Sentencia Administrativo Nº 933/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 29 de Mayo de 2003

Encabezamiento

R° 131/2000

SENTENCIA N° 933/03

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.

Presidente:

D. JOSÉ BELLMONT MORA.

Magistrados:

D. LUIS MANGLANO SADA.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN.

En la Ciudad de Valencia, a 29 de mayo de dos mil tres.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo n° 131/2000, interpuesto por la Procuradora Dª. María Luisa Izquierdo Tortosa, en nombre y representación de D. Millán , en calidad de Presidente de la Asociación Provincial de Detallistas de Pescado, contra la Autoridad Portuaria de Castellón, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado, así como la Cofradía de Pescadores "San Pedro" de Castellón, representada por el Procurador D. José Antonio Peiró Guinot.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda , lo que verificó mediante escrito en que solicitó se dictase Sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Las representaciones de las partes demandada y codemandada contestaron a la demanda, mediante escritos en los que solicitaron se dictara sentencia por la que se confirmara la Resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba ni tramitado conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 8 de abril de dos mil tres, teniendo así lugar, si bien quedó en suspenso el plazo para dictar Sentencia a fin de permitir el emplazamiento de la Cofradía de Pescadores "San Pedro", que formuló escrito de alegaciones el 15-5-2003, al igual que la parte actora en fecha 27-5-2003.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes , concordantes y de general aplicación.

Siendo ponente el magistrado Iltmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso Contencioso-Administrativo se ha interpuesto por la Asociación Provincial de Detallistas de Pescado contra la tácita desestimación por la Autoridad Portuaria de Castellón de la solicitud de 21-9-1999 de cese en el cobro por la Cofradía de Pescadores de San Pedro, concesionaria de la explotación y venta de pescado de la Lonja del Puerto de Castellón, del 1% del importe de las ventas de pescado a los detallistas.

SEGUNDO.- La cuestión objeto de debate en este proceso se centra en el cobro por la Cofradía de Pescadores de San Pedro de una especie de tasa/tarifa por la venta de pescado a los detallistas, cuantificada en un 1% del importe de la venta de pescado en la Lonja del Puerto de Castellón, cuestión reiteradamente denunciada ante la Autoridad Portuaria de Castellón por la Asociación actora.

Tal práctica viene produciéndose, según se desprende de las facturas aportadas a autos , de forma reiterada e ininterrumpida desde 1993 hasta 2001, al menos, alegando la actora que se ha realizado tal exacción con el conocimiento de la demandada y sin que ésta haya puesto fin a tal práctica a pesar de las numerosas denuncias al respecto. Estaríamos, pues, ante una acción dirigida contra la Administración portuaria por su inactividad (artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa) , al permitir que una concesionaria (Cofradía de Pescadores de S. Pedro) de un servicio público (explotación de la Lonja del pescado) cobre a los usuarios (detallistas, mayoristas, exportadores, etc.) una tarifa del 1% sobre el valor del pescado vendido, sin amparo en el precio convenido en la Base 3ª I del Pliego de Cláusulas y Bases del concurso de explotación de la Lonja del pescado, es decir, fuera de la autorización del cobro del 3,50% sobre la pesca subastada.

Resaltar que el citado gravamen del 1% fue autorizado por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Castellón de fecha 27-4-2000, siendo anulado por la misma Administración el 19-10-2000 al estimar un recurso formulado por otra Asociación interesada.

También debe ponerse de manifiesto que la Asociación actora ya puso en conocimiento de la Administración demandada esta situación el 3-3-1998 , solicitando la anulación del cobro del 1%, volviendo a reiterar tal pretensión el 21-9-1999 , son obtener resolución expresa alguna ni medida que pusiera fin a la práctica denunciada.

La demanda alega la nulidad de pleno Derecho del cobro del 1% por falta de cobertura legal o reglamentaria, por no contar con autorización alguna y por vulnerar el Pliego de Cláusulas y Bases del concurso de explotación de la Lonja , con la permisividad e inactividad de la Administración demandada, solicitando la anulación de la tarifa y el reintegro de la cantidades indebidamente cobradas, más los correspondientes intereses y las costas.

TERCERO.- Para comenzar, deberá rechazarse la alegación del abogado del Estado de inadmisibilidad por falta de objeto en este proceso , puesto que no se aprecia la invocada satisfacción extraprocesal ya que no puede considerarse tal la estimación el 19-10-2000 por la Administración demandada en sede administrativa de un recurso planteado por un tercero contra la autorización de cobro de la tarifa del 1%, no sólo por no guardar relación con la actora ni con su pretensión, sino por no saldar la anterior y posterior inactividad administrativa al permitir que se cobrara tal tarifa, y sin siquiera haber resuelto de forma expresa las solicitudes de la recurrente en vía administrativa.

CUARTO.- Por su parte , la Cofradía de Pescadores "San Pedro" de Castellón excepciona la demanda con tres causas de inadmisibilidad: por incompetencia de jurisdicción, por falta de legitimación activa y por extemporaneidad del recurso, cuestiones que deberán ser examinadas seguidamente:

a) Alega en primer término dicha Cofradía que su actividad no constituye un servicio público sino mercantil, como civil es la relación que mantiene con los compradores, sin ejercicio de potestades administrativas por tratarse de un régimen de Derecho privado.

Sin embargo, tal apreciación supone desconocer el objeto de este proceso, que es la impugnación de la inactividad de la Autoridad Portuaria de Castellón frente al cobro de un lo sobre el valor del pescado vendido por parte de la concesionaria de un servicio público (explotación de la Lonja del pescado) a los usuarios (detallistas, mayoristas , exportadores, etc.), de manera que esta Sala debe revisar una inactividad de una Administración pública (artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-admínistrativa) sujeta al derecho Administrativo (contratación administrativa), lo que supone la existencia de un marco competencial adecuado.

En este litigio no se analizan las relaciones jurídico-privadas existentes entre los agentes implicados en el comercio del pescado sino los términos en que se ejercita por una Administración sus potestades de control de un servicio público de su competencia y, en su caso, si existe inactividad en la tutela de un servicio público adjudicado en su gestión a una Cofradía de Pescadores en régimen de concesión administrativa, es decir , sujeto a las disposiciones previstas en el Título II del Libro II de la Ley 13/1995, de 18 de mayo.

Se tratará, pues, de revisar si la concesión administrativa (por la que el empresario gestiona el servicio a su riesgo y ventura, artículo 157-a) de la Ley 13/1995) es ejecutada con estricta sujeción a las características establecidas en el contrato (artículo 161 Ley 13/1995) y si la Administración demandada ha realizado adecuadamente su labor de control del servicio público cuya gestión ha contratado, lo que implica que estamos ante una actuación sujeta al Derecho Administrativo revisable por esta Sala de lo Contencioso-administrativa, debiendo rechazar la cuestión de incompetencia jurisdiccional.

b) Respecto a la cuestión de falta de legitimación activa de la Asociación Provincial de Detallistas de Pescado, la interposición de un procedimiento Contencioso- Administrativo requiere que su promotor esté investido de una especial relación con el objeto del proceso, a tenor de lo dispuesto en el art. 19.1-b) de la LJ , en la titularidad de un interés directo, personal y legítimo que pueda resultar afectado por la Resolución que se dicte, interés que puede suponerse cuando la declaración jurídica preconizada colocaría al recurrente en condiciones naturales y legales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto Administrativo combatido le originara un perjuicio directo o indirecto.

En suma, la legitimación de las asociaciones como la actora en el ámbito de lo Contencioso-Administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o "legitimatio ad causam", ha de localizarse en la noción del interés profesional o económico , interés que ha de entenderse referido en todo caso "a un interés en sentido propio, cualificado o específico (S.T.C. 97/1991). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.

En conclusión, la ampliación de la legitimación activa de las asociaciones del artículo 19.1-b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998 debe venir necesariamente referida a la existencia de una conexión, vínculo o engarce entre la acción ejercitada y el interés profesional o económico de los asociados afectados por el acto o disposición impugnada.

En el presente supuesto , en el que la legitimación ha sido reconocida a la actora por la Administración demandada sin objeción de ningún tipo, tanto en vía administrativa como en sede procesal, en el que consta la evidente afección de los intereses empresariales y económicos de los detallistas de pescado asociados con el objeto del recurso , no cabrá negar legitimación a la parte recurrente , que ejercitó su acción por medio de su Presidente D. Millán, debidamente apoderado para comparecer en el proceso.

c) Tampoco deberá prosperar la excepción de extemporaneidad alegada por la codemandada, puesto que tal cuestión supone una indebida comprensión del objeto de este litigio, circunscrito a una inactividad de la administración portuaria respecto a un cobro continuado de una tarifa del 1% , si bien el alcance del pronunciamiento jurisdiccional, de ser estimatorio de la demanda, tan sólo podría abarcar las exacciones cuya percepción por la Cofradía de Pescadores no haya prescrito, es decir, respecto a los cuatro inmediatos años anteriores al momento en que se interrumpió el cómputo prescriptorio (reclamación de 3-3-1998), de conformidad a lo dispuesto en el artículo 155 en relación al artículo 64-d) de la Ley General Tributaria.

QUINTO.- El fondo del presente litigio tiene poca discusión: nos encontramos ante una Administración portuaria que incumple sus obligaciones y con su inactividad permite que una concesionaria de un servicio público se exceda en sus atribuciones, incumpla las condiciones económicas de la concesión y grave todas sus ventas con una tarifa/tasa ilegal.

En efecto, ni las condiciones del concurso permiten el cobro del 1% realizado por la Cofradía de Pescadores de San Pedro en las ventas que realiza en la Lonja , ni existe norma legal o reglamentaria que permita tal exacción , vulnerando con ello la Ley de Contratos de las Administraciónes Públicas y su reglamento, los arts. 9.3 (principio de legalidad y de seguridad jurídica) , 31 (falta de norma legal tributaria), 103.1 (sometimiento a la ley y al Derecho) y 133.1 (potestad tributaria del estado mediante ley) de la Constitución Española y los principios y normas del orden tributario previstas en el Ley General Tributaria de 28-12-1963 y en la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13-4-1989, toda vez que ni existe norma legal o reglamentaria que regule ese 1%, ni puede tolerarse que se imponga unilateralmente una especie de tasa por un servicio ya remunerado.

Por todo ello , resulta inadmisible la inactividad de la Administración demandada al tolerar una exacción ilegal, al no adoptar las necesarias medidas que pongan fin de manera inmediata y terminante una práctica contraria al ordenamiento jurídico, por muy inmemorial, consuetudinaria y preconstitucional que resulte su percepción. Por una parte se dará, pues, una nulidad de pleno Derecho del artículo 62.1-e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por haberse permitido por la Autoridad Portuaria de Castellón el cobro de una tarifa sin cobertura jurídica y al margen del procedimiento legalmente establecido.

Por otra parte, nos encontramos ante lo que la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998 establece en sus arts. 25.2 , 29, 32.1 y 71 la configuración de la inactividad de la Administración como un nuevo supuesto de impugnación en sede Contencioso- administrativa, de manera que, además de las disposiciones generales y los actos, expresos o presuntos, de la Administración, también resulta admisible el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la misma.

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 294/1994, de 7 de noviembre, cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los Derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

A ello debe añadirse que los artículos 103.1 , 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995 , de 7 de febrero, y 136/1995 , de 25 de septiembre , sientan que "...el orden Contencioso- Administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los Derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente , la ST.C. 86/1998 , de 21 de abril, ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

En efecto, los Derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva queda vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus Derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena , una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

Resulta evidente a las alturas históricas en que se encuentra nuestra sociedad , sujeta a las reglas del Estado de Derecho, que no basta con que la jurisdicción Contencioso-Administrativo revise actos y disposiciones administrativas sino que , además , y en beneficio del interés general y de los interesados, la Administración debe someterse al Derecho en todas las actuaciones que realice en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal corresponde , lo que debe necesariamente suponer el control jurisdiccional de las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, que deben someterse al imperio de la ley.

La mejor plasmación del incumplimiento por la Administración de sus obligaciones está en la falta de autotutela administrativa , por la que la Administración portuaria hubiera debido utilizar su legítima potestad de fiscalización y control del cumplimiento de la concesión administrativa de autos, a fin de evitar lo que constituye el cobro por la concesionaria de una exacción ilegal continuada.

La consecuencia de lo expuesto será la estimación de la demanda, reconociendo el Derecho de la Asociación actora a que no se le cobre bajo ningún concepto la mencionada exacción del 1%, debiendo adoptar la Administración demandada las medidas necesarias a tal fin, con el consiguiente reintegro a los perjudicados de las cantidades cobradas indebidamente por la Cofradía de Pescadores de San Pedro, más los intereses legales.

SEXTO.- No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales , de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

Fallo

Rechazando las causas de inadmisibilidad planteadas por el abogado del estado y por la Cofradía de Pescadores de San Pedro de Castellón, estimamos el recurso Contencioso- administrativo interpuesto por la Asociación Provincial de Detallistas de Pescado contra la tácita desestimación por la Autoridad Portuaria de Castellón de la solicitud de 21-9-1999 de cese en el cobro por la Cofradía de Pescadores de San Pedro, concesionaria de la explotación y venta de pescado de la Lonja del Puerto de Castellón, del 1% del importe de las ventas de pescado a los detallistas, anulando y dejando sin efecto dicha tarifa y la inactividad de la administración demandada al permitirla, reconociendo el derecho de la recurrente al reintegro de las cantidades indebidamente abonadas por tal concepto, más los intereses legales, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente , devuélvase el expediente Administrativo al Centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública está Sala, de lo que, como Secretario de la misma , certifico. Valencia, en la fecha arriba indicada.