Sentencia Administrativo Nº 94/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 306/2014 de 01 de Mayo de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00094/2016

Recurso contencioso-administrativo nº 306/2014

Albacete

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González.

Iltma. Sra. Dª. María Prendes Valle.

SENTENCIA Nº 94

En Albacete, a dos de mayo de dos mil dieciséis.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos de recurso contencioso- administrativo, seguidos bajo el número 306 de 2014, siendo parte actora el AYUNTAMIENTO de ALMANSA, Albacete, representado y defendido por la Letrado Sra. Pérez Torregrosa y parte demandada la CONSEJERÍA DE EMPLEO Y ECONOMÍA de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por sus Servicios Jurídicos, en materia de subvenciones.

Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. José Borrego López, Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo.

Antecedentes

Primero.En fecha 28 de julio de 2014 se interpuso por la representación procesal del Ayuntamiento de Almansa, Albacete, recurso contencioso- administrativo contra la resolución de la Consejería de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 05 de junio de 2014, por la que se desestimó el recurso de reposición entablado por el reclamante contra resolución del mismo órgano de 25 de junio de 2013, por la que se había acordado la pérdida del derecho al cobro (en cuantía de 16.178,99 euros) de una subvención para la puesta en marcha de programas experimentales en materia de empleo, en concreto del denominado 'Castillo de Almansa VIII'.

Segundo.Formalizada demanda, tras exponerse los hechos y los fundamentos jurídicos que se entendieron aplicables, se terminó suplicando una sentencia que declarase la nulidad de los actos combatidos, hasta conseguir la totalidad de la subvención solicitada, así como que 'por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en el momento de efectuar el ingreso de las cantidades pendientes de pago, se abonen al Ayuntamiento los intereses y costes financieros de los préstamos que este Ayuntamiento ha tenido que solicitar para poder llevar a cabo el programa subvencionado, al no haberse anticipado la cuantía comprometida por parte de la Administración Autonómica'; fue contestado por la representación de la Administración autonómica demandada, que solicitó una sentencia desestimatoria íntegramente de la demanda planteada, al no haber agotado la vía administrativa previa en relación a una parte de las reclamaciones efectuadas en el petitum de la demanda.

Tercero.No habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, se reafirmaron las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 28 de abril de 2016, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.Impugna la actora la resolución de la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 05 de junio de 2014, por la que se desestimó el recurso de reposición entablado por el Ayuntamiento de Almansa, Albacete, contra resolución del mismo órgano de 25 de junio anterior, por la que se había acordado la pérdida del derecho al cobro (en cuantía de 15.524€ más intereses) de una subvención para la puesta en marcha de programas experimentales en materia de empleo, en concreto del denominado 'Castillo de Almansa, VIII'.

Segundo.Hay que partir, para la adecuada solución al presente litigio, de la auténtica naturaleza que tienen las subvenciones del tipo de la que nos ocupa. Así, unánimemente se postula en nuestra Jurisprudencia (entre otras, SSTS de 16.6.1998 y 24.7.2000 , RJ 19986322 y RJ 20006173, respectivamente) que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. La aceptación por el Ayuntamiento demandante de las condiciones impuestas por la Administración Autonómica demandada quedó plenamente acreditada y estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario, en esta ocasión también Administración Pública, tienen inexcusables obligaciones.

Tercero.Coinciden las partes contendientes en que la clave fundamental para resolver el presente conflicto de intereses estriba en determinar si el Ayuntamiento demandante puede excusar el incumplimiento parcial de su obligación -indubitado incumplimiento, según propia asunción- en que a su vez la Administración Autonómica concedente de la subvención no efectuó a su tiempo los pagos a los que venía obligada.

Cuarto.En Sentencia de esta misma fecha (autos 62/2013 y 57/13) hemos dejado sentadas premisas generales en la materia, de forma que, adaptándolas al supuesto cuyo estudio nos convoca, nos queda que, a la fecha de la demanda, el Ayuntamiento no había percibido la subvenciones que tenía que abonar la Junta de Comunidades demandada, el 50% a la firma del acuerdo y el 45% al inicio del proyecto, dos meses después; todo ello, conforme a la base 44 de la Orden de dos de diciembre de 2009 y la cláusula 1.8 del Acuerdo entre la Dirección General de Empleo y la Alcaldía del Ayuntamiento de Almansa. Aunque no estemos, ciertamente, en presencia de una concertación interadministrativa, en la que el incumplimiento por parte de una de las Administraciones implicadas puede amparar similar comportamiento por las demás, y por ende en nuestro caso el Ayuntamiento de Almansa es un particular más, solicitante de una subvención y con cuantas obligaciones hemos reseñado, fundamentalmente efectuar según qué pagos y justificarlos como constitutivos de la inversión subvencionada, no lo es menos que la parte de obligación que atañía a la Administración Autonómica demandada no se ha cumplido en modo alguno, de tal manera y hasta tal grado que impedía al Ayuntamiento cumplir su parte. De hecho, se ha acreditado suficientemente por la Corporación Local que la finalidad de la subvención se cumplió por su parte, aunque ciertamente se produjera un retraso en la justificación de los pagos efectuados y en éstos mismos.

Quinto.El incumplimiento del Ayuntamiento de Almansa, pues, no fue casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional pueda o no ser calificada de contraria a la 'lealtad institucional' debida a la Administración municipal de Almansa, ex artículo 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y mencionada en la demanda, no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Almansa cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Sexto.Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1-2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10-2007 ).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento de empleo antecitada, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en sus bases. Las razones por las que careciera de financiación o tesorería la Comunidad Autónoma Castellano-manchega en el año afectado, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

No es superflua, desde luego, la cita en la demanda de la STS de trece de enero de 2003 , que viene a exceptuar la necesidad de devolver la subvención cuando sólo se ha producido un retraso en la justificación de la inversión de referencia, por causa no imputable, en este caso, al Ayuntamiento de Almansa.

Con combinación todo ello con lo dispuesto en las bases de la Orden de Convocatoria y en el art. 34.4.2º de la Ley General de Subvenciones , que abundan en la tesis aquí sostenida.

Séptimo.En resumen, no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Almansa, siquiera parcialmente, porque se debe atender la petición de nulidad del acuerdo que determinó la pérdida parcial del cobro de la subvención y los intereses de demora, desde que se debieron entregar las cantidades hasta su efectivo pago. Sin embargo, la estimación no es total porque en el caso de autos se da la singularidad de que no queda justificada desde es concreto marco subvencional el reconocimiento como gasto aceptable, el de los 'farmacéuticos'; al no responder a la naturaleza de la actividad subvencionable.

Octavo.Razones las expuestas que nos mueven a la estimación parcial del recurso entablado. De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, el demandante vencido abonará las costas procesales. Como quiera que la estimación del recurso es sólo parcial, entendemos improcedente condenar en costas a ninguna de las partes.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución de la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 05 de junio de 2014, por la que se desestimó el recurso de reposición entablado por el reclamante contra resolución del mismo órgano de 25 de junio de 2013, por la que se había acordado la pérdida del derecho al cobro (en cuantía de 15.761,68€ más los intereses legales) de una subvención para la puesta en marcha de programas experimentales en materia de empleo, en concreto del denominado 'Castillo de Almansa VIII', resoluciones que anulamos por disconformes a Derecho, declarando la obligación de la Administración Autonómica demandada de abonar al Ayuntamiento las cantidades debidas como ayudas, salvo la excluida de gasto farmacéutico, así como los intereses legales de dicha suma desde que respectivamente tenían que haberse anticipado hasta el momento de su efectivo pago.

Con desestimación del recurso en el resto de peticiones de la demanda.

Sin pronunciamiento expreso en cuanto al abono de las costas procesales.

Así, por esta Sentencia, contra la que no cabe interponer recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.