Sentencia Contencioso-Administrativo 93/2015 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 456/2012 de 24 de febrero del 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000456/2012

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:07050/2012

Demandante: María Inmaculada

Procurador:TERESA CASTRO RODRIGUEZ

Letrado:FELIPE ORTEGA SANCHEZ

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE

Codemandado:AYUNTAMIENTO DE MAZARRON

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Madrid, a veinticuatro de febrero de dos mil quince.

Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo numero 456/2012, interpuesto por la Procuradora doña Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación de doña María Inmaculada , en cuya defensa ha intervenido el Abogado don Felipe Ortega Sánchez, contra la resolución de fecha 19 de diciembre de 2012, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 21 de junio de 2012, por la que se declara la extinción de concesión sobre dominio público marítimo-terrestre. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2012, acordándose mediante decreto de 25 de octubre de 2012 su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998 y la reclamación del expediente administrativo.

Solicitada la medida cautelarisima de suspensión de ejecutividad del acto administrativo recurrido, fue acordada mediante auto de 25 de octubre de 2012, siendo confirmada por auto de 2 de noviembre de 2012.

Con fecha 5 de abril de 2013 fue acordada la ampliación del recurso inicialmente interpuesto contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 21 de junio de 2012, por la que se declara la extinción de concesión sobre dominio público marítimo-terrestre, a la resolución de fecha 19 de diciembre de 2012, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra dicha Orden Ministerial.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 28 de noviembre de 2013, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión y se anulen la resoluciones recurridas, con condena en costas a la Administración demandada.

Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, que se produjo la caducidad del procedimiento de caducidad de la concesión, infringiéndose el artículo 42.6 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 78.3 de la Ley de Costas de 1988 , pues el plazo para resolver el expediente concluía el 15 de julio de 2011. Añade que se ha infringido el principio de actos propios y de confianza legítima al ser requerida la recurrente por la Administración para que presentara determinada documentación para subrogarse en los derechos de la concesión, que resulta de aplicación la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas , que no se ha excedido la superficie de ocupación y construcción autorizada por la concesión y que no cabe aplicar el artículo 79 de la Ley de Costas por tratarse de una concesión otorgada antes de su entrada en vigor.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2014, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado.

Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, que en el caso que nos ocupa se dan las circunstancias necesarias que posibilitan la aplicación del artículo 42.6 LRJPA , que no tuvo lugar la transferencia de la concesión a favor de la demandante en aplicación del artículo 70.2 de la Ley de Costas y que concurre la causa de caducidad de la concesión del articulo 79.1.i) de la Ley de Costas , por aumento de la superficie construida en más del 10 por 100 sobre el proyecto autorizado, lo que suponía también causa de extinción de la misma por incumplimiento de la condiciones de la concesión, a la que resulta de aplicación la Ley de Costas de 1988, cuya disposición transitoria cuarta no es incompatible con lo acordado.

CUARTO.-La cuantía del recurso ha sido fijada como indeterminada mediante diligencia de ordenación de 4 de abril de 2014.

Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó dicho trámite mediante auto de 16 de mayo de 2014, y se ha practicado la prueba admitida de la propuesta por las partes, con el resultado que consta en los autos. Concluso el término probatorio, se dio traslado a las partes, por su orden, para que formularan conclusiones, trámite que evacuaron mediante la presentación de sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 17 de febrero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente elIlmo. Magistrado don JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la resolución de fecha 19 de diciembre de 2012, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 21 de junio de 2012, por la que se declara (i) la extinción de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 14 de agosto de 1947 a don Maximo , para construir una casa destinada a vivienda y baños en la playa de la Isla, en el término municipal de Mazarrón (Murcia), y posteriormente transmitida por Orden Ministerial de 24 de julio de 1970 a favor de don Severino , (ii) declarar la extinción de la concesión otorgada por resolución de la Jefatura de Obras Públicas de Murcia de 4 de mayo de 1933 a don Carlos Ramón y (iii) ordenar a la Demarcación de Costas en Murcia que levante acta de reversión al Estado y el levantamiento de las instalaciones objeto de las concesiones, previos los tramites pertinentes.

Dejando a un lado los avatares de los tres procedimientos de extinción de la concesión que nos ocupa, otorgada a don Maximo , incoados con anterioridad al que es objeto de este recurso contencioso-administrativo, procede con carácter previo al examen del fondo del asunto examinar la caducidad del procedimiento de declaración de caducidad de la concesión, alegada por la parte demandante, invocando la infracción del artículo 42.6 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 78.3 de la Ley de Costas de 1988 , sobre la base de que el plazo para resolver el expediente concluía el 15 de julio de 2011.

El artículo 78.3 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, establece un plazo de doce meses para notificar la resolución del procedimiento por el que se declare la extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Aunque dicho plazo ha sido modificado y fijado en dieciocho meses mediante la Ley 2/2013, de 29 de mayo, la nueva redacción del precepto no resulta aplicableratione temporisal supuesto que nos ocupa.

Tal y como pone de manifiesto el expediente administrativo, la iniciación del expediente de caducidad de la concesión que nos ocupa tuvo lugar mediante resolución dictada el 7 de febrero de 2011 por la Demarcación de Costas en Murcia.

Mediante resolución de fecha 8 de noviembre de 2011, dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, por delegación de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, se acordó ampliar en doce meses el plazo de resolución y notificación del expediente de caducidad de la concesión antes señalado, siendo notificada a la interesada el siguiente día 22 de noviembre de 2011.

Finalmente, mediante Orden Ministerial de fecha 21 de junio de 2012, se declara la caducidad de la concesión, notificada posteriormente a los interesados.

Pues bien, el computo del plazo de caducidad de los procedimientos administrativos ha de realizarse, tomando como día inicial o 'dies a quo' aquel en que se dictó la resolución de iniciación o incoación del referido procedimiento, y como día final o 'dies ad quem' la fecha en que se notificó al interesado la resolución que resolvió el procedimiento (en este sentido, STS de 2 de noviembre de 2011, rec. 5256/2008 ).

Así se deduce de lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el artículo 78.3 de la Ley de Costas . El primer precepto citado, en su apartado tercero, establece que en los procedimientos iniciados de oficio el plazo con que cuente la Administración para resolver de forma expresa, como es su obligación, se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento. El segundo precepto prevé la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio, de naturaleza sancionadora o susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, cuando venciera el plazo máximo establecido para resolver sin que se hubiere dictado y notificado resolución expresa, con los efectos de artículo 92 de la misma Ley , que determinan el archivo de las actuaciones con notificación del mismo al interesado. Por último, el tercer precepto citado concreta el 'dies ad quem' del plazo para resolver en la fecha de notificación de la resolución del procedimiento de extinción de la concesión.

La cuestión a dilucidar es si resulta improcedente la ampliación del plazo de resolución y notificación del procedimiento de deslinde, efectuada por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, por delegación. En particular, debe determinarse si se encuentra o no'suficientemente justificada',pues, de no ser así, ello comportaría la caducidad del procedimiento de declaración de extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

El plazo de doce meses previsto en el artículo 78.3 de la Ley de Costas , en su redacción anterior a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, para notificar la resolución del procedimiento por el que se declare la extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, puede ser objeto de ampliación si concurren los requisitos establecidos en el artículo 42.6 de la LRJPA . En concreto, este precepto dispone que:

'Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA) destaca la jurisprudencia ( SSTS de 30 de enero de 2013 , Rec 6753/2009, de 4 de diciembre de 2012 , Rec. 5215/2011, de 29 de noviembre de 2012, Rec. 4512 / 2011 , y de 20 de septiembre de 2012 , Rec. 5959/2010) los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero:

'a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

1. 'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y

2. 'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles'.

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que,

1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse 'no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento'. Y que,

2. 'Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

Por otro lado, y en relación con la exigible motivación del acto ampliación del plazo para resolver y notificar tal resolución, debe recordarse, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada, lo siguiente:

'La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la LRJPA (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al 'Derecho a una buena Administración', entre otros particulares, 'la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones'. Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que 'La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados'.

En el presente caso, al no encontrarnos en presencia de un procedimiento iniciado a solicitud de afectado, ya que lo fue de oficio por la Administración de Costas, la única causa que podría tomarse en consideración para justificar la ampliación del plazo máximo de resolución de 12 meses, sería el número de las personas afectadas, y no otras como el volumen de expedientes que tienen entrada en el órgano administrativo de que se trate, o la dificultad, complejidad técnica o magnitud del expediente administrativo.

Por otro lado, la conformidad a derecho de la ampliación del plazo exige que se justifique que, previamente a la ampliación, se hubieran 'agotado todos los medios -personales y materiales- a disposición posibles', no bastando para ello con afirmar que no era posible habilitar medios personales para el servicio o dependencia administrativa correspondiente, o simplemente que los disponibles eran insuficientes para resolver en plazo.

Sentado lo anterior, debe ponerse de manifiesto que la justificación ofrecida por la resolución de ampliación del plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde que nos ocupa, expresada en sus consideraciones jurídicas es del siguiente tenor:

'CONSIDERACIONES JURÍDICAS

(...)

Y visto que concurren las circunstancias que permiten ampliar dicho plazo, puesto que no se puede en este momento habilitar medios personales y debido al excesivo volumen de expedientes que tienen entrada en esta Dirección General y la dificultad, con los medios de que se dispone, para resolver todos en plazo'.

Examinada la anterior justificación transcrita, se observa el incumplimiento de las exigencias impuestas por el artículo 42.6 de la LRJPAC para la ampliación del plazo de resolución y notificación del expediente administrativo, pues pretende justificarse en atención a la insuficiencia de medios personales en la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar para resolver en plazo el excesivo volumen de expedientes, lo que no constituye circunstancia que autorice la ampliación pretendida, que, como dijimos, solo podría encontrar válido sustento en que el previsible incumplimiento del plazo máximo de resolución fuera debido al número de'personas afectadas'por el procedimiento, que en el supuesto que nos ocupa tan solo son dos, los titulares de las dos concesiones afectadas.

Además, la carga de trabajo que soporte el Servicio administrativo correspondiente en relación con los medios personales de que disponga, a la que apela la resolución de ampliación, no se contempla en el precepto examinado como circunstancia que habilite la ampliación del plazo de resolución y notificación de los procedimientos administrativos. De cualquier manera, en modo alguno se lleva a cabo en la resolución ampliatoria cuestionada, una 'motivación clara de las circunstancias concurrentes', como exige el artículo 42.6 de la LRJPAC.

Por otro lado, la referencia a las características o 'dificultad' del expediente tampoco sería una justificación suficiente para la ampliación del plazo, pues tal circunstancia, inherente a la naturaleza de esta clase de procedimientos, determinó que el plazo de resolución y notificación de los expedientes de extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, se estableciera en doce meses a contar desde su notificación por el artículo 78.3 de la Ley de Costas , en su redacción aplicable al casoratione temporis.

En definitiva, la ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio expediente que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de 'doce meses' para notificar la resolución del procedimiento.

Por último, tampoco se justifica que, previamente a la ampliación, se hubieran'agotado todos los medios -personales y materiales- a disposición posibles',no bastando para ello con afirmar de forma genérica que 'no se puede en este momento habilitar medios personales'.

Por último, en relación con lo expuesto, conviene recordar que la acreditación de las circunstancias que podrían justificar la ampliación acordada, corresponde a la Administración, como resulta de las SSTS de 19 de marzo de 2013, Rec. 6529/2009 , y de 15 de noviembre de 2012, Rec. 4350/2011 , lo que aquí no se ha efectuado.

Por todo ello, al ser improcedente en este caso la ampliación en 12 meses del plazo de resolución y notificación del expediente litigioso que se contiene en la resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar de 8 de noviembre de 2011, debe considerarse inválida esa ampliación y apreciarse la caducidad del procedimiento de declaración de extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

En consecuencia, procede anular la orden ministerial impugnada que declarar la caducidad de la concesión otorgada a don Maximo , por caducidad del procedimiento en el que ha sido dictada, al haber transcurrido con exceso el plazo de'doce meses',previsto en el artículo 78.3 de la Ley de Costas , en su redacción aplicable al casoratione temporis -hoy modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo-,pues el procedimiento fue incoado el 7 de febrero de 2011 y la orden ministerial resolutoria del mismo no se dictó hasta el 21 de junio de 2012, y al ser esa caducidad la consecuencia jurídica que resulta del artículo 44.2 LRJPAC ante el incumplimiento por la Administración del plazo para resolver y efectuar la correspondiente notificación, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio.

En tales circunstancias, el procedimiento administrativo debió ser objeto de archivo, en vez de continuar su tramitación hasta su resolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

En los mismos términos nos hemos pronunciado ante un supuesto análogo en nuestra sentencia de 17 de junio de 2014, recurso contencioso-administrativo 56/2013 .

Por todo lo expuesto, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo, al apreciarse la caducidad del procedimiento administrativo por lo que respecta a la extinción de la concesión sobre el dominio público marítimo-terrestre otorgada a don Maximo , sin necesidad de examinar los restantes motivos de impugnación esgrimidos por la parte demandante.

SEGUNDO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

Fallo

ESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación de doña María Inmaculada , contra la resolución de fecha 19 de diciembre de 2012, dictada por el Secretario General Técnico, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de fecha 21 de junio de 2012, por la que se declara (i) la extinción de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 14 de agosto de 1947 a don Maximo , para construir una casa destinada a vivienda y baños en la playa de la Isla, en el término municipal de Mazarrón (Murcia), y posteriormente transmitida por Orden Ministerial de 24 de julio de 1970 a favor de don Severino , (ii) declarar la extinción de la concesión otorgada por resolución de la Jefatura de Obras Públicas de Murcia de 4 de mayo de 1933 a don Carlos Ramón y (iii) ordenar a la Demarcación de Costas en Murcia que levante acta de reversión al Estado y el levantamiento de las instalaciones objeto de las concesiones, previos los trámites pertinentes, anulando tales resoluciones por lo que respecta a la concesión otorgada a don Maximo por resultar contrarias a Derecho.

Se condena al pago de las costas causadas a la Administración demandada.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, cuya preparación debe hacerse ante esta Sala en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL