Sentencia Administrativo Nº 950/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1417/2006 de 26 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Asunto nº "1417/06 "

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia a veintiséis de septiembre de dos mil ocho.

En la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente D. MIGUEL A. OLARTE MADERO y D. MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES, Magistrados, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA Nº 950/08

En el recurso contencioso administrativo nº 1417/06 interpuesto por Don Gustavo , representado por el Procurador Don Ignacio Zaballos Tormo y asistido por el Letrado Don José Luis Abrisqueta Sempere, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Monovar de 26 de diciembre de 2005, publicado en el BOP el 31 de diciembre de 2005, por el que se aprobaban definitivamente las ordenanzas fiscales 2006.

Han sido parte en los autos la el Ayuntamiento de Monovar, representado por la Procuradora Doña Elena Gil Bayo y asistido por letrado de firma ilegible, y Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don. MIGUEL A. OLARTE MADERO

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por ley, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplicó que se dictase sentencia anulando la resolución impugnada, que la concreta en la tasa por recogida de basuras y residuos sólidos.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se declarase la plena conformidad a derecho de la Resolución impugnada.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso para el día 24 de septiembre de 2008.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso se ha interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Monovar de 26 de diciembre de 2005, publicado en el BOP el 31 de diciembre de 2005, por el que se aprobaban definitivamente las ordenanzas fiscales 2006.

La actora , pese a lo genérico de su impugnación, reduce su pretensión a la anulación de la tasa por recogida de basuras y residuos sólidos , al solo esgrimir motivos de impugnación contra la misma y no contra el resto de las tasas fiscales para el año 2006 aprobadas por el acuerdo recurrido; y concreta tal impugnación en que dicha tasa infringe lo que dispone el art 24.2 del RD Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, al estimar que según el estudio económico obrante al folio 5 del expediente, el importe total de lo recaudado o ingresado por dicha tasa (681.559,62 euros) es Superior al coste total del servicio, que asciende a 596.364,63 euros, que es el importe a pagar a la mercantil Sapesa SA a la que le fue adjudicada en fecha 19 de diciembre de 2005 la concesión del servicio.

El Ayuntamiento se opone al recurso, manteniendo la conformidad de la tasa, esgrimiendo en su apoyo la doctrina reiterada del TS , entre otras las SS de 8 de abril de 1998, anteriores incluso a la reforma del citado art 24.2 del R.D. Legislativo 2/2004 ; y añadiendo que tras la reforma del citado precepto de las Haciendas Locales, lo esencial es que el importe de la tasa este constituido por el coste mas la nueva partida de gastos garantizadores del mantenimiento y desarrollo del servicio, o lo que es lo mismo que el importe de la tasa a repercutir puede ser Superior a sus costes , sin contrariar la norma, tesis esta mantenida por este Tribunal en S de 4 de abril de 1998, la que puntualiza que para que el incremento de recaudación desnaturalice una liquidación concreta es necesario que el ingreso sobre el costo fuera reprobable, notorio o excesivo, lo que no ocurre en el caso enjuiciado.

SEGUNDO.- Planteados los términos de debate, hemos de señalar que es jurisprudencial, sentada entre otras SS T.S. de 22 de junio de 2002 y 11 de octubre de 2005 , la que ha venido proclamando que en materia de tasas rige el principio de subsidiariedad o de equivalencia o equilibrio con el coste del servicio, en virtud del cual el establecimiento de la tasa tiene como objeto la financiación del servicio para el cual se exige. Por lo tanto, lo que legitima el cobro de una tasa es la provocación de un gasto o coste; de lo que se deriva la exigencia de justificar la exacción de las tasas mediante la memoria económico financiera impuesta por los indicados preceptos. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1997 , 23 de mayo de 1998 , 6 de marzo de 1999 y 1 de julio de 2003, entre otras, sostienen que "el estudio económico financiero de referencia no puede merecer la calificación de mero requisito formal que debe preceder a la aprobación de una Ordenanza Fiscal y que, por tanto, es perfectamente subsanable, pues, por el contrario, se trata de un instrumento de principal importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, como resultado de la valoración de la relación costes globales e ingresos referentes a la prestación del servicio de que se trate , de modo que tal informe o elemento que coadyuva directamente a la determinación de la deuda tributaria está sometido al principio de reserva legal (arts. 10.a ) de la L.G.T. y 31.3 de la CE) y, por tanto, si falta en la Ordenanza, ha de convenirse que la misma carece de un elemento esencial determinante de su validez y no responde a los criterios legalmente establecidos para la cuantificación de la Tasa".

En el supuesto enjuiciado, no existe la memoria económico financiera , solo un estudio económico obrante a los folios 1 a 18 del expediente administrativo. Dicho informe recoge en el folio 1 vuelto las reseñas generales, y en el folio 3 vuelto las reseñas especificas a la tasa de basura impugnada en este recurso, en la que se incluyen como costes del servicio, según informe del Negociado de infraestructuras de 3 de noviembre de 2005, no incluido en el expediente Administrativo, a) costes directos (datos del contrato) un total de 548.896 ,86 euros, y b) costes indirectos un total de 240.093,54 euros, sin motivación ni razonamiento alguno sobre los mismos , indicando los conceptos o partidas a que corresponden, y como rendimientos del servicio un total de 681.559,63 euros.

Como es de ver, del estudio económico referenciado no cabe entender, contrariamente a lo que se sostiene en el Ayuntamiento, que se haya cumplido en este caso el requisito exigido por el art. 25 de la de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción introducida por la Ley 25/1998 de 13 julio , ni en el art 24.2 del RD Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, aplicable al caso, consistente en que los acuerdos de establecimiento de las tasas se adopten a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de los servicios de que se trate, y mas cuando los gastos por coste directo es superior al referenciado al ascender a 596.364,63 euros (Precio de la Contrata). Esto es, se ha quebrantado el principio de subsidiariedad o de equivalencia o equilibrio con el coste del servicio, y además la vulneración de lo preceptuado por el art. 20 de la Ley 8/1989 , de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, a cuyo tenor: "Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración , una memoria económico financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.- La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas".

Lo precedente, constituye, por consiguiente, la omisión de un trámite esencial del procedimiento para el establecimiento o modificación de la tasa en cuestión, en cuanto que la ausencia de un estudio o análisis pormenorizado de costes e ingresos impide determinar si el importe de la tasa supera el coste real o previsible del servicio , conforme a las previsiones de la normativa y jurisprudencia que hemos mencionado.

Por tanto, por lo hasta ahora argumentado hace obligado dar lugar al recurso entablado y anular la tasa de basuras impugnada; debiendo añadir que aun admitiendo la realidad de la Sentencia esgrimida de 4 de abril de 1998 dictada, según la parte, por esta Sala, su doctrina no seria extrapolable al caso enjuiciado, donde el ingreso sobre el costo si que es reprobable, notorio o excesivo, al suponer los ingresos un porcentaje del 14,2% , aproximadamente, Superior a los gastos, y además, que no basta para entender cumplida la exigencia legal de informe técnico-económico que cualquier documento se titule así y contenga unas determinadas cantidades. Por el contrario, respecto del contenido de los informes técnico-económico ha de reiterarse la doctrina contenida en la S.T.S. de 8 de marzo de 2002 : "La elaboración de un Estudio económico-financiero del coste de los servicios es pieza clave para la exacción de las tasas, entre ellas la de apertura de establecimientos, por ello, aun reconociendo las dificultades de llevar a cabo una contabilidad analítica de costes, mas difícil a medida que la Administración municipal de que se trate es más reducida en medios materiales y personales , por la concentración ineludible en la prestación de los servicios, es menester, no obstante, un mínimo rigor en su planteamiento y formulación, requisito no cumplido en el Estudio Económico, aprobado por el Ayuntamiento, que consta de un solo folio, que se inicia con la reproducción del apartado 1, del artículo 24 de la Ley 39/1988 , de 28 de diciembre, que es inmediatamente incumplido, toda vez que la estimación de los costes directos se ha dejado en blanco y la de los costes indirectos, en la que sin justificación alguna se afirma que para los servicios propios de las licencias de apertura de establecimiento se estima el 12% del total de gastos generales. Esta estimación es puramente voluntarista , pues carece de todo apoyo técnico y estadístico que permita su análisis.

Cabe sintetizar aquellos datos que se han considerado precisos por la doctrina jurisprudencial sobre la materia, como respuesta a las críticas formuladas por numerosos contribuyentes en relación a la justificación de la cuantía de la tasa de apertura de establecimientos: Así , es imprescindible en este tipo de estudios económico-financieros no sólo cuantificar los costes directos e indirectos del servicio, sino también acompañar series estadísticas, del número de expedientes instruidos para el otorgamiento de licencias de apertura de establecimientos y de la recaudación obtenida para así llevar a cabo el análisis crítico del coste calculado y de sus naturales ajustes. El Estudio que estamos analizando carece de estos datos. Por las razones apuntadas, la Sala considera que el ayuntamiento no ha justificado debidamente el importe de la Tasa por Licencia municipal de apertura de establecimientos que constituye la principal, sino la única garantía de los contribuyentes, ante la posible arbitrariedad de los Ayuntamiento y consecuente indefensión de los contribuyentes".

Tal doctrina es de indudable aplicación al caso enjuiciado y no es sino plasmación de los principios constitucionales recogidos, entre otras, en la S.T.C. 185/1995 (cfr. art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ), a saber:

1.- La cuantía constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley.

2.- Ello no significa que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía: la reserva de ley no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas , siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador.

3.- Para determinar la medida en que la ley debe regular directamente los elementos configuradores de la cuantía es preciso atender a la naturaleza de la prestación patrimonial de que se trate.

4.- En el caso de las tasas y de los precios públicos, la multiplicidad de figuras que pueden incluirse en este concepto, así como la necesidad de tomar en consideración factores técnicos , pueden justificar que la ley encomiende a normas reglamentarias la regulación o fijación de su cuantía, conforme a los criterios o límites señalados por la propia Ley que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en actuación libre o no sometida a límite.

5.- El contenido y la amplitud de la regulación puede variar, pero en todo caso es necesario que la ley incorpore un mínimo de regulación material que oriente la actuación del reglamento y le sirva de programa o marco.

Por tanto, los criterios o límites señalados en la Ley (aquí, art. 24.2 TRLHL) han de ser idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos (art. 25 TRLHL ) se transforme en actuación libre o no sometida a límite.

En definitiva , como ya ha quedado señalado, el informe a que se refieren los arts. 25 TRLHL y 20 LTPP coadyuva directamente a la determinación de la deuda tributaria, sometida al principio de reserva legal, recogido en el art. 31.3 de la Constitución y reiterado en el art. 8.1.a) de la Ley 58/2003 , de 17 de diciembre , General Tributaria .

Precisamente, sólo cabrá entender como constitucionalmente idóneos los criterios y límites que contiene el art. 24.2 TRLHL si es posible, a través del análisis del informe técnico-jurídico, constatar jurisdiccionalmente que no existe ninguna actuación municipal libre o no sometida a límite y que no se ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución).

TERCERO.- No son de apreciar motivos para hacer una expresa imposición de las costas procésales, a efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

En base a los anteriores hechos, fundamentos jurídicos, y vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso interpuesto por Don Gustavo contra el acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Monovar de 26 de diciembre de 2005, publicado en el BOP el 31 de diciembre de 2005, por el que se aprobaban definitivamente las ordenanzas fiscales 2006, concretada y referida exclusivamente a la tasa de basuras; que se anula y deja sin efecto; y todo ello sin efectuar expresa imposición de las costas procésales ocasionadas en este litigio.

Y, una vez firme, publíquese el fallo de la presente Sentencia en el Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona , conforme al art. 107.2 .

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. En Valencia, a veintiséis de septiembre de dos mil ocho.