Última revisión
07/04/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 95/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Pamplona/Iruña, Sección 2, Rec 304/2019 de 15 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 15 de Marzo de 2021
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Pamplona/Iruña
Ponente: FUERTES LOPEZ, FRANCISCO JAVIER
Nº de sentencia: 95/2021
Núm. Cendoj: 31201450022021100313
Núm. Ecli: ES:JCA:2021:6865
Núm. Roj: SJCA 6865:2021
Encabezamiento
En Pamplona/Iruña, a 15 de marzo del 2021.
El Ilmo. Sr. D. FRANCISCO JAVIER FUERTES LÓPEZ, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona/Iruña, ha visto los autos de Procedimiento Ordinario 304/2019, promovido por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA, representado por el procurador de los tribunales D. JAIME UBILLOS MINONDO y asistida por el letrado D. IGNACIO DEL BURGO AZPIROZ, contra el GBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por el LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA.
Antecedentes
Recurso que fue turnado a este Juzgado y registrado como procedimiento ordinario nº 304/2019.
Por la representación de la Administración demandada el Asesor Jurídico del Gobierno de Navarra formuló conclusiones mediante escrito presentado el 1 de diciembre de 2020.
Fundamentos
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral 28/2019, de 22 de agosto, de la Consejera de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1001 E/2019, de 30 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 79.064,58 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2014.
En el suplico de su escrito de demanda la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA solicita:
a) Se anule y deje sin efecto la Orden Foral 28/2019, de 22 de agosto, de la Consejera de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por CEN contra la Resolución 1001 E/2019, de 30 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 79.064,58 Euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2014.
b) Se condene al Gobierno de Navarra a pagar a la entidad recurrente la cantidad de 79.064,58 euros, más intereses legales, en concepto de devolución del reintegro anulado.
c) Se ordene al Servicio Navarro de Empleo practicar una nueva liquidación de la subvención concedida a la CEN para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2014, con arreglo al tratamiento diferenciado de los costes de evaluación y control de la calidad de la formación y del de informe de auditor expuesto en la presente demanda.
d) Se impongan las costas a la parte demandada.
La entidad recurrente entiende que la justificación de la subvención fue realizada de conformidad con lo dispuesto en las bases de la convocatoria, en la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, con la Instrucción de justificación de la subvención del Servicio Público de Empleo, que al tratarse de materia laboral la competencia normativa, tanto legal como reglamentaria, corresponde al Estado, por lo que la Orden Foral impugnada vulnera los principios de legalidad y habilitación competencial, y que la actuación recurrida supone un cambio de criterio de la Administración que va en contra de sus propios actos con infracción del principio de confianza legítima.
Por su parte, la Administración demandada se opone a la demanda, poniendo de manifiesto que la entidad demandante se limita a reiterar las alegaciones efectuadas en vía administrativa sin que, en momento alguno, se rebatan las razones en las que se sustenta el requerimiento de reintegro de parte d ela subvención que había sido concedida, por lo que procede la desestimación del recurso interpuesto.
Por medio de la Resolución 504 E/2013, de 31 de diciembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se aprobó la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito territorial exclusivo de la Comunidad Foral de Navarra, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto (publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 23 de enero de 2014).
La CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA presentó solicitud del Plan de Formación mediante Convenios Intersectoriales Autonómicos 2014 (documentos 1 y 2 de la carpeta 1 en la que se estructura el expediente administrativo).
Por Resolución 135 E/2013, de 16 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se concedió a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA subvención por importe de 2.052.400,50 euros (documento 10 de la carpeta 2 en al que se estructura el expediente administrativo), importe que, tras diversos cambios en las acciones formativas acordados por la Comisión de Seguimiento, quedó finalmente fijado en 2.050.181,50 euros (tal y como señalan la Resolución impugnada y el escrito de demanda).
El SERVICIO NAVARRO DE EMPLEO y la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA suscribieron, en 5 de junio de 2014 un Convenio para la realización de un Plan de Formación Intersectorial en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra para el año 2014 (documento 10 de la carpeta 2 en la que se estructura el expediente administrativo).
En la Cláusula Cuarta del referido Convenio se establece, en relación a las 'Normas aplicables' que:
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Por Resolución 209 E/2014, de 2 de julio, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 279.249 euros, en concepto de pago a cuenta del 13,61% de la subvención concedida (Subcarpeta 1 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo).
Por Resolución 213 E/2014, de 4 de julio, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 119.951 euros, en concepto de pago a cuenta del 5,87% de la subvención concedida (subcarpeta 2 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que se contiene el informe, pero no la Resolución).
Por Resolución 225 E/2014, de 18 de agosto, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 91.925 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 3 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
Por Resolución 257 E/2014, de 27 de octubre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 218.776 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 4 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
Por Resolución 275 E/2014, de 21 de noviembre, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 415.382 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 5 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo).
Por Resolución 5 E/2015, de 13 de enero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 422.599 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 6 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
Por Resolución 6 E/2015, de 13 de enero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 162.187 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 7 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
Por Resolución 13 E/2015, de 20 de enero, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se acordó abonar a la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA 316.854,50 euros, en concepto de pago a cuenta de la subvención concedida (Subcarpeta 8 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
De esta forma, el importe total abonado ascendió a la cantidad de 2.026.923,50 euros, si bien como la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA procedió, en 17 de marzo de 2015, a realizar un reintegro voluntario por importe de 3.387,05 euros, el abono quedó fijado en 2.023.536,45 euros (documento 5 de la carpeta 7 en la que se estructura el expediente administrativo),
El día 23 de marzo de 2015 la CONFEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DE NAVARRA presentó ante el Servicio de Formación para el Empleo del Servicio Navarro de Empleo la documentación relativa a la certificación y justificación económica del Convenio Intersectorial Autonómico, documentación compuesta por la Memora de Actuación, la Memoria Económica y las Actuaciones de Evaluación y Control de la Calidad (documentos de la carpeta 7 en la que se estructura el expediente administrativo).
Por medio de la Resolución 676E/2019, de 26 de abril, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo, se inició expediente de reintegro de la subvención concedida a la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA en la cantidad de 67.351,83 euros (Subcarpeta 8 de la carpeta 6 en la que se estructura el expediente administrativo, en la que no se contiene ni el informe ni la Resolución).
Procedimiento de reintegro parcial de la subvención que derivó en la Resolución 1001 E/2019, de 30 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requería a a CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA el reintegro de 79.064,58 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2014, Resolución que fue confirmada, en alzada por la Orden Foral 28/2019, de 22 de agosto, de la Consejera de Derechos Sociales, que aquí se impugna.
De esta forma, y como ya ha quedado señalado, el régimen jurídico de las subvenciones concedidas al amparo del Convenio para la realización de un Plan de Formación Intersectorial en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra para el año 2013 (folios 2076 a 2083 del expediente administrativo) está integrado, en cuanto al particular que aquí interesa (ejecución, justificación, liquidación control, reintegro y régimen sancionador):
1) En primer término por las previsiones del propio Convenio
2) En segundo lugar, y en lo no previsto en el Convenio por:
- Resolución 414E/2013, de 24 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo
- Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 718/2008, de 7 de marzo
- Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo
- Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones.
Las alegaciones efectuadas por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA se centran en determinar cuáles son los gastos subvencionables.
Esa estructura de gastos subvencionables se encuentra en el Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo (entonces vigente y hoy derogada por la Orden TMS 368/2019, de 28 de marzo), por la que se desarrollaba Desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación (norma derogada de forma expresa por el Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, excepto en los relativo a las acciones formativas de las empresas y permiso individuales de formación).
En ese Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, se recogían los costes financiables y criterios de imputación, que se clasificaban en costes directos de la actividad formativa (apartado 1), costes asociados de la actividad formativa (apartado 2) y otros costes subvencionables (apartado 3).
Y es en cuanto la forma en la que ha de interpretarse el contenido de este último apartado (
Ese apartado 3 del Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, dispone que son
Las convocatorias establecerán los términos y condiciones para la realización, imputación y justificación de estos costes.
Para la parte demandante resulta evidente que lo que hace norma (el Anexo II de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo) es regular los criterios de imputación sobre dos categorías de costes (directos y asociados, de un lado, frente a los de evaluación de calidad y auditoría, de otro). El primer grupo (costes directos y asociados) derivan de la propia realización de la actividad formativa, en tanto que el segundo grupo no se derivan de la realización de la actividad formativa (y de ahí su denominación).
Para la Administración demandada no existe ninguna razón por la que esos
En ningún momento se niega que esa forma de computar los gastos sea distinta a la que se realizaba hasta ese momento por la Fundación Tripartita, que había sido la responsable, hasta el ejercicio anterior de liquidar estas mismas subvenciones.
Se contraponen, por tanto, un criterio seguido hasta la fecha y conforme al que los otros costes subvencionables se imputaban a la totalidad del Plan y se liquidaban de manera independiente al resto de la ayuda (posición defendida por la recurrente) con un nuevo criterio que considera que todos los costes han de ser liquidados de manera conjunta (posición de la Administración).
Y varios son los motivos por los que ha de estarse con la postura defendida por la recurrente.
Y es que no solo se trata de un criterio que, como acredita la recurrente y no discute la Administración demandada, ha venido sido empleado para la liquidación de este tipo de subvenciones en los años anteriores, sino que, además, no se aporta, por la Administración, elemento alguno que permita justificar la forma de actuar en los ejercicios anteriores. Y es que las únicas alegaciones que la Administración realiza se limitan al señalar el carácter orientativo del criterio de la Fundación Tripartita, sin que se niegue en momento alguno su empleo durante años.
Es un hecho, por tanto, el empleo de un sistema de liquidación pacíficamente utilizado durante años. Sistema que, por otra parte, se corresponde con la estructura de gastos establecida para este tipo de subvenciones (las correspondientes a actividades formativas) en las que se exige al beneficiario que además de impartir la formación (con unos gastos directos y asociados que se han de justificar) lleve a cabo unas labores de evaluación y control de calidad de la formación impartida (que son esos otros costes subvencionables) y que se adapta al sistema de justificación establecido para este tipo de subvenciones tal y como señalaban las guías prácticas elaboradas a tal efecto por la Fundación Tripartita y de las que la parte demandante aporta copia de los ejemplares correspondientes a los ejercicios inmediatamente anteriores (años 2011 y 2012) al Plan de Formación que aquí se discute (documentos 7 y 8 de los acompañados con el escrito de demanda) así como de la Instrucción de Justificación de la subvención para los Planes de Formación 2013 (documento 6 de los acompañados con el escrito de demanda).
De manera que, para cuando la entidad beneficiaria de la subvención presentó la documentación relativa a la certificación y justificación económica (lo que se produce, como ya ha quedado señalado, el día 23 de marzo de 2015) lo hace conforme al proceder que ha seguido durante los últimos años y sin que la Administración hay mostrado reparo alguno a la justificación presentada para el Plan del año 2013.
De esta forma la actuación de la Administración demandada alterando, sin motivo alguno y sin justificar ese cambio, el sistema en el que se han justificado ese tipo de subvenciones no resulta conforme a Derecho. Y no lo es porque, de un lado, no se aporta justificación, como sí hace la recurrente, de que la interpretación realizada se corresponda con lo establecido en la norma reguladora y, de otro, porque supone una forma de actuar contraria al principio de confianza legítima al que, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, se encuentran sometidas las Administraciones Públicas en su actuación y relaciones.
Principio de confianza legítima que encuentra su fundamento 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', así como en el principio de buena fe conforme al que 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado' (
Y ello porque el simple hecho de un cambio en el ente liquidador no supone, por sí mismo, un cambio en la aplicación de unas normas que, conforme a lo establecido en la Convocatoria, siguen siendo las mismas, con expresa referencia, en lo que aquí interesa, a la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 718/2008, de 7 de marzo.
De este modo, no habiéndose acreditado, en cuanto a los criterios de imputación y justificación, que la interpretación realizada por la Administración sea la interpretación lógica y razonable, no habiéndose justificado que la interpretación efectuada hasta la fecha no sea conforme a Derecho, no habiéndose motivado, en modo alguno, los motivos por los que se modifican los criterios de actuación que se han seguido durante los últimos ejercicios para la justificación de ese tipo de subvenciones, se ha proceder a la estimación del recurso interpuesto y, no siendo la actuación de la Administración conforme a Derecho, procede la anulación de la Orden Foral impugnada, con í9ntegra estimación del recurso interpuesto por la CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARR.A
Por todo ello el recurso debe ser estimado.
En cuanto al pago de las costas procesales el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa determina que se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, por lo que en este caso se impondrán a la Administración demandada.
Vistos los preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación,
Fallo
SE ESTIMA el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el la entidad CONFEDERACION DE EMPRESARIOS DE NAVARRA contra Orden Foral 28/2019, de 22 de agosto, de la Consejera de Derechos Sociales, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1001 E/2019, de 30 de mayo, de la Directora Gerente del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare, por la que se requiere a dicha entidad el reintegro de 79.064,58 euros de la subvención concedida para la ejecución de un plan de formación dirigido prioritariamente a personas ocupadas durante el año 2014, Resoluciones que se anulan por no ser conformes a Derecho.
Y, todo ello, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.
Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer
Añade el apartado 8 de la D.A. 15ª que en todos los supuestos de estimación total o parcial del recurso, el fallo dispondrá la devolución de la totalidad del depósito, una vez firme la resolución.
Así por esta mi Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
