Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 954/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 2145/2021 de 21 de Octubre de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2021/0055954

Procedimiento Ordinario 2145/2021 O - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 2145/2021

S E N T E N C I A Nº 954/2022

Ilmas. Sras.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistradas:

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil veintidós.

Vistos por la Sala, constituida por las Sras. Magistradas relacionadas al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 2145/2021, interpuesto por la entidad mercantil CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Concepción Giménez Gómez, bajo la dirección técnica del Letrado D. Javier Forero Sánchez, contra sendas (dos) Órdenes de fechas 10 de septiembre y 25 de octubre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaídas en el expediente de subvención NUM000.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO. - La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO. - No habiéndose considerado necesario el recibimiento a prueba a la vista de las propuestas por las partes (documental adjunta a la demanda y expediente administrativo, al producir los mismos los efectos que le son propios), no siendo por ello necesario tampoco el trámite de vista o formulación de conclusiones escritas, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 18 de octubre de 2022, fecha en la que tuvo lugar.

Ha sido Ponente, en funciones de refuerzo, la Magistrada de esta Sección, Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO. - Objeto del proceso: actuación, acto o disposición impugnados

Se impugnan en el presente recurso las dos resoluciones siguientes, dictadas ambas en el expediente de subvención NUM000:

- Orden de 10 de septiembre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por Catfa Formación y Empleo, S.L. contra la Orden de 3 de septiembre de 2020 de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad, y se anula en cuanto al motivo señalado en la alegación segunda del punto 6, del fundamento de derecho segundo, referido a Severino ordenando la retroacción del procedimiento a la fase de liquidación de la subvención hasta la emisión del acto administrativo que proceda, confirmando el acto recurrido en todos los demás extremos

- Orden de 25 de octubre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que, en cumplimiento de la Orden de 10 de septiembre de 2021, se estableció como definitivo el nuevo importe de la subvención en 115.693,24 euros y se declaró la obligación de reintegro por importe de 240,00 euros.

SEGUNDO. - Pretensiones y argumentos de las partes

1.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda (1) que se declare su derecho a percibir el total de la subvención concedida de acuerdo con los cálculos establecidos en el motivo sexto de la demanda, por un importe elegible de 188.012,92 euros, y se ordene a la demandada que dicte resolución por la que proceda a abonar a CATFA FORMACIÓN S.L. la suma total pendiente de percibir por importe de 13.160,92€, más los intereses legales devengados y los que se devenguen hasta su efectivo y total pago. (2) Subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones al momento en que se debió dictar la resolución y liquidación final, ordenando se dicte una nueva resolución conforme a los pedimentos de la demanda. Todo ello con imposición de costas a la Administración demandada.

Tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en apoyo de tales pretensiones, articuló la actora los motivos impugnatorios que ahora se recogen en síntesis:

(1.-1) Al amparo de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 35 del mismo texto legal y con el artículo 24 de la Constitución, nulidad del acto recurrido por falta de motivación.

(1.-2) Disconformidad a Derecho de la Orden de Liquidación final de la subvención. Indebida exclusión de participantes.

a.- Participantes incidentados por certificarse como ocupados y no constar dados de alta en la base de datos de la Seguridad Social al inicio del curso. Menciona la actora, en concreto, los casos de los alumnos Raquel, Carlos Francisco y Sabina, manifestando su oposición a la exclusión por entender que están acreditados los requisitos exigidos por las bases.

b.- Participantes incidentados por certificarse como desempleados y no constar como tales en la base de datos del SEPE en el ámbito de la Comunidad de Madrid a fecha de inicio del curso. Cita en este caso a los alumnos Africa, Avelino, Camila, entendiendo que acreditó el requisito exigido no cuando se inició el curso sino cuando lo inicia el alumno/a dentro del plazo fijado por la Orden de convocatoria para incorporar nuevos alumnos.

c.- Participante incidentada al haberse detectado su inclusión en grupos formativos con fechas y horarios coincidentes: Elvira. Acciones Formativas 32.2, 53.100, 48.3, 57.100 y 84.2. Sostiene la actora que esta alumna no simultaneó acciones formativas como lo demostrarían las fechas de incorporación y finalización a cada una de ellas y no las fechas de inicio y de finalización. Sostiene, así, que en todas las acciones la alumna realizó el 75% de la formación al reincorporarse al curso una vez iniciado, pero antes del transcurso del 25% de la formación y explica que, aunque los primeros días de impartición de las acciones comparadas coincidan, no coinciden los días en que la alumna asistió a cada una de ellas.

d.- Participante incidentada por comunicación fuera de plazo: Remedios. Admite, como en vía administrativa hizo, que no fue oportunamente comunicada por un error involuntario pero que recibió el 100% de la formación y que, por ello, supuso un gasto formativo realmente invertido.

e.- Participantes incidentados por superar el porcentaje de abandonos permitidos por grupo: Mariano, Modesto y Octavio. Entiende la actora que la Administración en este caso incurre en error al tomar como base de cálculo de excesos por abandono sólo los alumnos justificados como certificados y no los certificados, los iniciados y los anulados.

(1.-3) Disconformidad a Derecho de la Orden de reintegro por inexistencia de las irregularidades imputadas. Indebida exclusión de costes de incidencias de soportes e imputaciones.

a.- Acciones formativas Soportes F0108, F0203, F150, F0103, F0185, F0186, F0187, F0188, F0118, F0119, F0120, F00140, F0141, F0142, F0169, T0014, T0007, T0006, T0009, T0002, T0011, T0008, T0005, T0003, T0001, T0013, T0015, T0010 y T0016. Sostiene la actora que es ajustado y subvencionable el gasto minorado por incumplimiento del requisito de destinar al menos el 40% del total de la subvención concedida al coste de los formadores o tutores- formadores que impartan las Acciones Formativas. Denuncia vulneración del principio non bis in ídem, por falta de motivación, proponiendo, en último lugar, un cálculo alternativo del coste máximo subvencionable por entender que es incorrecto el realizado por la demandada.

b.- Acciones formativas F0036, F0039, F0042, F0043, F0046, F0047, F0049, F0052, F0053, F0057, F0067, F0068, F0070, F0071, F0072, F0074, F0075, F0077, F0080, F0082, F0087, F0089, F00893, F0095, F0097, F0098, F0101, F0102, F0110, F0111, F0112, F0113, F0114, F0124, F0126, F0127, F0131, F0135, F0136, F0139, F0145, F0149, F0152, F0153, F0155, F0156, F0157, F0158, F0160, F0161, F0162, F0164, F0166, F0168, F0177, F0178, F0179, F0181, F0183, F0184, F0190, F0192, F0195, F0196, F0197, F0199, F0201, F0205, F0207, F0210, F0211, F0214, F0215, F0216, F0217, F0218, F0219, F0220, F0221, F0222. Sostiene la actora que es ajustado el gasto justificado en función de los participantes iniciados y no en consideración al número de alumnos finalmente certificados.

c.- Gastos correspondientes al proveedor MAINPRO, S.L. en cuanto al alquiler de equipos. Sostiene la recurrente que el alquiler de equipos didácticos es un gasto subvencionable de acuerdo con las bases de la convocatoria y que en este caso estaba obligada a disponer, al inicio de la acción formativa, de un equipo y/o plataforma tecnológica por cada alumno participante admitido. Afirma, en conclusión, que la minoración por este concepto es disconforme a Derecho ya que el coste a subvencionar será el corresponde al periodo de ejecución total del curso, finalice o no el alumno.

d.- Gastos correspondientes a los proveedores EVA COLOR SLU y INCOMAZ, por el concepto de material didáctico. La actora afirma en este apartado el gasto a subvencionar no es por alumno certificado/finalizado sino por alumno iniciado pues, conforme a las bases, tenían obligación de entregar dicho material didáctico al inicio de cada acción formativa.

e.- Subsidiariamente, solicita en este apartado que se realice una nueva liquidación que incluya como gasto subvencionable los costes de seguro, alquiler de equipo y material didáctico correspondiente a los alumnos excluidos.

(1.-4) Disconformidad a Derecho de la Orden de reintegro por inexistencia de las irregularidades imputadas. Indebida exclusión como subvencionable de los costes de evaluación y control de calidad de la formación. Sostiene que el coste estas actuaciones no debe ser de cuenta del beneficiario por cuanto la orden de convocatoria (artículo 22.8) expresa que deberán realizarlas ' por sí mismas'lo que no implica que deban ser 'con sus propios medios'.

(1.-5) Nulidad de la orden de reintegro por vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, legalidad, proporcionalidad y por la prohibición para la demandada de ir en contra de sus propios actos.

Sostiene la actora en este punto que nunca le informó la Administración demandada acerca de una posible disconformidad entre la actuación comprometida por esta parte y la finalidad subvencionable, permitiendo, sin objeción ni requerimiento de subsanación alguno, el desarrollo del plan formativo con el consiguiente gasto económico y personal para CATFA

2.- Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que expuso su representación procesal en el escrito de contestación a la demanda, en el que se remitió y tuvo por reproducidos los fundamentos de las resoluciones impugnadas acerca de las incidencias ahora reiteradas en la demanda.

TERCERO. - Delimitación de la controversia y hechos relevantes

La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de las resoluciones que declararon la pérdida del derecho al cobro y la obligación de reintegro de la subvención concedida a la recurrente.

Concretado lo anterior, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) Por Orden de 2 de noviembre de 2016, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, se convocaron para el año 2016 subvenciones para la financiación de programas de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados.

2º) Por Orden de 31 de diciembre de 2016 se concedió a la recurrente una subvención en cuantía de 291.420,00 euros, el importe solicitado.

3º) Por Orden de 3 de septiembre de 2020, de la Consejería de Economía, Empleo y Competitividad, se acordó la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención, por importe 115.933,24 euros, por incumplimiento de las condiciones impuestas a la entidad beneficiaria.

4º) Por Orden de 10 de septiembre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, se estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto por la ahora recurrente contra la ya citada Orden de 3 de septiembre de 2020 anulándose esta última en cuanto a la incidencia referida a Severino y ordenando la retroacción del procedimiento a la fase de liquidación de la subvención para la emisión de una nueva liquidación, eliminando tal incidencia.

5º) Por Orden de 25 de octubre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, en cumplimiento de la Orden de 10 de septiembre de 2021, se estableció como definitivo el nuevo importe de la subvención en 115.693,24 euros y se declaró la obligación de reintegro por importe de 240,00 euros.

A la impugnación de estas dos últimas resoluciones mencionadas se dirige el presente recurso contencioso administrativo.

CUARTO. - Normativa de aplicación y jurisprudencia

Sin perjuicio de los preceptos, normas y jurisprudencia que, eventualmente, pudieran citarse más adelante al exponer nuestros razonamientos, convendrá dejar expuesto ahora el marco jurídico y jurisprudencial del que ha partido la Sala para resolver este recurso.

Tras la exposición de todo lo anterior, es claro que el objeto del presente recurso nos ha situado el ámbito de la actividad de fomento desde donde es preciso recordar que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

En esta línea, el Tribunal Supremo en STS de 25 de mayo de 2021 (REc. Cas. 7295/2018) razonaba lo siguiente:

'Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RC núm. 158/2000 ), 11 de mayo de 2017 ( 1824/2015 ) respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión. Cabe reiterar lo declarado en la sentencia de 7 de abril de 2003 , acerca de que 'el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica'.

Dijimos también en las Sentencias reseñadas 'que la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 199 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ad exemplum).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE ) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, no puede olvidarse que el art. 31.2 de la CE dispone que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía; mandato constitucional que difícilmente puede separarse del deber de todos de contribuir al sostenimiento de tales gastos públicos de acuerdo con los principios mencionados en el apartado 1 del mismo artículo.'

En este caso, al recaer el objeto del recurso sobre una Orden que acuerda el reintegro de la subvención concedida a la actora, convendrá también dejar dicho que el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de julio de 2007 (Rec. Cas. 3119/93) y 15 de noviembre de 2006 (Rec. Cas 2586/2004) razonaba al respecto que

'... el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento...', estamos ante una figura análoga a la donación modal porque '...genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento de-termina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. En este sentido, es útil recordar también con la Sentencia de 22 de julio de 2004, de la Sección 9ª de esta misma Sala, que

'... todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997, 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo. ''

QUINTO.- Examen y decisión de las cuestiones controvertidas

Sobre algunas de las genéricas cuestiones suscitadas en este proceso, esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad por lo que, en aplicación del principio de unidad de criterio y en aras de la necesaria seguridad jurídica, habremos de remitirnos a razonamientos ya vertidos en otras anteriores Sentencias dictadas en diversos recursos, como se mencionará.

1.- De entrada, y con valor para todos los motivos impugnatorios vertidos en la demanda acerca de la falta de motivación, convendrá recordar que la necesidad de motivar los actos administrativos representa una constante de nuestro ordenamiento jurídico pues así lo proclama el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y así lo reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo indicando, además, que su finalidad es que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración con el fin de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto [ STS de 30 de julio de 2008 (Rec. Cas. 5266/2004)].

La motivación de los actos administrativos constituye, de este modo, la exteriorización de las razones que la Administración ha tenido en cuenta para adoptar una decisión por lo que no podrá consistir en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad ( STC nº 77/2000). Esta exigencia es consecuencia de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos ( STC nº 73/2000) y supone no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos ( STC nº 26/1981). La motivación del acto administrativo cumple además diversas funciones: en primer lugar, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública, y, en segundo lugar, garantiza que el administrado podrá impugnar, en su caso, el acto administrativo, con posibilidad real de criticar la bases en las que se fundamenta, haciendo posible, finalmente, el control jurisdiccional del acto administrativo recurrido - artículo 106.1 CE- ( SSTS de 18 de abril de 1990 y de 4 de junio de 1991). En consecuencia, cuando el acto administrativo carece de motivación se impide el control jurisdiccional que viene constitucionalmente impuesto, pues se impide comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( STC nº 77/2000).

La motivación del acto administrativo es, en definitiva, una consecuencia derivada de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad garantizados en el artículo 9.3 de la Constitución, pudiendo considerarse, desde otra perspectiva, como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino por el principio de legalidad en la actuación administrativa que también surge del artículo 106.1 CE.

Por último, deberá recordarse que el 'Derecho a una buena Administración', incluye dentro del mismo, en particular, 'la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones'. Así lo había venido declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entre otras, en SSTJCE, de 29 de febrero de 1996, (Bélgica/Comisión, C-56/93), 7 de marzo de 2002 (Italia/Comisión, C-310/99) y 12 de diciembre de 2002. Ya el citado Tribunal, en STJUE de 2 de abril de 1998 (Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95) declaró que la motivación ' debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución del que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes'; el requisito que aquí nos concierne debe, finalmente, 'apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate'.

En relación con lo anterior, será también útil traer colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC núm. 145/1986; 102/1987; 155/1988 y 35/1989) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por lo que no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente.

De modo reciente, el Tribunal Constitucional ha declarado lo siguiente sobre la indefensión material en el ámbito del proceso, en STC 95/2020, de 20 de julio:

'Sí surge esta indefensión -como en los casos expuestos en las SSTC 47/2019 , 102/2019 , 122/2019 , 129/2019 , 150/2019 , 7/2020 , 40/2020 y 43/2020 - cuando se produce una privación del derecho a alegar y a demostrar en el proceso los propios derechos, y tiene su manifestación más trascendente cuando por el órgano judicial se impide a una parte el ejercicio de este derecho a la defensa, privándola de ejercitar su potestad de alegar y, en su caso, de justificar sus derechos e intereses para que le sean reconocidos, o para replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable principio de contradicción ( STC 102/1987, de 17 de junio , FJ 2)'

En este caso, el detenido examen de las resoluciones recurridas ha conducido a la Sala a rechazar la falta de motivación aducida. Aun cuando la decisión pronunciada por la demandada se expresase de modo sucinto sobre los distintos incumplimientos lo cierto es que, a la vista de la posibilidad de recurso en vía administrativa, de los argumentos vertidos en el de reposición formulado en su día, y, sobre todo, de las detalladas alegaciones de la demanda en relación con cada uno de los incumplimientos imputados por la demanda, resulta imposible apreciar ese proscrito efecto de indefensión material que, es sabido, es la única con relevancia constitucional y que podría haber dado lugar, en su caso, a la anulación por este motivo del acto impugnado.

2.- Sobre las incidencias con distintos alumnos/as.

a.- En relación con los participantes incidentados por haber sido certificados como 'ocupados' sin estar de alta en la base de datos de la Seguridad Social al inicio del curso ( Raquel, Carlos Francisco y Sabina) el motivo impugnatorio debe ser rechazado a la vista de lo dispuesto en las bases de convocatoria.

La Orden de 2 de noviembre de 2016 que convocaba las subvenciones de las que aquí se trata preveía en su artículo 2.2.a) que podrían participar en los programas de formación los trabajadores ocupados que prestasen servicios en centros de trabajo en la Comunidad de Madrid y que estuvieran en situación de alta en el régimen correspondiente de la Seguridad Social 'el día del inicio de la acción formativa'.

Es cierto que la misma Orden [artículo 21.7.f)] también preveía que la comunicación de alumnos se pudiera realizar hasta el quinto día lectivo, inclusive, contado desde el comienzo de la acción formativa y, en todo caso, antes de que se hubiese impartido el 25% de las horas de formación, pero tal previsión iba acompañada de la propuesta de un 20% más de los alumnos previstos para poder sustituir posibles bajas al inicio del curso. Por tanto, es, conforme a las bases de esta convocatoria, exigible que los alumnos estuviesen en situación de alta en la Seguridad Social el día del inicio del curso y no el de la incorporación efectiva, dentro de los cinco días siguientes, por el alumno llamado a sustitución de otro.

b.- El mismo razonamiento anterior resulta aplicable a la incidencia tratada en la demanda pero respecto a la certificación como desempleados a fecha de inicio del curso de los alumnos que menciona ( Africa, Avelino, Camila).

El artículo 2.2.b) de la Orden de 2 de noviembre de 2016 exige que los trabajadores inscritos como desempleados en las Oficinas de Empleo de la Comunidad de Madrid lo estuviesen el día del inicio de la acción formativa. Resulta, por tanto, aplicable lo hay razonado sobre la base de lo dispuesto en el artículo 21.7.f) de la misma Orden de convocatoria en cuanto a la comunicación de los alumnos para sustitución lo que determina que los mencionados por la recurrente, incorporados posteriormente al inicio del curso y que sólo reunían tal requisito con posterioridad no podían ser considerados subvencionables.

c.- Sobre la incorporación de una alumna en distintos grupos formativos en fechas y horarios coincidentes, deberemos recordar que esta Sala ya ha resuelto esta cuestión en numerosas ocasiones relevando de responsabilidad a la entidad beneficiaria cuando tal circunstancia se da respecto de alumnos matriculados en distintos centros formativos -por la imposibilidad de la beneficiaria de conocer tal circunstancia ya que ninguna declaración en este sentido puede exigir a sus alumnos) pero no, lógicamente, cuando tal coincidencia horaria y de fechas se da entre acciones formativas impartidas por la misma beneficiaria como es el caso. En consecuencia, el presente motivo impugnatorio también ha de ser rechazado.

d.- Sobre la incidencia relativa a la comunicación fuera de plazo de la alumna Remedios, desde el punto en que la actora admite que dicha omisión le resulta imputable, el motivo impugnatorio articulado no puede ser acogido dada su obligación de atenerse a las bases de la convocatoria cuya aplicación, por un básico principio de igualdad, impiden la contemplación de singulares excepciones en el cumplimiento de los mismos requisitos por todos los beneficiarios. Y ello teniendo en cuenta que el artículo 21.11 de la Orden de convocatoria ya establecía con claridad que ' la no comunicación en los plazos establecidos implicará que los correspondientes grupos y/o participantes se considerarán 'no realizados' a efectos de la liquidación económica de la subvención, salvo que la no comunicación en plazo se deba a causas imprevistas, debidamente justificadas y comunicadas en el momento en que se produzcan', no existiendo en este caso, como se ha dicho, justificación alguna, salvo el error de la actora, para dicho incumplimiento.

e.- El motivo impugnatorio articulado en relación con la incidencia por los alumnos Mariano, Modesto y Octavio -y con él, todos los demás motivos de la demanda articulados sobre la misma base- no puede ser acogido.

Debe recordarse que la Orden de convocatoria permitía [artículo 2.2.a)] que pudieran participar en los programas de formación trabajadores ocupados, calculándose el porcentaje mínimo de participación en cada programa formativo los alumnos de todas y cada una de las acciones del programa, a condición de que la participación de tales trabajadores ocupados fuera, en cada programa formativo, de al menos del 60% 'respecto del total de trabajadores que inician la formación', siendo entonces verificados como alumnos certificados válidos.

En todo caso, la propia Orden de 2 de noviembre de 2016 preveía (artículo 24.32) que, se produjeran abandonos de alumnos, se admitirán desviaciones por grupo formativo comunicado de hasta el 15% del número de participantes que se consideren iniciados en dicho grupo, no habiendo acreditado la actora que estuviesen los alumnos en cuestión incursos en algunas de las situaciones en que el artículo 21 de las bases de la convocatoria permitían considerar como alumnos finalizados, o abandonos, aunque no hubiesen completado el 75% de la acción formativa.

3.- Sobre la minoración de costras por incidencias de soportes e imputaciones.

a.- Sobre el gasto minorado por incumplimiento del requisito de destinar al menos el 40% del total de la subvención concedida al coste de los formadores o tutores-formadores que impartan las Acciones Formativas, debe descartarse, por las razones ya expuestas, la falta de motivación de la resolución recurrida a este respecto ya que, indicando la fórmula empleada para el cálculo del porcentaje, y aclarando la Orden impugnada por qué se consideraron correctos los cálculos realizados por el órgano gestor, no resulta posible acoger el motivo impugnatorio en el que la recurrente se limita a incorporar a su demanda un cuadro de cálculo alternativo, pretendiendo imponer la corrección del mismo sin crítica alguna al realizado por la demandada.

b.- Resulta aplicable al motivo impugnatorio formulado respecto a las acciones formativas F0036, F0039, F0042, F0043, F0046, F0047, F0049, F0052, F0053, F0057, F0067, F0068, F0070, F0071, F0072, F0074, F0075, F0077, F0080, F0082, F0087, F0089, F00893, F0095, F0097, F0098, F0101, F0102, F0110, F0111, F0112, F0113, F0114, F0124, F0126, F0127, F0131, F0135, F0136, F0139, F0145, F0149, F0152, F0153, F0155, F0156, F0157, F0158, F0160, F0161, F0162, F0164, F0166, F0168, F0177, F0178, F0179, F0181, F0183, F0184, F0190, F0192, F0195, F0196, F0197, F0199, F0201, F0205, F0207, F0210, F0211, F0214, F0215, F0216, F0217, F0218, F0219, F0220, F0221, F0222, lo ya razonado y resuelto acerca de la imposibilidad de realizar el cálculo pretendido sobre la base del número de alumnos iniciados y no del de los finalmente certificados, por lo que también debe ser rechazado.

c.- Respecto a las alegaciones vertidas por la actora en cuanto a gastos correspondientes al alquiler de equipos y material didáctico, sin perjuicio de que nada mencionan las Órdenes recurridas sobre estos concretos conceptos, lo cierto es que, al vincularlos la actora con el argumento, ya rechazado, de que son gastos subvencionables aunque los alumnos no finalicen la formación, resultará igualmente aplicable lo que hemos ya razonado y resuelto al respecto en relación con otros costes minorados, por lo que estos motivos también tendrán que ser rechazados.

4.- La actora vierte un motivo impugnatorio específico en relación con la minoración de costes relativos a la realización de actuaciones de evaluación y control de la calidad de la formación que ejecuten.

Al respecto ha de reseñarse que la Orden de convocatoria se remite en su artículo 22.8 a lo establecido en el artículo 33.5 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, indicando que las entidades beneficiarias 'deberán realizar por sí mismas' dichas actuaciones.

Tal como ya resolviera la Orden impugnada, sin contradicción alguna en la demanda que se limitó a reproducir lo ya alegado en vía administrativa y en reposición, el modo de justificación de tal coste, conforme al apartado 4.3.1 del Anexo XVI de la citada Orden, relativo a los costes de evaluación y control de la calidad de la formación, se centra en la imputación de los siguientes conceptos: 'coste de las horas de personal propio, relativos tanto a la evaluación como al control de la calidad de la formación'. De tal modo, la justificación del coste mediante facturas, como pretende la ahora demandante, no resulta conforme con el 24.15 de la Orden de la convocatoria que reserva tal modo de justificación, a mediante facturas, a otro tipo de costes de evaluación (costes de material, alquiler, arrendamiento financiero o amortización de equipos, alquiler o amortización de aulas. Por todo ello, el motivo examinado también ha de ser rechazado.

5.- Por último, la recurrente ha articulado un motivo de impugnación basado, esencialmente, en la infracción de determinados principios mencionados, entiende la Sala, de modo puramente instrumental pues nada se razona en la demanda acerca de cómo habrían quedado infringidos.

Debe recordarse, no obstante, que el principio de confianza legítima se recoge en nuestro ordenamiento jurídico a través del artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre; un precepto que, tras declarar que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, establece que aquéllas

'Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: (...)

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional'.

Encadenado, así, al principio de seguridad jurídica, el de confianza legítima debe respetarse a riesgo de vulnerar con ello también el primero citado, de consagración constitucional.

Ahora bien, el concepto de confianza legítima ha de entenderse y aplicarse en sus justos términos cuando la misma se hace derivar de determinadas actuaciones administrativas, como en este caso, y para entenderla frustrada como consecuencia de aquéllas. Siendo ello así, para entender el contenido y alcance de dicho principio deberemos acudir a la jurisprudencia que nos enseña cómo aplicarlo.

Recopilando su doctrina jurisprudencial así como la pronunciada, sobre la seguridad jurídica, por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo expone en su STS de 23 de marzo de 2018 (Rec. 818/2014) lo que ahora reproducimos para fundamento de ésta nuestra:

'De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015, el principio de seguridad jurídica 'protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles'.

A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995 ), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011 ) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta 'que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones'.

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado'.

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan sólo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, 'que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes''.

La aplicación de la doctrina jurisprudencial que hemos extractado conduce al rechazo de la aducida infracción del principio de confianza legítima puesto que el desarrollo de las acciones formativas y el seguimiento que de las misma se haga ningún obstáculo representa para que la Administración que concede la subvención pueda ejercer sus facultades de comprobación técnico-económica a tenor de lo dispuesto en las bases de la convocatoria y acordar, siendo procedente, el reintegro de la subvención. Además, como ya hemos dejado dicho en otras resoluciones anteriores [por todas, nuestra Sentencia de 19 de julio de 2021 (Rec. 1310/2019)], no puede aducir la beneficiaria de la subvención la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima cuando de lo que se trata es de incumplimientos de lo establecido en las bases de la convocatoria que le son de sobra conocidas y que ha aceptado al participar en el expediente subvencional haciéndose responsable no sólo de su correcto cumplimiento sino también de su acreditación en debida forma.

Lo hasta aquí expuesto conduce, ya se ha explicado, al rechazo de los motivos impugnatorios en que se han basado las pretensiones articuladas en la demanda. Unos motivos respecto de los cuales, ahora ya resueltos en orden a satisfacer la tutela judicial efectiva reclamada, cabe resaltar su idéntica coincidencia con los esgrimidos en vía administrativa y en reposición, y que fueron detalladamente analizados y respondidos por la Administración demandada en la Orden de 10 de septiembre de 2021 aquí impugnada. Quiere ello decir que, de entrada, ya el escrito rector carecía de una verdadera crítica jurídica a la resolución impugnada por lo que se hace ahora necesario recordar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Jurisdiccional, es a la parte demandante a quien corresponde consignar en el escrito rector los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan en relación con el objeto del recurso, es decir, con el concreto acto administrativo que se está impugnando.

Esta exigencia legal, lejos de carecer de una justificación más allá que la de la concreción de lo que se haya de analizar y resolver por el órgano jurisdiccional, encuentra su fundamento en la necesaria garantía de los principios de igualdad de armas y contradicción en el proceso, a fin de que puedan ser observadas igualmente las ineludibles reglas sobre la carga de la prueba. No puede, por ello, ignorar la parte recurrente cualquier motivación en la que la Administración demandada se haya apoyado en su acto o resolución para decidir.

Del mismo modo tampoco puede olvidarse que, aunque esta jurisdicción sea plena, no está privada en absoluto de la naturaleza revisora que siempre tuvo pues entra dentro de la potestad que el ordenamiento nos confiere a los órganos jurisdiccionales integrados en este orden (ex artículo 106.1 de la Constitución) el control de legalidad de los actos administrativos. Ello determina que tal control haya de hacerse sobre la base de los motivos que la parte demandante exprese a modo de crítica de la resolución recurrida y las que, en contrapartida, la demandada exponga en defensa de la presunción de legalidad que el propio ordenamiento otorga al acto administrativo que ha dictado, siendo así que la parte actora ha ignorado por completo en este caso los razonamientos vertidos en la resolución que impugna y decidiendo apoyar sus pretensiones en los mismos argumentos y alegaciones que la Administración demandada examinó y decidió rechazar de forma motivada; argumentos que, ahora en forma de motivos impugnatorios, se han vuelto a exponer en este proceso y que, ya se ha dicho, han sido resueltos para fundar el Fallo desestimatorio que pronunciaremos pero que, de entrada, por tal falta de crítica jurídica también podría haberse dictado.

SEXTO. - Costas procesales

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 2145/2021, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L. contra sendas (dos) Órdenes de fechas 10 de septiembre y 25 de octubre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, recaídas en el expediente de subvención NUM000.

2.- Con imposición a la parte demandante de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo detreinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-93-2145-21 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-2145-21 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.