su inicio en el curso'(alegaciones de la actora en el folio 305 del expediente) sino de que la misma estuviese inscrita como demandante de empleo al inicio del curso aunque su incorporación al mismo fuese posterior.

Finalmente, en cuanto a las acciones formativas Acción 5-Grupo 100, Acción 9- Grupo 1 y Acción 17-Grupo 1, niega la actora los incumplimientos imputados para la exclusión de un participante en cada una de ellas, siéndole, dice, desconocido el motivo de tal decisión por parte de la demandada. Pues bien, tampoco este motivo impugnatorio puede ser acogido por la Sala puesto que, respecto a la ausencia de la participante en la Acción 5-Grupo 100, Dª Natividad, la cuestión acaba de ser resuelta. Respecto a la Acción 9- Grupo 1, el motivo del inicio de expediente de reintegro se hizo saber a la demandante (folio 234 del expediente) desde el acuerdo de inicio del mismo indicándosele que el participante incidentado, D. Rubén, lo fue 'por superar el porcentaje de abandonos admitidos por grupo'; cuestión sobre la que nunca formuló alegaciones en el expediente. Y, por último, respecto a la Acción 17-Grupo 1 (en realidad, es Grupo 2) la Orden impugnada estimó ya la alegación formulada en vía administrativa por la ahora recurrente.

[D] SOBRE EL MOTIVO IMPUGNATORIO RELATIVO A LA INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE COSTES DE PERSONAL.

- Código T001, costes del personal propio Paloma, incidencias por nómina no sellada y pago parcial en efectivo respecto de la nómina de enero de 2016. La Orden recurrida explica que ' Se minora el coste/hora porque la nómina de Enero de 2016, no está estampillada, el justificante de pago bancario sólo justifica el pago de 1.108,9 €, ya que el segundo pago de la nómina efectuado es en efectivo y el recibí presentado no cumple los requisitos establecidos en las instrucciones'. A través del expediente administrativo se comprueba (folio 367) que no aparece el sello correspondiente en la nómina y ello sin que sea admisible el argumento de que, escaneado, al haberse estampado en rojo el sello, quizás por ello no aparecería. Existen otros documentos en el expediente (por ejemplo, a los folios 470 y 471) con el mismo sello de color rojo que el estampado en documentos aportados con la demanda, en los que sí aparece el sello de tal color pese a haber sido igualmente incorporados mediante su escaneo. En todo caso, la recurrente admite en su demanda que el pago de una parte de la nómina a esta trabajadora se realizó en efectivo lo que resulta contrario a las Instrucciones impartidas por la Dirección General de Formación en el apartado 3.6.2.7 respecto a la acreditación del pago por el concepto de 'costes de personal'; Instrucciones para cuya impartición estaba autorizado el citado Centro Directivo en virtud de lo previsto en la Disposición Adicional Tercera de la Orden de Convocatoria y que obran en autos por su incorporación al proceso como documento 1 adjunto al escrito de contestación a la demanda.

- Código T002, costes del personal propio Gines: La Orden impugnada resalta lo siguiente al respecto: 'Se minora el coste/hora porque la fecha de inicio del contrato es el 09/03/2016'. Y ello sobre la base de lo siguiente, que también se recoge en la Orden: ' ...el coste hora del personal es el resultado de dividir el coste anual para la empresa (Salario Bruto anual (incluida la prorrata de pagas extra) + Seguridad Social a cargo de la entidad+Aportación a programas de pensiones+Dietas y locomoción+Complementos a cargo de la empresa) por las horas anuales trabajadas...'. Frente a esta motivación de la demandada, la actora sostiene en su demanda que la fecha de inicio del contrato no tiene incidencia en el cálculo del coste hora del formador, ni de los gastos imputados por tal concepto al Proyecto; una alegación que no puede ser acogida puesto que si el trabajador fue contratado el 9 de marzo de 2016, el salario que se ha de calcular a efectos de determinar el coste/hora lo será sobre la base los de nueve meses (de abril a diciembre) y veintidós días (del 9 al 31 de marzo) que trabajó efectivamente y no como un coste anual porque, obviamente, no trabajó todo el año.

- Código T003: Costes de personal propio Remedios. La Orden recurrida explica lo siguiente respecto a esta incidencia: 'Se minora el coste/hora, teniendo en cuenta que la fecha de inicio del contrato es 28/06/2016 y la fecha de finalización 27/07/2016, según el contrato y las nóminas aportadas.'Los razonamientos vertidos para rechazar el argumento impugnatorio relativo al Código T002 ya tratado, servirán ahora, mutatis mutandi, para rechazar lo alegado por la actora respecto a esta incidencia, por lo que se tendrán por reproducidos para evitar innecesarias reiteraciones

[E] SOBRE EL MOTIVO IMPUGNATORIO RELATIVO A LA INDEBIDA MINORACIÓN DE LA FINANCIACIÓN POR EXCLUSIÓN DE COSTES DE PROVEEDOR Y REAJUSTE DE COSTES A LOS ALUMNOS CERTIFICADOS.

- Código F0024: La minoración se produce en este caso porque no se aportó por la actora justificante de pago, dado que el que se presentó no estaba sellado por el auditor y firmado. De entrada, ello contradice lo previsto en el apartado 3.6.2.10 de las Instrucciones de la Dirección General de Formación no siendo de recibo el que la actora aporte ahora en sede jurisdiccional (documento 16 adjunto a la demanda) un documento diferente (firmado electrónicamente) al que aportó (sin firma alguna del auditor) en el trámite de alegaciones; documento éste último que obra al folio 450 del expediente administrativo.

- Códigos F0078, F0091 y F0099: La Orden impugnada afirma que 'El pago no se realiza desde la cuenta restringida comunicada por la entidad'y, frente a ello, la recurrente sostiene que el pago no se realiza desde la cuenta restringida comunicada por la Entidad porque la norma aplicable sólo recomienda el traspaso de fondos a la cuenta justificativa hasta que se haga el anticipo pero no prohíbe el pago de facturas desde otra cuenta de titularidad del beneficiario, compensando después el saldo con la cuenta justificativa. Dicho argumento, sin embargo, no puede tener favorable acogida puesto que en el apartado 1.4 de las Instrucciones de la Dirección General de Formación ya se explicaba que los ingresos de los pagos anticipados y los pagos que se realicen, relacionados directamente con la actividad subvencionada, deberán realizarse en una cuenta abierta en entidad financiera, restringida, con estas únicas finalidades, añadiendo que 'En caso de realizar pagos por importe superior a los cobros anticipados de la subvención, se recomienda traspasar el saldo necesario para realizar el correspondiente pago desde una cuenta bancaria de la beneficiaria a la cuenta restringida, y desde ella realizar el correspondiente pago relacionado con la actividad subvencionada, y cuando se cobre el resto de la subvención, en su caso, realizar la compensación de dicho traspaso'. Siendo así lo anterior, constando en el expediente que el anticipo se concedió el día 21 de octubre de 2016 y que los gastos acreditados con las facturas incidentadas en estos Códigos fueron abonados con posterioridad a dicha fecha (factura F0078: el día 10 de noviembre de 2016; factura F0091; el día 29 de mayo de 2017 y factura F0099, el día 9 de marzo de 2017) resulta imposible acoger el motivo impugnatorio examinado por lo que, con los anteriores ya resueltos, también será rechazado.

- Código F0019: La Orden impugnada motiva así el reintegro por esta incidencia: '...a tenor de lo estipulado en el punto 3.6.2.6 de las Instrucciones de la Directora General de Formación relativas a la ejecución y desarrollo de los programas de formación aprobados al amparo de la Orden 13 de octubre de 2015, 'Los recibís solo se admitirán cuando el servicio prestado lo realice una persona física...'.La parte actora, sin embargo, desarrolla en su demanda un motivo impugnatorio que nada tiene que ver con el que causó la incidencia pues dice el escrito rector que la minoración practicada no debió hacerse por tratarse de un mero error en la cuantía de las transferencia realizada al proveedor DOCENTES EXPERTOS AGRUPADOS, S.L.U y que se le abonaron 48 euros restantes en efectivo. Comprobado por la Sala que, en efecto, el apartado 3.6.2.6 de las mencionadas Instrucciones se pronuncia en el sentido recogido en la Orden recurrida, al no haberse además articulado por la mercantil recurrente ninguna oposición relativa a este incumplimiento concreto, el motivo impugnatorio habrá de ser desestimado habida cuenta que el recibí no era admisible al haberse prestado el servicio por una persona jurídica y no por una persona física, tal como prevén las Instrucciones.

[F] SOBRE EL MOTIVO IMPUGNATORIO BASADO EN LA INEXISTENCIA DE LOS INCUMPLIMIENTOS, VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD, PROPORCIONALIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, CONFIANZA LEGÍTIMA Y DE ACTOS PROPIOS

La actora sostiene, en esencia, a este motivo que la Administración demandada que nunca le informó acerca de la posible disconformidad entre la actuación y la finalidad subvencionable, permitiendo, sin embargo, el desarrollo del plan formativo con el consiguiente gasto económico propio. Y, junto a ello, que, al tratarse, alguno de ellos de incumplimiento de obligaciones meramente formales sin incidencia en la ejecución del Plan y en la recepción de la formación por los participantes, la revocación de la ayuda infringiría el principio de proporcionalidad y el de legalidad.

A.- En este punto no estará de más recordar que el principio de confianza legítima se recoge en nuestro ordenamiento jurídico a través del artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre; un precepto que, tras declarar que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, establece que aquéllas

'Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: (...)

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional'.

Encadenado, así, al principio de seguridad jurídica, el de confianza legítima debe respetarse a riesgo de vulnerar con ello también el primero citado, de consagración constitucional.

Ahora bien, el concepto de confianza legítima ha de entenderse y aplicarse en sus justos términos cuando la misma se hace derivar de determinadas actuaciones administrativas, como en este caso, y para entenderla frustrada como consecuencia de aquéllas. Siendo ello así, para entender el contenido y alcance de dicho principio deberemos acudir a la jurisprudencia que nos enseña cómo aplicarlo.

Recopilando su doctrina jurisprudencial así como la pronunciada, sobre la seguridad jurídica, por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo expone en su STS de 23 de marzo de 2018 (Rec. 818/2014) lo que ahora reproducimos para fundamento de ésta nuestra:

'De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015, el principio de seguridad jurídica 'protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles'.

A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995 ), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011 ) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta 'que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones'.

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado'.

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan sólo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, 'que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes''.

La aplicación de la doctrina jurisprudencial que hemos extractado conduce al rechazo de la aducida infracción del principio de confianza legítima puesto que el desarrollo de la acción formativa y el seguimiento que de la misma se haga ningún obstáculo representa para que la Administración que concede la subvención pueda ejercer sus facultades de comprobación técnico-económica a tenor de lo dispuesto en las bases de la convocatoria y acordar, siendo procedente, el reintegro de la subvención. Además, como ya hemos dejado dicho en otras resoluciones anteriores, no puede aducir la beneficiaria de la subvención la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima cuando de lo que se trata es de incumplimientos de lo establecido en las bases de la convocatoria que le son de sobra conocidas y que ha aceptado al participar en el expediente subvencional haciéndose responsable no sólo de su correcto cumplimiento sino también de su acreditación en debida forma.

B.- En cuanto a la alegada vulneración del principio de proporcionalidad es de recordar que, ciertamente, el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones prevé la modulación de la cantidad a reintegrar 'cuando el cumplimiento por el beneficiario (...) se aproxime de modo significativo al cumplimiento total'.

Sin embargo, la parte actora nada ha dicho sobre este aspecto sino que se ha limitado restar importancia a los incumplimientos que, en el fondo, viene así a reconocer, diciendo que son de obligaciones meramente 'formales'. Olvida, sin embargo, que como ya hemos dejado dicho en el apartado anterior de este mismo Fundamento, la aceptación de las bases de la convocatoria implica la vinculación a todas las obligaciones que se establecen en la misma para el beneficiario, incluidas las obligaciones formales sobre acreditación del cumplimiento o ejecución del Plan. Por tanto, faltando una alegación concreta por la recurrente del porcentaje en que habría ejecutado el Plan en su conjunto, o las distintas acciones formativas, no pudiendo considerar el argumento esgrimido en la demanda, por las razones ya expuestas, este motivo impugnatorio también habrá de ser rechazado.

QUINTO. - Lo hasta aquí expuesto conduce a la estimación en parte del presente recurso.

Según lo razonado en los Fundamentos anteriores, se acogerán los motivos impugnatorios siguientes:

- El relativo a la entrega del material didáctico a las alumnas Sras. Adela y Plácido, dentro de la Acción Formativa 12, Grupo 1.

- El relativo a la ejecución correcta de la misma Acción Formativa 12, Grupo 1

Se anulará, por tanto, la Orden recurrida en cuanto a los pronunciamientos sobre reintegro basados en las incidencias referidas en estos motivos, disponiéndose la retroacción de las actuaciones administrativas para que la demandada dicte una nueva Orden de reintegro detrayendo de dicha obligación las cantidades que hubiesen sido fijadas en la que ahora anulamos, correspondientes a las incidencias que también quedan anuladas, debiendo, en caso de que hubiesen sido ya reintegradas, ser devueltas a la parte actora con los correspondientes intereses legales.

SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la estimación en parte que se resolveremos a continuación, hace improcedente cualquier especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en el presente recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo número 1310/2019, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil LÓPEZ DE SANTIAGO CONSULTORES, S.L., contra la Orden de 25 de septiembre de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad de Madrid, por la que se establece la liquidación definitiva y se resuelve el procedimiento de reintegro y pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida mediante Orden de 25 de diciembre de 2015, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda.

2.- ANULAR la Orden recurrida en los extremos referidos en el Fundamento de Derecho Quinto de esta Sentencia.

3.- DISPONER LA RETROACCIÓN de las actuaciones practicadas en vía administrativa para que por la demandada se dicte una nueva Orden ajustada a lo dispuesto en el Fundamento de Derecho Quinto de esta Sentencia.

4.- Sin hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en el presente recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 1310 19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campoconceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 1310 19 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.