Sentencia Administrativo Nº 957/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 361/2014 de 24 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0000361 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00725/2014

Demandante:Dª Caridad

Procurador:D. PABLO J. TRUJILLO CASTELLANO

Letrado:D. VÍCTOR RUSSIN ROMO

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a veinticuatro de noviembre de dos mil quince.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido Dª Caridad representado por el Procurador D. PABLO J. TRUJILLO CASTELLANOcontra MINISTERIO DE JUSTICIArepresentada por el Abogado del Estado, sobre NACIONALIDADsiendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-Se impugnan las resoluciones del Ministerio de Justicia de 4-7-2013 y de 1-4-2014

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 17 de noviembre de 2015, en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugnan las resoluciones del Ministerio de Justicia de 4-7-2013 y de 1-4-2014 (esta última confirmatoria en reposición de la anterior), que denegaron la solicitud de concesión de la nacionalidad española de la hoy parte actora por falta de justificación del necesario grado de integración social, por no haber aportado el certificado de nacimiento y porque con fecha de 13-1-2011 el Juzgado de Instrucción nº 54 de Madrid interesó, sin constar el motivo, la averiguación de domicilio y paradero de la interesada en el procedimiento judicial JF 536-10.

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21 - 12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 . En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 ) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'".

TERCERO.- La demandante es natural de Bolivia, nace el NUM000 -1986, está soltera, reside legalmente en España desde el 18-4- 2005, figura inscrita en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Getafe, y en cuanto a su vida laboral ha aportado un contrato de trabajo fechado en enero de 2009 y tres nóminas de julio, agosto y septiembre de 2009.

La hoy demandante presentó su solicitud de nacionalidad el 12-11-2009, siendo así que respecto de la misma el Encargado del Registro emitió un informe desfavorable.

En el acta de 17-11-2010 que refleja el examen de integración se recoge lo siguiente: " --- respondiendo la examinada NEGATIVAMENTE a la mayoría de las interpelaciones de S.Sª, y no mostrando un aceptable grado de adaptación tanto a las costumbres y modo de ser específicamente españoles, ni a la cultura e historia de nuestro país, no demostrando hallarse suficientemente arraigada en las mismas ni conocer ni aceptar la idiosincrasia española, dominando el idioma, hallándose identificada con el ambiente social en que se desenvuelve". El subsiguiente informe del Encargado datado en 29-11-2010 es desfavorable "considerando que la promovente no reúne el requisito que exige el art. 22.4 del Código Civil de justificación de un suficiente grado de integración a la sociedad española, al haber contestado negativamente las preguntas que le han sido formuladas para percibir el grado de conocimiento de la cultura e historia del país en el cual pretende su naturalización".

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias que concurren en el caso, aduce que la interesada reúne el necesario grado de integración social, alega que la Administración no observó el trámite de subsanación en la previa vía administrativa respecto del certificado de nacimiento de la recurrente, argumenta que la averiguación de domicilio y paradero en el juicio de faltas de referencia no implica necesariamente la imputación de la demandante, cita la normativa que considera de interés, y termina impetrando la concesión de la nacionalidad española, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

Visto cuanto antecede, es de recordar que esta Sala ha dicho en ocasiones anteriores que la integración social no deriva exclusivamente del nivel de conocimiento del idioma, sino de la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, el grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como el arraigo familiar, todo lo cual ha de justificar el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente. Por otra parte, también hemos dicho que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, si bien el nivel de exigencia en cuanto al conocimiento de la lengua y de las instituciones españolas puede modularse en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo, requiriéndose en cualquier caso un dominio de la lengua que permita al menos una comunicación fluida a nivel oral y un cierto grado de conocimiento de la realidad española de la que se pretende formar parte como un miembro nacional más.

En el caso que ahora nos ocupa la demandante es de origen iberoamericano, lo que naturalmente facilita su integración en la sociedad española, habla el idioma español según consta en el acta que refleja el examen de integración, ha aportado un contrato de trabajo de enero de 2009 y tres nóminas en relación con su vida laboral, y tiene arraigo en España según el informe policial de 22-1-2013 obrante en el expediente, si bien el Encargado ha informado desfavorablemente 'al haber contestado negativamente las preguntas que le han sido formuladas para percibir el grado de conocimiento de la cultura e historia del país en el cual pretende su naturalización', recogiéndose en aquel acta de integración que la interesada no muestra un aceptable grado de adaptación ni a las costumbres ni al modo de ser específicamente españoles.

Según la jurisprudencia el informe del Encargado tiene una relevancia especial debido a la inmediación de que el mismo goza en el examen de integración. Ahora bien, en el caso es de observar que el acta que refleja el examen de integración no expresa las circunstancias de dicho examen al no recoger las preguntas que se formularon a la interesada, limitándose el mismo a señalar que esta última respondió negativamente 'a la mayoría de las interpelaciones de S.Sª' y expresar a continuación determinadas conclusiones del Encargado, cuyas conclusiones se recogen de forma categórica, pero carecen de los antecedentes necesarios en relación con las condiciones en que se desarrolló el examen, por lo que esta Sala no puede compartir la valoración del Encargado al desconocer el nivel de conocimiento que se exigió en cada una de las preguntas formuladas, sin que a estos efectos el informe del Encargado resulte más expresivo.

Esto último supone que nos encontramos ante una opinión del Encargado que carece de justificación en sí misma, lo que devalúa aquella especial relevancia de que normalmente está revestida y a que aludimos más atrás.

En este punto hemos de recordar que precisamente la resolución puesta en tela de juicio tiene como uno de sus fundamentos el informe del Encargado del Registro Civil, cuyo escaso valor a los efectos del enjuiciamiento del caso litigioso ya hemos puesto de manifiesto.

Por otra parte, no consta que la Administración demandada observara el trámite de subsanación ex artículo 71 de la Ley 30/1992 en relación con el certificado de nacimiento que echa en falta, si bien no puede desconocerse tampoco que la demandante ha desaprovechado sobre este particular la oportunidad probatoria que le brindaba el actual proceso.

En otro orden de consideraciones, y sea de todo lo anterior lo que fuere, es de recordar que no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, subrayando la jurisprudencia que corresponde a la parte recurrente la carga de demostrar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, cuya carga es más gravosa cuando el interesado ha estado implicado en causas penales que no están definitivamente sobreseídas y archivadas, arguyéndose también por la referida jurisprudencia que el aludido onus probandi exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica. Pues bien, en el informe policial de 22-1-2013 que obra en el expediente figura que con fecha de 13-1-2011 el Juzgado de Instrucción nº 54 de Madrid interesó la averiguación de domicilio y paradero de la interesada en el juicio de faltas 536/2010, cuya circunstancia constituye un indicio que pone en cuestión el requisito de la buena conducta cívica de la aquí demandante, que tenía la carga de aclarar su implicación en el meritado procedimiento penal, cuya carga no ha sido absuelta por dicha parte, por lo que ha de pechar con las consecuencias perjudiciales de no haber levantado el susodicho onus probandi, de tal manera que hemos de concluir que la parte actora no ha probado el requisito de la buena conducta cívica que fue puesto en tela de juicio por la resolución recurrida, de donde que el presente recurso haya de ser desestimado, con confirmación de la resolución impugnada.

CUARTO.- Al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte actora por imperativo del artículo 139.1 de la LJ .

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar las resoluciones a que se contrae la litis.

3) Imponer a la parte actora las costas del proceso.

Contra esta sentencia puede interponerse recurso de casación, que -en su caso- habrá de prepararse ante este Tribunal en el plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª LUCÍA ACÍN AGUADO ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.